Pubblicato il 14/07/2025

N. 02640/2025 REG.PROV.COLL.

N. 03135/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3135 del 2024, proposto da -OMISSIS-, rappresentata e difesa dall'avvocato Fabio Orefice, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Prefetto di Milano, non costituito in giudizio;
Ministero dell'Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, domiciliataria ex lege in Milano, via Freguglia, 1;

per l'annullamento

a) del Decreto del Prefetto della Provincia di Milano – UTG – Ufficio di Gabinetto prot. n. -OMISSIS- del 03/09/2024, notificato il 05/09/2024;

b) di ogni altro atto o provvedimento preordinato, collegato, connesso e/o consequenziale, comunque lesivo degli interessi del ricorrente, ivi compresi, per quanto di ragione: 1) la nota del Commissariato di P.S. di Palmi comunicata alla Prefettura di Milano il 15.07.2024; 2) la nota della Prefettura, prot. n. -OMISSIS-del 30/07/2024, recante comunicazione di avvio del procedimento; 3) l''esito delle informazioni acquisite presso il Nucleo Carabinieri Forestale di -OMISSIS-; 4) le risultanze assunte dal personale dei Vigili del Fuoco intervenuto in occasione dell''evento del 03/09/2023; 5) gli ulteriori elementi investigativi di estremi e contenuto ignoti posti a fondamento del provvedimento sub a).

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero dell'Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 luglio 2025 il dott. Luca Iera e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La signora -OMISSIS- -OMISSIS- con istanza del 25.1.2018 ha chiesto presso la Prefettura di Milano di essere ammessa a sostenere gli esami per l’accertamento della capacità tecnica ai fini del rilascio di autorizzazione di polizia per svolgere l’attività di “Pirotecnico – accensione fuochi artificiali” ai sensi dell’art. 101, r.d. n. 65/1940.

La Prefettura, con atto prot. n. 2924 datato 11.7.2018, ha attestato che la signora -OMISSIS- ha superato gli esami di capacità tecnica previsti dall’art. 101 del r.d. n. 635/1940 per la suindicata attività.

La questura di Reggio Calabria, Commissariato di Palmi, ha comunicato, con atto Cat. 7E/2024, prot. n. -OMISSIS-del 15.7.2024, alla Prefettura di Milano e di Reggio Calabria che, a seguito della “Richiesta di Nulla Osta al trasporto di materiale esplodente in occasione dei festeggiamenti del 05/08/2024 a Palmi” è stata riscontrata una notizia di reato per un incendio boschivo colposo (ex art. 423 bis, comma 2, c.p.) a carico della signora -OMISSIS- e del signor -OMISSIS-, coadiutore della stessa, divampato a seguito dello spettacolo pirotecnico svoltosi in data 3.9.2023 nel Comune di -OMISSIS- nelle zone adiacenti al ristorante “-OMISSIS-”.

Con comunicazione, prot. n. 0-OMISSIS-del 30.7.2024, la Prefettura ha trasmesso ai soggetti interessati l’avviso di avvio del procedimento ex art. 7 della l. 241/110 “finalizzato alla revoca/sospensione dell’abilitazione all’accensione di effetti pirotecnici” per “l’adozione di condotte negligenti e potenzialmente idonee a causare un gravissimo nocumento alla pubblica e privata incolumità” che hanno indotto la Prefettura a ritenere che siano venuti meno i requisiti di idoneità al mantenimento dell’autorizzazione.

In data 3.8.2024, in relazione alla medesima vicenda, con comunicazione prot. n. 25/21-2/2024, i Carabinieri Forestali del Nucleo di -OMISSIS- hanno specificato alla Prefettura di Milano che: i) i Vigili del Fuoco con “Comunicazione notizia di reati (art. 347 c.p.p.)” hanno ritenuto che la responsabilità colposa dell’incendio fosse da imputare alla ditta “-OMISSIS- di -OMISSIS- -OMISSIS-” in quanto la stessa ha effettuato lo spettacolo pirotecnico per la festa di compleanno, presso il Ristorante “-OMISSIS-” sito in -OMISSIS-; ii) i Vigili del Fuoco hanno ipotizzato che “al termine dell’esibizione dei fuochi pirotecnici non si accorgevano per disattenzione ed incuria che qualche candelotto ancora accesso provocava un incendio di sterpaglia, alberi e arbusti, ecc.”; iii) due camerieri in servizio hanno dichiarato che già poco dopo la fine dello spettacolo dietro la Villa, struttura facente parte del Ristorante, era già visibile il fumo e le fiamme, tanto che gli stessi camerieri e la ditta -OMISSIS- si sono diretti verso tale zona per cercare di domare l’incendio divampato; iv) non risulta, inoltre, che, in contrasto anche con quanto dichiarato in sede di autorizzazione, la Ditta disponesse di una adeguata squadra di intervento per spegnere eventuali incendi.

In data 29.8.2024 la signora -OMISSIS- ha presentato le proprie osservazioni ai sensi dell’art. 10 della l. 241/1990 specificando, in particolare, che “come ampiamente dimostrato dalle immagini video registrate da un drone all’atto dell’esecuzione dello spettacolo pirotecnico…gli artifici sono stati accesi in un’area e in una direzione diametralmente opposta a quella dove si sono sviluppate le fiamme. Inoltre, l’incendio ha avuto origine oltre mezz’ora dopo lo sparo quando la bonifica dell’area era già stata completata con esito positivo”, nonché che sono ancora in corso le indagini preliminari.

A conclusione del procedimento, il Prefetto della Provincia di Milano, con atto prot. n. -OMISSIS- del 3.9.2024, ha sospeso l’attestazione dell’11.7.2018 fino alla definizione della vicenda penale pendente.

La signora -OMISSIS- con ricorso notificato in data 4.11.2024 ha impugnato il Decreto del Prefetto della Provincia di Milano prot. n. -OMISSIS-/2024 affidando il gravame a tre motivi di ricorso.

Con il primo motivo di ricorso lamenta l’illegittimità del provvedimento con cui il Prefetto ha sospeso l’efficacia del certificato di idoneità tecnica, il quale non avendo “natura di autorizzazione, bensì di abilitazione … non può essere oggetto di sospensione”.

Con il secondo motivo di ricorso deduce l’illegittimità del provvedimento di sospensione sotto tre ordini di profili: a) per difetto di istruttoria, manifesta illogicità e irragionevolezza per non aver il Prefetto tenuto conto della memoria istruttoria presentata dalla signora -OMISSIS- in fase procedimentale, nella quale venivano evidenziati i motivi per cui sono insussistenti i presupposti sulla base dei quali si fonda il provvedimento. In particolare: le prove video, la distanza tra il punto di sparo e quello di innesco dell’incendio, il lasso temporale intercorso, la velocità del vento presente la sera del 3.9.2023, la tipologia di artifici pirotecnici utilizzati, il luogo in cui è avvenuto l’incendio e le misure di sicurezza adottate, valutati da un esperto C.T.U. e tali di per sé da chiarire ogni dubbio sulla responsabilità della signora -OMISSIS-; b) per l’insussistenza del requisito dell’abuso del titolo da parte della titolare; c) per l’irragionevolezza e la sproporzionalità della sanzione rispetto all’interesse della titolare a continuare la propria attività imprenditoriale. Infatti, la Prefettura ha adottato il provvedimento sulla base degli accertamenti dei Vigili del Fuoco e del Nucleo Carabinieri Forestale la cui attendibilità non è stata ancora valutata in sede penale, oltre ad essere assente qualsiasi valutazione e motivazione circa le osservazioni prodotte dalla parte interessata in sede di contraddittorio.

Con il terzo motivo di ricorso rileva l’illegittimità del provvedimento impugnato per aver la Prefettura adottato “un provvedimento di sospensione sine die … il che equivale a dire “senza data certa”.

Il Ministero dell’interno si è costituito in giudizio in resistenza, replicando puntualmente in ordine alle censure sollevate.

Con ordinanza n. -OMISSIS-del 19.12.2024 la Sezione ha respinto l’istanza cautelare sotto il profilo del periculum.

Avverso la suindicata ordinanza è stato proposto appello al Consiglio di Stato che con ordinanza n. -OMISSIS- del 10.3.2025 ha riformato l’ordinanza di primo grado al fine sottoporre il gravame al “necessario approfondimento nella opportuna sede di merito” laddove “le esigenze cautelari dell’appellante possono essere soddisfatte con la sollecita fissazione da parte del Tribunale amministrativo regionale dell’udienza pubblica ai sensi dell’art. 55, comma 10, c.p.a.”.

All’udienza del 9.7.2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

Il quadro normativo entro il quale va iscritta la controversia è il seguente.

Occorre distinguere tra l’atto di attestazione delle capacità tecniche a svolgere l’attività di fabbricazione o accensione di fuochi artificiali (che in genere viene svolta da un pirotecnico), dall’atto di autorizzazione allo svolgimento in concreto dell’attività di accensione dei fuochi di artificio.

Con riferimento alle capacità tecniche del pirotecnico, l’art. 48 del r.d. n. 773/1931 prevede che “Chi fabbrica o accende fuochi artificiali deve dimostrare la sua capacità tecnica”.

L’art. 101 del r.d. n. 635/1940 precisa che la capacità tecnica viene attestata dal “certificato di idoneità” rilasciato dal Prefetto “su conforme parere della commissione tecnica prevista dall'art. 49 del testo unico 18 giugno 1931, n. 773, integrata da due ispettori del lavoro, di cui uno laureato in ingegneria o chimica e l'altro in medicina. L'aspirante deve dimostrare, mediante un esperimento pratico, la conoscenza delle sostanze impiegate nella preparazione dei fuochi artificiali e la tecnica della fabbricazione e dell'accensione dei fuochi”.

La Commissione tecnica territoriale, come stabilito dall’art. 2 della l. n. 146/2014, opera presso la Prefettura “per lo svolgimento delle funzioni consultive e prescrittive”.

Secondo quanto disposto dall’art. 14 del T.U.P.S., sono autorizzazioni di polizia “le licenze, le iscrizioni in appositi registri, le approvazioni, le dichiarazioni di locali di meretricio e simili atti di polizia”.

L’art. 57, comma 1, del T.U.L.P.S., sancisce che “Senza licenza della autorità locale di pubblica sicurezza non possono spararsi armi da fuoco né lanciarsi razzi, accendersi fuochi di artificio, innalzarsi aerostati con fiamme, o in genere farsi esplosioni o accensioni pericolose in un luogo abitato o nelle sue adiacenze o lungo una via pubblica o in direzione di essa”.

Lo stesso art. 101 del r.d. n. 635/1940 ribadisce che “per fabbricare o accendere fuochi d'artificio” occorre ottenere la “licenza”.

La Circolare del Ministero dell’Interno dell’11.1.2001, n. 559/C.25055.XV.A. MASS detta le disposizioni “in ordine alla sicurezza ed alla tutela dell'incolumità pubblica in occasione dell'accensione di fuochi artificiali autorizzata ai sensi dell'art. 57 del T.U.L.P.S.”.

Con riferimento al rilascio della licenza all’accensione dei fuochi, la Circolare chiarisce che “L'Autorità locale di P.S. che rilascia la licenza ex art. 57 T.U.L.P.S. deve: verificare l'affidabilità del richiedente sotto il profilo della pregressa esperienza nel settore e nell'attività dell'accensione di fuochi artificiali; prescrivere che il richiedente fornisca adeguata copertura assicurativa per gli eventuali danni a persone o cose; esigere dal richiedente l'esibizione delle autorizzazioni attestanti la disponibilità d'uso dei siti destinati all'effettuazione dello spettacolo pirotecnico; prescrivere ed accertare che siano adottate, anche sulla base delle valutazioni della C.T.P., misure specifiche di prevenzione incendi, richiedendo altresì adeguati presidi sanitari in relazione all'afflusso di pubblico; individuare ed indicare al titolare l'area di sosta per il mezzo adibito al trasporto del materiale pirotecnico durante le fasi di allestimento dello spettacolo, disporre altresì, a mente dell'art. 9 T.U.L.P.S., che gli allestimenti particolarmente complessi che non possano esaurirsi nella stessa giornata dello spettacolo possano iniziarsi a cura del titolare nel giorno antecedente allo spettacolo, ma debbano essere sospesi all'imbrunire: in questo caso, disporre la vigilanza fissa, sempre a cura del titolare, dell'automezzo, (opportunamente collegato a dispersori di terra contro le scariche elettriche ed atmosferiche) al pari dell'area di sparo in parte allestita a mezzo di guardie particolari giurate…”.

A questo punto si impone la precisione di quale sia l’autorità “locale” di pubblica sicurezza competente al rilascio della licenza.

L’art. 1 del r.d. n. 635/1940 afferma che “L'autorità di pubblica sicurezza è provinciale e locale. Sono autorità provinciali il Prefetto ed il Questore. È autorità locale, in ciascun Comune, il funzionario preposto all'ufficio di pubblica sicurezza. Nei comuni dove non esiste un ufficio di pubblica sicurezza, è autorità locale il Podestà o chi ne fa le veci”.

Alla luce del quadro normativo brevemente indicato, emerge che per svolgere l’attività di accessione di fuochi d’artificio occorre sia l’attestazione di capacità tecnica che la licenza allo svolgimento dell’attività.

Il primo atto è rilasciato dal Prefetto, mentre il secondo è rilasciato dall’autorità locale di pubblica sicurezza.

In relazione alla natura giuridica dei due atti, si osserva quanto segue.

L’attestazione di capacità tecnica ha natura di atto amministrativo in senso stretto volto ad accertare le abilità del soggetto (pirotecnico) all’accensione dei fuochi ed ha in quanto tale efficacia istantanea con effetti permanenti.

La licenza ha natura provvedimentale in quanto il suo rilascio richiede, tra l’altro, la ponderazione degli interessi pubblici e privati coinvolti nell’esercizio dell’attività ed è caratterizzata da un’efficacia durevole sebbene limitata alla specifica attività che si intende compiere.

A differenza dell’attestazione, la licenza, quale autorizzazione di polizia ai sensi dell’art. 14 del TULPS, è soggetta, in via generale, alla disciplina prevista per le autorizzazioni di polizia.

Sulla base del quadro normativo su descritto, il primo e il terzo motivo di ricorso, che vengono esaminati contestualmente attesa la loro stretta connessione, sono fondati nei termini di seguito esposti.

Con il provvedimento impugnato il Prefetto ha sospeso il certificato prot. n. -OMISSIS-che attesta il superamento degli esami di capacità tecnica previsti ai sensi dell’art. 101 del r.d. n. 635/1940 per lo svolgimento dell’attività di “Pirotecnico -Accensione dei fuochi artificiali”, “fino alla definizione della vicenda penale”. La Prefettura, a sostegno della propria decisione, ha dedotto la volontà di impedire “in via cautelare e precauzionale lo svolgimento da parte della stessa di una attività professionale in relazione alla quale l’interessata non ha fornito piena dimostrazione di affidabilità e perizia tecnica”.

Il potere di sospensione dell’attestazione del superamento degli esami di capacità tecnica prescritti per esercitare l’attività di pirotecnico non è stato correttamente esercitato.

Rientra ovviamente nei poteri della Prefettura accertare ex post la permanenza dei requisiti di capacità tecnica prescritti per esercitare l’attività di pirotecnico.

Tuttavia, nel caso di specie la Prefettura non ha correttamente impiegato gli strumenti giuridici previsti per il raggiungimento dello scopo consistente nella verifica dell’attuale possesso dei requisiti di capacità tecnica prescritti per esercitare l’attività di pirotecnico.

Il r.d. n. 773/1931 e il r.d. n. 635/1940 non prevedono in via espressa il potere di sospendere l’attestazione del superamento degli esami di capacità tecnica per esercitare l’attività di pirotecnico, in linea peraltro con la natura dell’attestazione in esame che è volta a verificare, in un dato momento storico, il possesso dei requisiti tecnici in capo all’istante.

Una volta rilasciata, l’attestazione esplica la propria efficacia sebbene continua a produrre effetti permanenti ossia consente all’istante di ottenere sulla base dell’attestazione la licenza per svolgere in concreto l’attività di pirotecnico.

Occorre quindi individuare nella disciplina generale cui alla l. 241/1990 lo strumento giuridico necessario che la Prefettura avrebbe dovuto impiegare per verificare se, in presenza di fatti sopravvenuti, l’interessato, abilitato, continua, o meno, a mantenere i requisiti di capacità tecnica prescritti per esercitare l’attività di pirotecnico.

L’art. 7 della legge n. 241/1990 prevede al comma 1 la comunicazione di avvio del procedimento nei confronti dei soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti. Al comma 2 inoltre stabilisce che, prima o nelle more del procedimento, l’amministrazione può adottare “provvedimenti cautelari” volti a garantire interinalmente gli effetti del provvedimento finale che sarà adottato a conclusione del procedimento.

Nel caso di specie, la Prefettura, preso atto di fatti sopravvenuti che possono mettere in discussione la capacità tecnica della ricorrente, avrebbe dovuto avviare il procedimento ex art. 101 del r.d. n. 635/1940 volto a verificare l’attuale permanenza dei requisiti tecnici in capo alla stessa, previo esame da parte della Commissione tecnica territoriale (istituzionalmente competente) che si sarebbe poi dovuto concludere con un nuovo giudizio di accertamento ai sensi dell’art. 101 cit..

Nelle more della conclusione del procedimento sui requisiti, la Prefettura avrebbe potuto inibire alla ricorrente lo svolgimento dell’attività di pirotecnico mediante un provvedimento cautelare avente effetto in relazione ai futuri procedimenti di rilascio della licenza da parte delle autorità locali di pubblica sicurezza.

A conclusione del procedimento di verifica dei requisiti, sarebbe stato possibile esprimere una adeguata valutazione sulla permanenza dei requisiti tecnici in capo al soggetto interessato. La Prefettura avrebbe quindi potuto adottare il provvedimento definitivo il cui esito poteva essere positivo o negativo per l’interessata. In caso di esito negativo, il provvedimento finale avrebbe confermato, senza soluzione di continuità, gli effetti interinali interdittivi.

Nel caso di specie, la Prefettura ha invece sospeso gli effetti di un atto amministrativo che non è ad efficacia durevole e quindi non poteva ontologicamente vedere sospesi i propri effetti, avendo l’attestazione dei requisiti ormai perso efficacia con la sua adozione.

Inoltre, la Prefettura ha agganciato la sospensione degli effetti dell’atto non già alla verifica del possesso attuale dei requisiti tecnici in capo alla ricorrente oggetto dell’atto amministrativo interessato dalla sospensione, bensì alla definizione di un procedimento penale da cui non può dedursi il possesso dei requisiti tecnici ma, semmai, l’affidabilità della ricorrente a svolgere in concreto l’attività di pirotecnico.

Affidabilità che, va ribadito, costituisce requisito ontologico dei provvedimenti di polizia e non dell’attestazione di idoneità tecnica. La valutazione sul grado di affidabilità del soggetto è preclusa al Prefetto in sede di rilascio dell’attestazione, essendo attribuita all’autorità locale di pubblica sicurezza che concede la licenza.

Ed ancora la Prefettura nel sospendere gli effetti dell’atto di abilitazione, di fatto impedisce che il titolo possa continuare a produrre i propri effetti permanenti ossia che possa essere impiegato per ottenere la licenza a svolgere l’attività di pirotecnico. La sospensione è stata disposta fino alla “definizione della vicenda penale avviata”, senza tuttavia indicare un termine finale certo di durata della stessa (sospensione).

In questo modo, la misura applicata si risolve nella sospensione sine die dell’attività di pirotecnico in quanto collegata ad un evento certo nell’an ma incerto nel quando poiché non è dato sapere quando avrà termine la “vicenda penale avviata”, oltre a non essere precisato in relazione a quale atto o stato del procedimento penale può ritenersi definita la “vicenda penale avviata”.

L’agire della Prefettura si pone in chiaro contrasto con il principio di certezza del diritto e della posizione giuridica del soggetto interessato.

L’art. 21-quater, comma 2, della l. 241/1990, infatti, dispone che l’efficacia del provvedimento amministrativo può essere sospesa, ove ricorrano gravi ragioni, per il tempo strettamente necessario indicato nell’atto di sospensione che non può “essere disposta o perdurare oltre i termini per l'esercizio del potere di annullamento di cui all'articolo 21-nonies” ossia “entro un termine ragionevole, comunque non superiore a dodici mesi dal momento dell'adozione dei provvedimenti” (come previsto dalla modifica introdotta da ultimo dall’art. 63, comma 1, della legge n. 108 del 2021).

La disposizione, sebbene riferita alla sospensione degli effetti dei provvedimenti ad efficacia durevole, è espressione del principio generale di certezza dei rapporti giudici prescrivendo che ogni provvisoria imposizione amministrativa che consiste o si risolve in un pregiudizio della posizione del privato debba prevedere un termine certo finale della misura prevista in via provvisoria, poiché, diversamente, questa si risolverebbe in una restrizione sine die della posizione del destinatario.

L’ordinamento non tollera una misura come la sospensione dell’idoneità tecnica sine die (fino all’esito del procedimento penale) in quanto, in relazione all’interesse pubblico di cui è portatrice l’amministrazione, è comunque eccessivamente gravosa per il soggetto interessato.

Il secondo motivo di ricorso non è fondato.

La ricorrente contesta il difetto di istruttoria compiuto dalla Prefettura, la quale non avrebbe correttamente valutato le osservazioni presentate in pendenza del procedimento, dalla quale emergerebbe la sua completa estraneità dai fatti.

Al fine di consentire al presente Collegio la valutazione sulla irragionevolezza e manifesta illogicità della motivazione del provvedimento, parte ricorrente avrebbe dovuto quantomeno allegare, oltre alla propria memoria, le risultanze della consulenza tecnica di parte presenta al Prefetto in sede procedimentale, nonché gli ulteriori elementi da cui emergerebbe la diligente condotta della ricorrente.

Nulla di tutto questo è stato allegato e depositato in giudizio. Pertanto, non può evincersi che la valutazione eseguita dalla Prefettura sia irragionevole.

In conclusione, il gravame è fondato nei limiti indicati va pertanto accolto; per l’effetto, va annullato il provvedimento prot. n. -OMISSIS- del 3.69.2024 della Prefettura di Milano.

La soccombenza comporta la condanna al pagamento delle spese di giudizio ai sensi dell’art. 26 c.p.a. e dell’art. 91 c.p.c. che vengono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e per l’effetto annulla il provvedimento prot. n. -OMISSIS- del 3.69.2024 della Prefettura di Milano.

Condanna il Ministero dell’interno al pagamento delle spese di giudizio in favore di parte ricorrente che si liquidano nella somma di Euro 3.000,00, oltre iva, cpa, spese generali e rimborso del contributo unificato versato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare parte ricorrente.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 9 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Antonio Vinciguerra, Presidente

Luca Iera, Primo Referendario, Estensore

Marilena Di Paolo, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luca Iera	Antonio Vinciguerra

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.