Pubblicato il 16/12/2025

N. 09981/2025REG.PROV.COLL.

N. 02855/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2855 del 2025, proposto dal Ministero dell'Istruzione e del Merito, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

NA LB, rappresentata e difesa dall'avvocato Antonio Rosario Bongarzone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 4492/2025;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di NA LB;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 ottobre 2025 il Cons. DA Di RL e udito per parte appellata l’avvocato Fabio Orefice per delega dell'avvocato Antonio Rosario Bongarzone;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- È impugnata la sentenza in epigrafe, con la quale l’adito TAR del Lazio, Sezione Terza, ha accolto il ricorso dell’odierna appellata per l’annullamento del provvedimento del Ministero dell’Istruzione e del Merito, Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e formazione – Direzione generale per gli ordinamenti scolastici e la valutazione del sistema nazionale di istruzione, prot. 14307 dell’11.4.2024, con il quale le era stato reso noto l’esito negativo del procedimento amministrativo relativo al riconoscimento della formazione professionale dalla medesima conseguita in Romania in riferimento al percorso di abilitazione su classe di concorso.

2.- Il ridetto diniego era basato sulla riscontrata assenza, da parte del Ministero, nella documentazione allegata dalla ricorrente: (i) della “Adeverinta” recante l’indicazione della disciplina che la ricorrente può insegnare e la relativa fascia di età degli alunni; (ii) della “apostille” ai sensi della Convenzione dell’Aja del 5 ottobre 1961 o di altra forma di legalizzazione.

I predetti documenti e adempimenti, in particolare, erano stati richiesti dall’Amministrazione alla ricorrente in sede istruttoria.

3.- Il ricorso in primo grado si era incentrato su sei motivi di censura: il primo motivo censurava la violazione degli artt. 16 e 17 del D.Lgs. n. 206/2007 e lamentava la mancanza di interlocuzione da parte della P.A., la quale solo a distanza di circa otto mesi rispetto alla istanza di riconoscimento ha richiesto delle integrazioni documentali alla parte ricorrente; il secondo motivo censurava la violazione dei principi espressi dall’Adunanza Plenaria in materia e soprattutto la mancata attività istruttoria dell’Amministrazione nella valutazione e comparazione del percorso di formazione del ricorrente; il terzo motivo lamentava la “mancanza di valore legale in Italia di documenti privi di Apostilla o di altra legalizzazione e che la documentazione deve essere munita di traduzione”, in particolare criticandosi le affermazioni del Ministero in tema di legalizzazione dei documenti esteri; il quarto motivo lamentava l’ingiusto diniego relativo alla richiesta di esibire una dichiarazione sostitutiva di atto notorio ai sensi degli artt. 19 e 47 del d.P.R. n. 445/2000; il quinto motivo si doleva della violazione dei principi di buona fede di cui all’art. 4 par. 3 TUE, contestandosi la violazione del principio di buona fede previsto dal TUE nel riconoscimento dei titoli; infine, il sesto motivo lamentava la disparità di trattamento rispetto ad altri docenti che hanno ottenuto il riconoscimento del titolo conseguito in Romania sul sostegno in possesso dei medesimi titoli di laurea conseguita in Italia e che hanno conseguito, in Romania, lo stesso ciclo di studi.

4.- L’adito Tribunale ha accolto il primo, il secondo e il terzo motivo di ricorso, con assorbimento dei motivi quarto, quinto e sesto, e ha di conseguenza annullato il diniego impugnato accertando che: (i) la richiesta di apostille è contraria ai principi di cui agli artt. 45 e 49 del TFUE come declinati dagli artt. 50 e 51 della Direttiva; (ii) la richiesta di Adeverinta, qualora quest’ultima sia ritenuta non regolarizzabile o regolarizzabile solo entro termini perentori e qualora in caso di carenza della stessa sia ritenuto applicabile l’art. 21- octies , comma 2, della Legge 241/90, è contraria ai principi di cui agli artt. 45 e 49 del TFUE come esplicati dall’art. 51 della Direttiva.

In vista del riesercizio del potere, ha previsto i seguenti principi conformativi: l’Amministrazione dovrà pronunziarsi di nuovo sull’istanza della ricorrente: -nel rispetto del contraddittorio procedimentale ed alla luce anche delle statuizioni della presente sentenza; - evidenziando comunque entro un mese dalla pubblicazione o dalla notifica (se antecedente) della presente sentenza, una volta per tutte, ogni eventuale elemento ostativo all’accoglimento anche parziale o condizionato dell’istanza .

5.- Con un primo ordine di censure, l’appello deduce la erroneità della sentenza impugnata, in quanto l’Amministrazione ha rigettato la domanda in ragione dell’assenza del deposito, non tanto di presupposti di tipo formale (quali la legalizzazione dei documenti), bensì di presupposti di carattere sostanziale, ovvero l’assenza di adeverinta, con la conseguenza che nel giudizio in esame viene in rilievo tale profilo di rigetto.

In secondo luogo, l’appello critica il ragionamento del primo giudice secondo cui la posizione della ricorrente debba essere valutata non solo alla luce delle disposizioni della direttiva 2005/36/CE, ma anche alla luce del Trattato sul Funzionamento dell’Unione europea e specificamente degli artt. 45 e 49 relativi rispettivamente alla libera circolazione dei lavoratori e al libero stabilimento, eccependo nello specifico che nessuna norma del Trattato regola le procedure di riconoscimento delle qualifiche professionali.

Con un terzo ordine di censure, l’appello sostiene la erroneità della sentenza impugnata alla luce del valore della laurea in Italia. La normativa romena (legge nazionale in materia di istruzione n. 1/2011, artt. 236 e 241) prevede infatti il superamento di diverse fasi di formazione per il conseguimento della qualifica professionale di insegnante. La condizione necessaria è il conseguimento della laurea che ha valore di per sé abilitante, benché l’ottenimento della qualifica sia subordinata anche al superamento di una formazione psico-pedagogica, tramite il conseguimento di un master di durata biennale oppure del Nivel I e del Nivel II e il superamento del tirocinio pratico di un anno presso le scuole e sotto il coordinamento di un tutor, che consente l’accesso a un apposito esame nazionale. Chi non abbia superato tutte queste fasi non è abilitato all’insegnamento in Romania (cfr. Commissione europea, Nota GROW/E5/SW del 31 luglio 2019). Nel caso all’esame, la ricorrente ha conseguito in Italia la laurea e in Romania solo i Nivel I e II, senza però aver svolto né superato il tirocinio presso le scuole né, tantomeno, l’esame nazionale.

Inoltre, la sentenza impugnata si baserebbe su un’interpretazione errata dell’art. 13 della direttiva 2005/36/CE, operando un improprio paragone tra due istituti, l’attestato di competenza e il titolo di formazione, che la direttiva non mette sullo stesso piano.

Si deduce poi la erroneità della sentenza impugnata anche sotto il profilo della mancata sospensione “impropria” del giudizio in attesa della pronuncia della Corte di Giustizia Europea nella causa C-340/24.

Si evidenzia infine la erroneità della sentenza anche per violazione dell’articolo 51 della Direttiva e degli articoli 16 e 17 del d.lgs. n. 206/2007. In particolare, la sentenza sarebbe errata nella parte in cui ha accolto il motivo di ricorso relativo ai termini istruttori, e più in particolare il punto 15 ove si legge “ Assodato in modo certo (ed a prescindere dalla valenza dei Nivel) che l’Adeverinta è passibile di richiesta di integrazione documentale, deve notarsi che la previsione del menzionato art. 51 è chiara nell’imporre allo Stato membro di informare il richiedente delle eventuali carenze nella sua documentazione entro un mese dal ricevimento dell’istanza. A questo punto lo Stato membro destinatario dell’istanza dovrebbe concludere la procedura prima possibile e comunque entro tre mesi, ma solo a far data dal ricevimento della documentazione completa da parte dell’interessato. Si tratta all’evidenza di una procedura improntata al principio di proporzionalità. L’Amministrazione deve comunicare entro un mese le carenze eventualmente riscontrate. L’interessato, se vuole fare scattare il predetto termine di tre mesi, deve completare la sua documentazione. Nel caso di specie l’Amministrazione non ha seguito tale procedura, rimanendo in una prima fase inerte per circa otto mesi, successivamente ha assegnato termini perentori di circa un mese al richiedente per completare la sua documentazione, ed infine non ha accettato istanze di proroga né integrazioni tardive, denegando il riconoscimento senza peraltro nemmeno valutare, a seguito del ricorso e della ordinanza cautelare, una parziale integrazione avvenuta qualche giorno oltre i termini concessi dall’Amministrazione ”.

6.- Ha resistito l’originaria ricorrente.

7.- Con ordinanza n. 1565/2025, l’istanza cautelare volta ad ottenere la sospensione dell’efficacia esecutiva della sentenza impugnata è stata accolta sul rilievo che (i) l’appello presenta dei profili che potrebbero condurre, fermo l’approfondimento del merito, al probabile accoglimento dello stesso, atteso che il Ministero ha adottato il provvedimento di diniego riscontrando la assenza, nella documentazione allegata dalla ricorrente, tra le altre cose, della “Adeverinta” recante l’indicazione della disciplina che la ricorrente può insegnare e la relativa fascia di età degli alunni, quale elemento necessario a far sì che il titolo speso dalla ricorrente non rilevi solamente quale formazione professionale, bensì quale titolo professionale che abilita all’esercizio della professione, obiettivo al quale la ricorrente tende ; e inoltre che (ii) sul piano del periculum in mora , andava apprezzata la opportunità di evitare un inutile dispendio di attività amministrativa e mantenere la res adhuc integra fino alla decisione definitiva della causa.

8.- Le parti hanno ulteriormente insistito sulle rispettive tesi difensive.

9.- Alla udienza pubblica del 21 ottobre 2025, la causa è passata in decisione.

10.- L’appello è infondato.

11.- Discostandosi dalla prognosi effettuata in sede di esame della domanda cautelare, ritiene il collegio di doversi uniformare alle decisioni assunte dalla Sezione in casi analoghi al presente, ai sensi degli artt. 74, comma 1 e 88, comma 2, lett. d) c.p.a. (v. in particolare le sentenze n. 7939 e 7950 del 2025).

In particolare, nei ridetti pronunciamenti si è evidenziato come abbia rilievo assorbente il rigetto delle censure rivolte al capo della sentenza con cui è stata accertata l’illegittimità « del procedimento istruttorio seguito dalla Amministrazione ».

Anche nel caso all’esame, la sentenza ha ricostruito in modo ineccepibile le vicende in fatto seguite all’istanza di riconoscimento presentata dalla ricorrente, e altrettanto incensurabilmente ne ha tratto le conseguenze giuridiche.

Lo sviluppo procedimentale seguito all’istanza si è infatti caratterizzato per una prolungata inerzia del Ministero, cui ha contraddittoriamente fatto seguito un’accelerazione, consistita nell’assegnazione all’istante di un termine per integrare la documentazione in origine presentata, qualificato come perentorio in assenza di una sovraordinata disposizione normativa a relativo fondamento. La preclusione di ogni possibilità di proroga, prospettata dall’interessata come necessaria per acquisire l’attestazione ministeriale rumena sulle competenze professionali acquisite all’esito del percorso formativo ivi svolto ( adeverinta ), ha quindi impedito la sua tempestiva produzione e valutazione in sede istruttoria, malgrado il documento sia stato poi rilasciato dalla competente autorità.

L’avvenuto rilascio dell’attestazione di qualificazione di competenza ministeriale fornisce pertanto conferma al fatto che, come statuito dalla sentenza di primo grado, siano stati nel caso di specie violati i principi di buona fede e correttezza enunciati in via generale dalla legge 7 agosto 1990, n. 241 (art. 1, comma 2- bis ). Infatti, dopo una prolungata inerzia, il termine assegnato alla parte privata per integrare la documentazione a supporto dell’istanza di riconoscimento è stato di soli 30 giorni, senza possibilità di proroga. Ciò ha in concreto impedito di acquisire in sede istruttoria l’adeverinta ministeriale richiesta.

L’irrazionalità del descritto operato è resa poi palese dall’alternativa prospettata dall’amministrazione a scopi di difesa nel presente giudizio, consistente come sopra esposto nell’inalterata possibilità per la ricorrente di ripresentare l’istanza. Al riguardo, la sentenza ha agevolmente obiettato che essa comporta una duplicazione di procedimenti e un conseguente aggravio di attività amministrativa, evitabile semplicemente se all’interessata fosse stato consentito di integrare la documentazione nei tempi necessari per acquisire presso l’autorità ministeriale romena competente l’ adeverinta sulle competenze professionali acquisite.

12.- Il rigetto delle censure concernenti le illegittimità di ordine procedimentale esime dal valutare i presupposti per una sospensione del giudizio, per la pendenza della questione pregiudiziale ex art. 267 TFUE richiamata nell’appello, il cui esito diventa irrilevante ai fini del presente giudizio.

13.- Del pari superfluo è l’esame delle ulteriori questioni di ordine sostanziale oggetto dei restanti motivi di appello, alla luce dell’obbligo enunciato dalla sentenza di primo grado di rivalutare l’istanza di riconoscimento sulla base dell’ adeverinta ministeriale, che –come già detto– è stata successivamente rilasciata alla ricorrente di primo grado (v. all. 2) , ma che non è stata esaminata in quanto l’amministrazione ha concluso rapidamente il procedimento, nonostante una sua lunga inerzia iniziale senza dare tempo al privato di integrare la documentazione (tempo che avrebbe consentito la produzione della poi rilasciata adeverinta ministeriale). Anche volendo seguire un ragionamento diverso e ritenere non assorbibili le censure proposte dal Ministero sulla necessità della adeverinta , le stesse sarebbero comunque improcedibili in conseguenza dell’avvenuto rilascio di tale attestazione.

14.- Infine, per quanto riguarda l’ apostille , il Ministero ha specificato che essa non ha in realtà costituito effettiva ragione del diniego di riconoscimento ex adverso impugnato, che ha riguardato la sola supposta mancanza della adeverinta , e che l’affermazione nel diniego impugnato secondo cui nella sopra menzionata nota con cui si è comunicato il preavviso di rigetto, è stata resa specifica informazione relativamente al fatto che i titoli, le certificazioni e gli atti formati all’estero (in Romania) allegati alla domanda da Lei inoltrata in data 20/07/2022 (domanda n. 21797, prot. DGOSV n. 1860 del 18/01/2023) non hanno valore legale in Italia, atteso che sono privi di Apostille, ai sensi della Convenzione dell’Aja del 5 ottobre 1961 o, comunque, di altra forma di legalizzazione, ai sensi dell’articolo 33 del decreto del D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445 , riguardava solo un aspetto formale del diniego.

15.- Alla luce delle suddette ragioni, l’appello deve quindi essere respinto.

16.- Le spese di giudizio possono nondimeno essere compensate, avuto riguardo alla natura delle questioni controverse.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza di primo grado nei sensi di cui in parte motiva.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

ER PA, Presidente

DA Di RL, Consigliere, Estensore

Angela Rotondano, Consigliere

Raffaello Sestini, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
DA Di RL	ER PA

IL SEGRETARIO