Pubblicato il 08/02/2021

N. 00181/2021 REG.PROV.COLL.

N. 03268/2004 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3268 del 2004, proposto da
EN ND e EN DE, rappresentati e difesi dagli avvocati Maurizio Sartori e Antonio Sartori, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio del secondo in Venezia, San Polo, 2988;

contro

Comune di Verona, in persona del legale Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Giovanni Caineri e Giovanni Michelon, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto in Verona, Avv. Civica - piazza Bra', n. 1;

nei confronti

BE IO, De LI LO e BE s.r.l. in liquidazione, non costituitisi in giudizio;
BE RU s.r.l., rappresentata e difesa dall'avvocato Cesare Righetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Giorgio Pinello in Venezia, San Polo, 3080/L;

per l'annullamento

A) quanto al ricorso introduttivo:

- della deliberazione del Consiglio comunale del Comune di Verona n. 49 del 22 ottobre 2003, con la quale è stato approvato il progetto e la convenzione relativi al Piano di lottizzazione di terreni in località San Felice Extra richiesto da BE NE s.r.l., BE IO, De LI LO e BEr s.r.l.;

- di ogni atto conseguente ivi compresa la convenzione urbanistica sottoscritta tra le parti in data 26 luglio 2004;

B) quanto ai primi motivi aggiunti:

- dell’autorizzazione a lottizzare e a realizzare le urbanizzazioni rilasciata il 23 agosto 2004;

C) quanto ai secondi motivi aggiunti:

- della deliberazione della Giunta comunale n. 386 del 2 novembre 2005 di adozione della variante al piano urbanistico attuativo;

- della deliberazione del consiglio comunale n. 18 del 12 aprile 2006 di approvazione della variante;

- di ogni altro atto presupposto e consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Verona e di BE RU s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza del giorno 16 dicembre 2020 il dott. Stefano Mielli e trattenuta la causa in decisione ai sensi dell’art. 25 del decreto legge 28 ottobre 2020, n. 137, convertito in legge 18 dicembre 2020, n. 176;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

I ricorrenti sono proprietari di un’area nel Comune di Verona sulla quale insiste un vincolo del piano regolatore generale per la realizzazione di una strada di circonvallazione.

Adiacente all’area dei ricorrenti vi è un ambito urbanistico in cui gli interventi edilizi sono subordinati alla previa redazione di un piano urbanistico attuativo.

Inizialmente, a seguito dei contatti intervenuti tra le parti private, era stata ipotizzata la possibilità di ricomprendere anche l’area dei ricorrenti all’interno dell’ambito territoriale interessato dal piano attuativo qualificandola come “superficie da cedere per viabilità principale – tangenziale est di 4350 mq”.

Successivamente gli altri proprietari interessati hanno presentato una diversa soluzione progettuale dell’ambito di intervento compreso nei confini del piano attuativo, che prevedeva l’esclusione dal perimetro di lottizzazione del tracciato stradale di circonvallazione e quindi l’esclusione dell’area dei ricorrenti.

L’ iter di approvazione del piano attuativo, dopo una prima battuta d’arresto per l’annullamento del titolo autorizzatorio da parte della Soprintendenza per i beni architettonici e il paesaggio che ha dato luogo ad un contenzioso, si è in seguito concluso con la deliberazione consiliare n. 49 del 22 ottobre 2003 che ha interessato una superficie di 19628 mq, confermando l’esclusione dell’area dei ricorrenti.

Nella motivazione della deliberazione di approvazione del piano si afferma che l’area dei ricorrenti è stata esclusa in quanto la realizzazione della strada non è indispensabile per il funzionamento della lottizzazione e si rileva che comunque i lottizzanti e i ricorrenti hanno manifestato disponibilità alla cessione delle aree necessarie. In data 26 luglio 2004 è stata stipulata la convenzione di lottizzazione.

Con il ricorso introduttivo notificato il 15 novembre 2004, la deliberazione consiliare n. 49 del 22 ottobre 2003, di approvazione del piano di lottizzazione è impugnata per le seguenti censure:

I) violazione dell’art. 7 della legge 7 agosto 1990, n. 241, per l’omessa comunicazione di avvio del procedimento ai ricorrenti;

II) violazione delle prescrizioni contenute nel piano regolatore generale in ordine all’individuazione dell’ambito del piano di lottizzazione e, segnatamente, violazione degli articoli 4 e 8 delle norme tecniche di attuazione allegate al piano regolatore, perplessità, contraddittorietà, difetto di motivazione e sviamento, perché lo strumento urbanistico prevede che il piano attuativo debba essere “ esteso in modo tale da consentire una corretta sistemazione territoriale ” e viene previsto l’obbligo dei lottizzanti di cedere le aree necessarie alla realizzazione delle strade relative alla viabilità principale;

III) carenza di motivazione e contraddittorietà perché i pochi accenni contenuti nella deliberazione impugnata all’area dei ricorrenti in realtà non spiegano i motivi della scelta di non comprendere l’area medesima nel perimetro del piano di lottizzazione;

IV) violazione degli articoli 11, 60 e 61 della legge regionale 27 giugno 1985, n, 61, contraddittorietà ed illogicità, in quanto l’individuazione dell’ambito che emerge dalla cartografia appare inequivocabilmente ricomprendere anche l’area dei ricorrenti tra quelle da destinare alla futura infrastruttura; tale inserimento sarebbe stato in ogni caso possibile anche se la strada fosse risultata esterna al perimetro del piano di lottizzazione in quanto l’art. 11, comma 2, della legge regionale n. 61 del 1985 ammette una flessibilità del 10 per cento dei perimetri dei piani di lottizzazione rispetto alle previsioni del piano regolatore.

Successivamente, in data 23 agosto 2004, il Comune ha rilasciato ai controinteressati, proprietari di aree comprese nel piano di lottizzazione, l’autorizzazione a lottizzare.

I ricorrenti affermano di essere venuti a conoscenza di tale provvedimento solo in data 1 dicembre 2004, leggendo il cartello di cantiere.

Con motivi aggiunti notificati il 25 gennaio 2005, anche tale provvedimento è impugnato, oltre che per illegittimità derivata, anche per un motivo relativo a vizi propri, concernente la violazione dell’art. 7 della legge n. 241 del 1990, per la mancata comunicazione di avvio del procedimento di rilascio dell’autorizzazione.

Con deliberazione della Giunta comunale n. 386 del 2 novembre 2005, e con deliberazione consiliare n. 18 del 12 aprile 2006, è stata rispettivamente adottata ed approvata una variante al piano di lottizzazione che è impugnata - con un ulteriore atto di motivi aggiunti notificati il 27 settembre 2006 - per illegittimità derivata e per un motivo relativo a vizi propri, con il quale i ricorrenti lamentano il difetto di motivazione del nulla osta paesaggistico rilasciato e confermato dalla Soprintendenza che non lo ha annullato nonostante si sia limitita ad affermare che “ il progettato intervento non reca pregiudizio per la tutela dell’ambiente ”.

Si sono costituiti in giudizio il Comune di Verona e i controinteressati eccependo in rito la tardività del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti, nonché la carenza di interesse in relazione alla mancata evidenziazione del vantaggio che otterrebbero i ricorrenti dall’accoglimento del ricorso.

Nel merito, dopo aver puntualmente replicato ai motivi dedotti, le parti resistenti chiedono le reiezione del ricorso e dei mortivi aggiunti.

Con ordinanza n. 203 del 2 marzo 2005, è stata motivatamente respinta la domanda cautelare.

In prossimità dell’udienza di merito, il Comune ha depositato della documentazione che attesta l’avvenuto collaudo definitivo delle opere di urbanizzazione primarie e secondarie avvenuto nel mese di settembre 2019, senza produrre ulteriori memorie.

I ricorrenti sostengono che dall’avvenuto collaudo delle opere di urbanizzazione non può desumersi il venir meno dell’interesse alla definizione nel merito del ricorso in quanto, per il principio di effettività della tutela giurisdizionale, permane l’interesse ai fini della proposizione di una domanda di risarcimento.

All’udienza del 16 dicembre 2020, la causa è stata trattenuta in decisione.

L’eccezione di irricevibilità per tardività del ricorso introduttivo è fondata.

I ricorrenti sostengono che, ai fini della verifica della ricevibilità del ricorso all’esame, non deve farsi riferimento alla data di pubblicazione della delibera di approvazione del piano di lottizzazione secondo la regola della pubblicità legale prevista per l’impugnazione degli atti di approvazione degli strumenti urbanistici: tale regola nella specie non troverebbe applicazione perché la motivazione dell’atto impugnato contiene un esplicito riferimento ai ricorrenti e ciò comporta che il termine per l’impugnazione decorra dalla piena conoscenza dell’atto.

L’assunto deve essere disatteso.

E’ noto che il termine per impugnare gli atti recanti l’approvazione di strumenti urbanistici, in quanto sottoposti a pubblicazione necessaria, decorre dal giorno in cui sia scaduto il periodo della pubblicazione, non essendo necessarie né la notificazione individuale né la piena conoscenza degli interessati non espressamente nominati (cfr. ex multis , Consiglio di Stato, Sez. VI, 16 settembre 2011 n. 5158).

Una deroga a tale principio è stata individuata dalla giurisprudenza nei soli casi in cui lo strumento urbanistico oggetto di impugnazione contenga al proprio interno delle previsioni che incidano, direttamente, nella sfera giuridica della parte ricorrente.

Una tale evenienza non si verifica nel caso in esame, dove è impugnata una deliberazione di approvazione di un piano di lottizzazione proposto da tutti gli aventi titolo, ovvero i proprietari delle aree ricomprese nell’ambito, e rispetto al quale i ricorrenti sono in una posizione di terzietà. La circostanza che la motivazione contenga un riferimento formale ai ricorrenti solo per riferire le ragioni per le quali si è ritenuto di non comprendere all’interno dell’ambito oggetto di pianificazione anche la viabilità principale, non comporta alcuna incisione immediata e diretta della loro sfera giuridica.

In ogni caso va osservato che il Comune, nel costituirsi in giudizio, ha depositato la copia di un fax munito della relativa ricevuta (cfr. doc. 5 depositato in giudizio dal Comune) dal quale risulta che alla data del 30 luglio 2004 era stata data una comunicazione ai ricorrenti dell’avvenuta stipulazione, in data 26 luglio 2004, della convenzione accessoria al piano di lottizzazione. Deve pertanto ritenersi provato che a quella data i ricorrenti erano stati resi edotti dell’avvenuta approvazione del piano di lottizzazione con deliberazione n. 49 del 22 ottobre 2003, con la conseguenza che il ricorso introduttivo, notificato il 15 novembre 2004 (ovvero 61 giorni dopo l’effettiva conoscenza), deve considerarsi tardivo anche computando la sospensione feriale dei termini.

Il ricorso introduttivo è pertanto irricevibile.

Parimenti fondata è anche l’eccezione di carenza di interesse del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti perché i ricorrenti non prospettano quale sia la lesione arrecata dall’approvazione della deliberazione impugnata alla loro posizione soggettiva e quale sia l’utilità che deriverebbe loro dall’eventuale annullamento di un piano di lottizzazione al quale non hanno partecipato e che non comporta pregiudizi alla propria sfera giuridica.

Per completezza va soggiunto che le censure proposte sono anche infondate nel merito.

Quanto al primo motivo con cui i ricorrenti lamentano la mancata comunicazione di avvio del procedimento, va osservato che la circostanza che gli stessi, prima della fase procedimentale instaurata con il Comune, abbiano condotto informalmente delle trattative per sondare la possibilità di includere nell’ambito interessato dal piano di lottizzazione anche le proprie aree, non comporta che essi abbiano acquisito la veste di controinteressati rispetto al successivo provvedimento di approvazione del piano di lottizzazione a cui non hanno preso parte, perché, come già rilevato, rispetto a loro il piano attuativo costituisce res inter alios acta .

Peraltro il Comune documenta che vi è stata una fitta e continua corrispondenza con i ricorrenti a partire dal 2002, circostanza che denota come gli stessi abbiano acquisito aliunde notizia del procedimento volto all’approvazione del piano di lottizzazione.

Il primo motivo è pertanto infondato.

Con il secondo motivo i ricorrenti deducono che l’inclusione della propria area all’interno del piano di lottizzazione dal punto di vista urbanistico doveva ritenersi una scelta obbligata.

Con il quarto motivo sostengono che, anche se dovesse riconoscersi che detta area debba essere considerata esterna all’ambito del piano di lottizzazione, comunque la stessa avrebbe potuto esservi ricompresa, in applicazione dell’art. 11, comma 2, della legge regionale n. 61 del 1985, che ammette una flessibilità del 10 per cento dei perimetri dei piani di lottizzazione previsti dallo strumento urbanistico generale.

Entrambe le censure, che possono essere esaminate congiuntamente, sono infondate.

Laddove lo strumento urbanistico generale dispone che i piani attuativi debbano essere estesi “ in modo tale da consentire una corretta sistemazione territoriale ” prevede una direttiva di carattere generale, che utilizza concetti giuridici a contenuto indeterminato e non prescrizioni che possano tradursi in un vincolo immediato e diretto tale da comportare l’effetto voluto dai ricorrenti.

Infatti le aree dei ricorrenti sono interessate dall’esistenza di un vincolo preordinato all’esproprio previsto dal piano regolatore generale per la realizzazione di un tratto di strada appartenente alla viabilità principale. Pertanto il Comune può agevolmente realizzare tale opera anche senza dover ricorrere all’acquisizione delle aree necessarie tramite la cessione volontaria da effettuare nell’ambito di un piano di lottizzazione. Inoltre il carattere sovra ambito di tale viabilità rende evidente che non è a servizio della lottizzazione la quale è dotata di infrastrutture sufficiente ai fini di una corretta pianificazione urbanistica.

Ne discende che in un caso come quello in esame il Comune aveva la facoltà, anche in applicazione dell’art. 11, comma 2, della legge regionale n. 61 del 1985, ma non l’obbligo di comprendere l’area dei ricorrenti nell’ambito del piano di lottizzazione.

Il secondo ed il quarto motivo sono pertanto infondati.

Il terzo motivo con il quale si lamenta il difetto di motivazione perché la deliberazione non avrebbe spiegato le ragioni per le quali il perimetro del piano di lottizzazione non è stato esteso anche all’area di proprietà dei ricorrenti è infondato perché, come sopra visto, dal punto di vista della corretta pianificazione urbanistica e dei criteri direttivi contenuti nello strumento urbanistico generale, l’inclusione o meno di tale area costituisce un parametro neutro, privo di rilevanza ai fini dell’effettiva possibilità di realizzare l’opera, e la deliberazione ha correttamente dato atto di questa circostanza facendo presente che per l’esecuzione della viabilità principale si sarebbe ricorsi ad altre soluzioni.

Il terzo motivo è pertanto infondato.

La censura di mancata comunicazione di avvio del procedimento - proposta con i primi motivi aggiunti con riguardo al provvedimento di autorizzazione alla lottizzazione - è infondata perché, come sopra visto rispetto all’analoga censura proposta relativamente al provvedimento di approvazione del piano di lottizzazione, i ricorrenti non hanno assunto la veste di controinteressati nel procedimento, e non dovevano pertanto essere informati del relativo avvio.

La doglianza di difetto di motivazione del provvedimento di autorizzazione paesaggistica proposta con i secondi motivi aggiunti è formulata in modo generico. Infatti la sufficienza del corredo motivazionale è un aspetto dell'atto amministrativo che va valutato caso per caso, perché non è possibile riferirsi a schemi rigidi, fissi ed immutabili, adottando i quali può dirsi assolto, da parte dell'Amministrazione, l'onere della motivazione. La profondità dell'impianto giustificativo del rilascio di un’autorizzazione paesaggistica varia necessariamente con riferimento alle ragioni della tutela ed al grado di possibili compromissioni, aspetti sui quali nel caso in esame i ricorrenti tacciono, ed un intervento che non comporti particolari problematicità e che sia stato assentito anche dalla Soprintendenza, può ritenersi sufficientemente motivato anche mediante l’utilizzo di formule sintetiche.

In definitiva il ricorso introduttivo deve essere dichiarato irricevibile per tardività, mentre i motivi aggiunti devono essere dichiarati inammissibili per carenza di interesse.

Le peculiarità della controversia e la risalenza delle vicende alle quali si riferisce giustificano l’integrale compensazione delle spese di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Prima), definitivamente pronunciando, dichiara l’irricevibilità del ricorso introduttivo e l’inammissibilità dei motivi aggiunti.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso nella camera di consiglio tenutasi da remoto il 16 dicembre 2020 in modalità videoconferenza, con l’intervento dei magistrati:

Maddalena Filippi, Presidente

Stefano Mielli, Consigliere, Estensore

Nicola Bardino, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Stefano Mielli	Maddalena Filippi

IL SEGRETARIO