Pubblicato il 06/12/2025

N. 01111/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00051/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 51 del 2020, integrato da motivi aggiunti, proposto da
RC CI, rappresentato e difeso dall'avvocato Ettore Nesi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di San Teodoro, Provincia di Sassari, Area Marina Protetta Tavolara Punta Coda Cavallo, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, non costituiti in giudizio;
Regione Autonoma della Sardegna, in persona del Presidente della Giunta regionale pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Roberto Silvio Murroni, Mattia Pani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Agenzia del Demanio, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Distrettuale di Cagliari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Coclearia Service di Pretti Angelo, non costituita in giudizio;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- del Piano di Utilizzo dei Litorali (P.U.L.), pubblicato in B.U.R.A.S. n. 46 del 24 ottobre 2019;

- della Delibera C.C. n. 19 del 4 giugno 2014;

- della Delibera C.C. n. 36 del 30 ottobre 2018;

- della Delibera C.C. n. 8 del 10 aprile 2019;

- della Delibera C.C. n. 38 del 11 ottobre 2019;

- delle Linee guida della Regione Sardegna per la predisposizione del Piano di utilizzo dei litorali con finalità turistico ricreativa di cui alla delibera GR Sardegna n. 10/5 del 21 febbraio 2017;

- degli indirizzi per la predisposizione del Piano di Utilizzo dei Litorali delle spiagge dell'AMP di Tavolara Punta Coda Cavallo;

nonché avverso tutti gli atti presupposti e conseguenziali

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati dal ricorrente il 28 aprile 2025:

per l’annullamento:

- della Variante generale al Piano di Utilizzo dei Litorali (P.U.L.) del Comune di San Teodoro, pubblicato su B.U.R.A.S. n. 9 del 13 febbraio 2025;

- della Delibera C.C. San Teodoro n. 40 del 19 dicembre 2024;

- della Deliberazione della Giunta Comunale n.7 del 28 gennaio 2022;

- della determinazione RAS n. 94 Prot. n. 4068 del 24 gennaio 2025;

- delle Linee guida della Regione Sardegna per la predisposizione del Piano di utilizzo dei litorali con finalità turistico ricreativa, modificate da ultimo con delibere GR Sardegna n. 10/5 del 21 febbraio 2017, n. 28/12 del 4 giugno 2020, e n. 35/12 del 9 luglio 2020;

- degli indirizzi per la redazione del Piano di Utilizzo dei Litorali del Consorzio di gestione dell'AMP Tavolara - Punta Coda Cavallo;

nonché avverso tutti gli atti presupposti e conseguenziali.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Autonoma della Sardegna e dell’Agenzia del Demanio;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 novembre 2025 il dott. Andrea Gana e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il ricorrente, in qualità di titolare di impresa balneare esercitata in località Punta Coda Cavallo nel Comune di San Teodoro, in virtù della licenza di subingresso del 2015 (determinazione n. 20/S del 13 novembre 2015) avente ad oggetto la superficie demaniale marittima di complessivi 80 mq, ha impugnato gli atti indicati in epigrafe e, tra questi, la delibera n. 46/2019 con la quale il Consiglio comunale di San Teodoro ha approvato il Piano di utilizzo dei litoranei.

2. Il ricorrente ha chiesto l’annullamento degli atti impugnati, lamentando:

I. la violazione del giudicato costituzionale di cui alla sentenza n. 178/2018 in quanto essendo sopravvenuta la declaratoria di illegittimità costituzionale dell’art. 13 della legge regionale n. 11/2017, il Comune avrebbe dovuto svolgere nuovamente il procedimento di compatibilità paesaggistica;

II. la violazione dell’art. 6, comma 3, del d.l. 400/1993, l’eccesso di potere per difetto di istruttoria, carenza di motivazione, violazione del giusto procedimento; in ipotesi: non manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale degli articoli 40 e 41 della l.r. n. 9/2006 e dell’art. 21 della legge regionale 22 dicembre 1989, n. 45 nella parte in cui non contemplano, nel procedimento di approvazione del PUL, la partecipazione degli organismi rappresentativi delle imprese balneari. Nel dettaglio, il ricorrente ha osservato che dalle Linee guida regionali per la predisposizione dei PUL si ricava l’intento di armonizzare le esigenze delle attività economiche esercitate ed esercitabili sul demanio marittimo (v. art. 1 L.G.) con l’interesse pubblico alla conservazione e alla valorizzazione dell’ambiente e del paesaggio, con la conseguenza che gli enti esponenziali delle imprese balneari dovrebbero partecipare al procedimento di formazione del Piano, come previsto anche dall’art. 6, comma 3, del d.l. n. 400/1993 sin dal livello pianificatorio regionale;

III. l’ulteriore violazione dell’art. 6, comma 3, del d.l. n. 400/1993, l’eccesso di potere per difetto di istruttoria, carenza di motivazione; in ipotesi: non manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale degli articoli 40 e 41 della l.r. n. 9/2006 e dell’art. 21 della legge regionale 22 dicembre 1989, n. 45 nella parte in cui non contemplano, nel procedimento di approvazione del PUL, il parere dell’Amministrazione marittima. Nel dettaglio, il ricorrente ha osservato come il richiamato art. 6 preveda che il PUL sia da predisporre “sentita l’Autorità marittima”, mentre le fonti regionali non hanno previsto in alcun modo il suo coinvolgimento;

IV. la violazione e falsa applicazione dell’art. 146 del d.lgs. n. 42/2004 in ragione del mancato coinvolgimento della Soprintendenza nel procedimento per l’approvazione paesaggistica del piano attuativo;

V. la violazione dell’art. 22 delle Linee guida regionali per la predisposizione del PUL, adottate con delibera della Giunta regionale n. 12/8 del 2013, degli articoli 20, comma 9 bis, 20 bis e 21 della legge regionale n. 45/1989. In sintesi, a giudizio del ricorrente, il Comune avrebbe erroneamente approvato il PUL in assenza di un PUC, di cui invece dovrebbe costituire strumento di attuazione;

VI. la violazione e falsa applicazione degli artt. 6 e 9 del Decreto Legislativo 3 aprile 2006, n. 152, dell’art. 22 delle linee guida per la predisposizione del PUL approvate con deliberazione della Giunta Regionale n. 10/5 del 21 febbraio 2017, nonché l’eccesso di potere per carenza di istruttoria e difetto di motivazione. In sintesi, il ricorrente ha esposto che il PUL non poteva prescindere, come invece ha fatto, dalla esplicita approvazione della V.i.n.c.a., solamente citata nel corpo della delibera di approvazione e da una rinnovata V.a.s. all’esito delle modifiche sostanziali approvate dopo le osservazioni;

VII. la violazione degli articoli 41 e 97 della Costituzione, nonché l’eccesso di potere per illogicità manifesta, violazione del principio di proporzionalità, difetto di istruttoria e illegittimità derivata del PUL. A giudizio del ricorrente, il PUL ha determinato la superficie programmabile a fini turistico ricreativi in applicazione delle Linee guida regionali, con la conseguenza che è stata esclusa la concedibilità delle aree prossime alla riva e al sistema dunale, determinando un illegittimo sacrificio degli interessi privati. Ferma restando l’esigenza di conservazione delle risorse naturali costiere, il perseguimento di essa, in ossequio al principio di proporzionalità, avrebbe potuto essere realizzato preservando, in modo proporzionato, anche l’interesse allo sviluppo turistico dei litorali e dei servizi, imponendo, se del caso, specifiche prescrizioni a carico del concessionario intese a garantire l’integrità delle dune ricomprese nella propria concessione;

VIII. la violazione degli articoli 16 e 22 delle Linee guida regionali per la predisposizione del PUL, nonché l’eccesso di potere per difetto di istruttoria e carenza di motivazione in ragione della mancata tutela dei diritti acquisiti dagli attuali concessionari;

XI. la violazione degli articoli 16 e 22 delle linee guida regionali per la predisposizione del PUL, dell’art. 1, commi 682 e 683, della legge n. 145/2018, la violazione dell’art. 44 della Direttiva 2006/123/CE, degli articoli 46 e 49 TFUE, nonché dei principi eurounitari di certezza del diritto, rispetto del legittimo affidamento e di proporzionalità. Il ricorrente ha esposto che l’art. 16 delle vigenti Linee Guida stabilisce, per il caso in cui le concessioni in essere siano incompatibili con i PUL approvati, che tali concessioni andranno riposizionate conformemente alle prescrizioni del medesimo PUL; al contempo viene previsto al penultimo comma dell’art. 16 delle Linee Guida che, nel caso di concessioni che non trovino capienza nell’approvato PUL, le stesse potranno permanere nell’attuale sito sino alla scadenza legale del rapporto concessorio. Nondimeno, il PUL ha erroneamente previsto che l’adeguamento delle concessioni in essere dovrà avvenire entro il 31 dicembre 2020, nonostante la legge 145/2018 abbia esteso la durata di tutte le concessioni in essere al 31 dicembre 2009 sino al 31 dicembre 2033.

3. Con successivo ricorso per motivi aggiunti, depositato il 28 aprile 2025, il ricorrente ha domandato l’annullamento degli atti indicati in epigrafe e, segnatamente, della Variante generale al PUL del Comune di San Teodoro, pubblicata il 13 febbraio 2025. In particolare, il ricorrente oltre a riproporre i motivi già esposti nel ricorso principale ha lamentato, quali vizi propri della Variante impugnata:

I. l’illegittimità in via derivata della Variante generale al PUL in ragione dell’illegittimità del PUL del 2019;

II. la violazione e falsa applicazione degli articoli 6 e 9 del d.lgs. n. 152/2006, dell’art. 5 del DPR n. 357/1997, degli articoli 18 e 22 delle Linee guida regionali per la predisposizione dei PUL, l’eccesso di potere per carenza di istruttoria e difetto di motivazione. Il ricorrente ha evidenziato come nell’ambito di approvazione della variante generale siano state pretermesse la valutazione ambientale strategica e la V.i.n.c.a., nonostante quanto espressamente previsto sul punto dagli articoli 18 e 22 delle Linee guida regionali;

III. l’eccesso di potere per difetto di istruttoria, carenza di motivazione, travisamento dei presupposti, illogicità manifesta e l’illegittimità in via derivata del PUL nella parte in cui ha fatto ricorso agli indeterminati criteri regionali per l’individuazione dei litorali “integri”;

4. La Regione Autonoma della Sardegna e l’Agenzia del Demanio si sono costituite in giudizio, rispettivamente in data 6 ottobre 2025 e 23 ottobre 2025, per resistere all’accoglimento del ricorso e dei motivi aggiunti.

5. In previsione della trattazione del merito, le parti hanno depositato documenti e memorie ai sensi dell’art. 73 cod. proc. amm.. L’Amministrazione regionale, con la memoria depositata il 25 ottobre 2025, ha eccepito l’improcedibilità del ricorso principale, atteso che gli atti originariamente impugnati sono stati superati dalla Variante generale impugnata con i motivi aggiunti, nonché l’inammissibilità di tutte le censure proposte dal ricorrente rispetto alle quali non sarebbe stata indicata alcuna concreta lesione idonea a giustificare il ricorso alla tutela giurisdizionale. La ricorrente, invece, con la memoria di replica depositata in data 5 novembre 2025 ha dato atto che “[…]in questa sede, il Comune ha dichiarato che «il PUL non produce la caducazione delle concessioni balneari esistenti, i cui titolari possono continuare ad utilizzare le relative superfici fino a cessazione degli effetti dei singoli titoli». Si tratta di un’affermazione che è pienamente satisfattiva degli interessi fatti valere con il motivo 11° del ricorso introduttivo e il motivo 14° dei motivi aggiunti. Infatti, il bene della vita, sottostante a tali mezzi di ricorso, è la disponibilità della concessione fino al termine del corrente periodo transitorio. Quanto debba durare tale periodo non è invece materia del presente giudizio.”

6. All’udienza pubblica del 26 novembre 2025, la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso principale e i motivi aggiunti sono inammissibili.

1.1. Pur prendendo atto della parziale improcedibilità dichiarata dal ricorrente, all’esito del giudizio, ad avviso del Collegio, visti gli atti di causa e tenuto conto delle specifiche censure articolate dalla ricorrente, l’impugnazione principale e i motivi aggiunti vanno dichiarata inammissibili per carenza allo stato di un interesse concreto e specifico all’annullamento degli atti impugnati, come eccepito anche dall’Amministrazione regionale.

Più nel dettaglio, ai fini della decisione, il Collegio fa espresso rinvio, ai sensi dell’art. 88, comma 2, lett. d), cpa, alle sentenze del T.A.R. Sardegna nn. 797/2025, 88/2024 (in termini, v. anche sentenza 472/2025 di questo Collegio) che, su fattispecie analoga alla presente, hanno ritenuto che: “[…] Invero, con il Piano di Utilizzo dei Litorali il Comune ha inteso disciplinare l’utilizzo delle aree demaniali marittime e gli ambiti di retro spiaggia ad esse attigue, dimensionando e localizzando per il futuro i servizi di supporto alla balneazione e le infrastrutture per l’accesso alla spiaggia, così da garantire la fruizione sostenibile del sistema costiero e delle sue risorse, in linea con gli indirizzi programmatici, locali e sovralocali, e con le scelte ambientali e urbanistiche operate dall’Ente.

Rispetto alle scelte ampiamente discrezionali contenute in tale atto, la ricorrente contesta all’Amministrazione di avere circoscritto molte delle aree attualmente date in concessione alla Società e di averne eliminate talune, senza salvaguardare espressamente le concessioni attualmente in essere, prorogate dal legislatore nazionale (al momento della proposizione del ricorso) fino al 31.12.2020 ex art. 1 comma 18 del D.L. n. 194/2009 e fino al 31.12.2033 ex art. 1 commi 682 e 683 della Legge n. 145/2018, ed anzi stabilendo nel Regolamento d’uso all’art. 16 rubricato “Norme transitorie”, che “... le attività turistico-ricreative e servizi di supporto alla balneazione esistenti sono tenute ad adeguarsi entro 6 mesi dalla entrata in vigore del piano di utilizzo dei litorali ...”, e prevedendo all’art. 14 che: “il piano di utilizzazione dei litorali costituisce ragione di pubblico interesse che giustifica la revoca, ai sensi dell’art. 42 del codice della navigazione, delle concessioni in contrasto con il piano stesso e che non si adeguano alle prescrizioni dello stesso”.

Tuttavia, come eccepito dal Comune in giudizio, gli artt. 14 e 16 del “Regolamento d’uso” allegato al PUL che la ricorrente pone alla base delle doglianze articolate - lamentando che da esse si trarrebbe prova del fatto che col PUL approvato l’Ente ha inteso incidere direttamente sulle concessioni in essere in violazione della proroga stabilita dal legislatore nazionale - non hanno trovato attuazione da parte del Comune, il quale non ha infatti emesso alcuno specifico atto volto ad annullare o ridurre le concessioni in essere da subito, come lamenta invece la ricorrente.

Al contrario, anche in giudizio, nella memoria depositata il 13.12.2024 (vedi pagine 4 e 5) sul punto il Comune ha evidenziato: “giova, inoltre, rappresentare come le lamentate previsioni contenute negli artt. 14 e 16 del “Regolamento d’uso”, oltre a non essere state ancora applicate in concreto dal Comune di Arzachena, non lo potranno essere, neppure, in futuro atteso il sopravvenuto mutamento delle competenze in materia di rilascio e di revoca delle concessioni demaniali marittime, trapassate, ora, in capo alla Regione Autonoma della Sardegna. Dette previsioni, pertanto, nelle more del presente giudizio, hanno perso la loro attualità e tutta la loro potenzialità lesiva. La durata delle concessioni demaniali marittime, inoltre, come visto, viene disciplinata dal Legislatore nazionale”, aggiungendo altresì (vedi pagina 10) che “le disposizioni censurate contenute agli artt. 4, 6 e 14 del “Regolamento d’uso” riguardano le concessioni demaniali marittime future e non quelle preesistenti, le quali continueranno nella loro vigenza fino alla scadenza naturale. Ciò è più che sufficiente per affermare che le disposizioni regolamentari denunciate non arrecano alcun danno alla Società Ricorrente che le ha, quindi, vanamente impugnate. La censura, pertanto, non è in alcun modo assistita da un concreto ed attuale interesse alla sua proposizione essendo, come è evidente, del tutto inammissibile. Invero, esse non valgono ad azzerare le facoltà dei concessionari già assentite né a vietare loro le attività che “rappresentano il consueto ed ordinario utilizzo delle aree demaniali”, così scongiurando i rischi lamentati dalla ricorrente, e dimostrando l’effettiva insussistenza di un interesse attuale e concreto all’odierna impugnazione del PUL nei termini prospettati in ricorso, in parte peraltro superati dalla normativa sopravvenuta in corso di causa (vedi Legge n. 118/2022; D.L. n. 198/2022 convertito in Legge n. 14/2023, L.R. n. 7/2021)”.

2. Analogamente, anche nel caso oggetto dell’odierno giudizio le prescrizioni del P.U.L., ritenute lesive dalla ricorrente, non sono state oggetto né di spontanea attuazione, né tantomeno sono state attuate dall’Amministrazione mediante i necessari atti applicativi che avrebbero potuto in concreto rendere attuale la lesione alla sua sfera giuridica. Ciò vale tanto per il PUL del 2019, rispetto al quale il ricorrente non ha evidenziato alcun concreto pregiudizio maturato in corso di causa, quanto per la Variante generale sopravvenuta in corso di causa.

Non può deporre in senso contrario quanto dal ricorrente osservato in ordine all’interesse degli operatori economici a dolersi davanti al G.A. delle previsioni che limitino ovvero escludano l’esercizio di imprese balneari. Infatti, a suo giudizio, dall’impugnato PUL conseguirà che la maggior parte del tratto di arenile da egli occupato non sarà nemmeno in astratto contendibile ai sensi degli artt. 3 e 4 legge n. 118/2022.

Tale osservazione, semmai, depone in senso opposto a quanto espresso dal ricorrente: la lamentata lesione, infatti, si potrà concretizzare, legittimando la proposizione al ricorso, soltanto se e quando l’Amministrazione comunale darà concreta attuazione a quanto previsto dal PUL con riferimento alle aree concedibili nel territorio comunale. Allo stato, non può porsi la questione, atteso che il ricorrente è titolare di concessione demaniale, che l’efficacia della stessa non è stata pacificamente incisa dal PUL e che la durata del periodo transitorio di perdurante efficacia del titolo non è oggetto del presente giudizio, come affermato dallo stesso ricorrente con la memoria del 5 novembre 2025. Né vale, in senso contrario, l’asserito interesse alla contendibilità della risorsa demaniale, atteso che allo stato quella risorsa è già assegnata al ricorrente, con la conseguenza che si tratta di un interesse comunque non attualmente suscettibile di protezione.

Da quanto finora esposto deriva che il ricorso principale e i motivi aggiunti devono essere dichiarati inammissibili per carenza di un interesse attuale e concreto, non essendosi ancora verificata alcuna lesione alla sfera giuridica del ricorrente che potrà manifestarsi solo se e quando l’Amministrazione comunale darà attuazione al PUL mediante ulteriori atti attuativi, allo stato del tutto assenti, e rispetto ai quali potranno essere eventualmente fatti valere i vizi dell’atto pianificatorio presupposto.

3. Le spese di lite possono essere compensate tra le parti in ragione della complessità della fattispecie trattata e della natura in rito della decisione.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso principale e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li dichiara inammissibili.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 26 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

TO RU, Presidente

Andrea Gana, Referendario, Estensore

Silvio Esposito, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Andrea Gana	TO RU

IL SEGRETARIO