Pubblicato il 17/03/2025

N. 00935/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00031/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di IA (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 31 del 2025, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Salvatore Trimboli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Segretario Generale del Comune Tremestieri Etneo, Avvocatura Comunale del Tremestieri Etneo, Avv. Matteo Freni - Avvocatura Comunale, Avv. Patrizia Romano - Avvocatura Comunale, non costituiti in giudizio;
Comune di Tremestieri Etneo, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Matteo Freni e Patrizia Romano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- dell'atto del 2.12.2024 n.-OMISSIS- prot. dell'Avvocatura Comunale di diniego dell'accesso della relazione n.-OMISSIS-;

- dell’atto del Segretario Comunale del 2.12.2024 n. -OMISSIS-;

- di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale;

e per l'accesso

- agli atti richiesti e non ostesi.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Tremestieri Etneo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2025 la dott.ssa Giuseppina Alessandra Sidoti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso ritualmente notificato e depositato, il deducente ha impugnato la nota prot. n. -OMISSIS- del 2.12.2024 resa dall’Avvocatura comunale del Comune di Tremestieri Etneo, con cui gli è stato denegato l’accesso alla “relazione” prot. n. -OMISSIS- nonché l’atto del segretario generale del Comune del 2.12.2024 prot. n. -OMISSIS-, con cui è stato demandato all’Avvocatura comunale il compito di decidere circa l’ostensione dei documenti richiesti; ha, quindi, agito per l’accesso alla “relazione” prot. n. -OMISSIS- e ai relativi allegati.

Per un corretto inquadramento giuridico-fattuale della fattispecie si richiamano di seguito i fatti di causa, come emergenti dal ricorso e dalla documentazione prodotta dalle parti:

- con istanza del 7.08.2023, parte ricorrente avviava un procedimento di mediazione civile per ottenere dal comune (o dagli altri soggetti evocati) il pagamento delle spettanze per avere svolto fino al 2017 attività di progettazione e direzione dei lavori per la realizzazione della rete fognaria del comune di Tremestieri Etneo;

- il procedimento di mediazione si concludeva positivamente il 18.03.2024, con la sottoscrizione dell’apposito verbale, con cui il ricorrente e il Comune (unitamente agli altri soggetti chiamati nella procedura) conciliavano transattivamente ogni insorgenda vertenza con il pagamento da parte dell’ente locale di € 300.000,00, da versare al ricorrente entro sei mesi dal 18.03.2024;

- con pec del 15.07.2024, il deducente (per il tramite del suo difensore) comunicava al Comune le coordinate bancarie per il pagamento; con successiva pec del 26.09.2024, lo stesso evidenziava il mancato pagamento, chiedendo al segretario generale del Comune di fornire ogni utile indicazione circa lo stato della procedura e il nominativo del responsabile del procedimento;

- con atto del 28.10.2024 n. -OMISSIS-, il segretario comunale comunicava il nominativo del responsabile del procedimento;

- con atto del 29.10.2024 n. -OMISSIS-, il commissario straordinario del comune, a cui tale ultimo atto era stato inviato per conoscenza, faceva presente che, con nota commissariale del 24.10.2024 n. -OMISSIS-, il procedimento di liquidazione era stato già assegnato al segretario generale, collaborato dall’ufficio legale, e invitava il segretario a provvedere alle verifiche e agli adempimenti conseguenti;

- il deducente, appreso della nota del 24.10.2024, ne chiedeva e otteneva copia e da essa veniva a conoscenza di un allegato, costituito da una relazione classificata con il n. prot. -OMISSIS- (e relativi allegati), non trasmessa;

- con pec dell’8.11.2024 prot. n. -OMISSIS-, nel chiedere notizie sullo stato del procedimento di liquidazione, lo stesso chiedeva altresì copia di tale relazione e dei relativi allegati, richiesta questa reiterata con altra pec del 26.11.2024;

- con atto del 2.12.2024 n. -OMISSIS-, il segretario comunale rispondeva alla richiesta, rappresentando “ che questo comune non ha avviato alcun procedimento per il pagamento delle somme indicate nel verbale di mediazione de quo, in quanto la mediazione è nulla e non riferibile all’ente comunale ”; indi demandava all’avvocatura comunale “ l’adempimento a provvedere al relativo inoltro qualora, a tutela della difesa dell’ente, non ritenga sussistenti ragioni ostative alla sua ostensione ”;

- gli avvocati del Comune, con atto prot. n. -OMISSIS- del 2.12.2024, infine, ritenevano di disporre il rigetto della richiesta di accesso alla predetta relazione, “ trattandosi di corrispondenza interna con il legale rappresentante dell’ente, in quanto tale soggetta a segreto professionale ”.

Avverso tali atti, parte ricorrente ha dedotto i seguenti vizi:

I) Nullità ex art. 21 septies legge 241/90 - Incompetenza – Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 3 e 6 della Legge 241/90 – Difetto di motivazione - Violazione dell’art. 4 del Regolamento del Comune di Tremestieri Etneo per il Funzionamento dell’Avvocatura Comunale – Sviamento di potere – Sviamento di potere e dell’interesse pubblico - Violazione dell’art. 97 Cost. – Violazione del principio di buon andamento, trasparenza ed imparzialità dell’azione amministrativa . In particolare, parte ricorrente ha dedotto che:

- i legali dell’avvocatura, privi di competenza in materia di amministrazione attiva, non avrebbero potuto negare il chiesto accesso;

- il soggetto competente, ossia il segretario generale, individuato (dal commissario dell’ente) responsabile del procedimento, avrebbe abdicato alle proprie funzioni, in violazione delle norme di legge e di regolamento, e ciò in assenza di apprezzabile motivazione;

- gli atti dei legali e del segretario generale sarebbero nulli;

II) Violazione degli artt. 22, 24 e 25 della Legge 241/90 e succ. modifiche, nonché dei corrispondenti articoli della Legge Regionale n. 10/91 – Violazione dell’art. 116 c.p.a., dell’art. 2 del D.P.R. n. 184/2006 e del D.P.R. n. 351/92 – Violazione dell’art. 97 Cost. e dei principi di buon andamento, imparzialità e trasparenza dell’azione amministrativa :

- ai sensi della normativa in rubrica, l’interessato, titolare di una posizione giuridicamente rilevante ai fini dell’esercizio del diritto di accesso, avrebbe un interesse personale e concreto alla conoscenza degli atti richiesti;

- la motivazione di riservatezza sarebbe infondata; l’atto del 24.10.2024, la relazione n. -OMISSIS- e i relativi allegati (di cui è stata chiesta l’ostensione) sono stati resi in via prodromica alla nomina del responsabile del procedimento, nell’ambito e ai fini dello stesso;

- la natura endoprocedimentale della chiesta relazione (prot n. -OMISSIS-) e dei suoi allegati sarebbe comprovata anche dalla loro collocazione, per l’appunto in allegato all’atto commissariale del 24.10.2024, osteso ma senza il detto allegato;

- il diniego violerebbe l’art. 24 l. n. 241 del 1990, non rientrando l’atto denegato tra le eccezioni di cui all’art. 24, commi 1, 2, 3, 5 e 6, e sarebbe altresì viziato per eccesso di potere, per sviamento e per violazione dell’interesse pubblico.

III) Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 3, 4, 6 e 10 bis della Legge 241/90. Eccesso di potere per difetto di motivazione. Eccesso di potere per difetto di motivazione, illogicità manifesta, contraddittorietà e sviamento di potere. Violazione dell’interesse pubblico. Violazione dell’art. 97 Cost. e dei principi di buon andamento, imparzialità e trasparenza dell’azione amministrativa:

- il segretario generale e gli avvocati comunali avrebbero violato le norme sul responsabile del procedimento e quelle ulteriori indicate in rubrica; sarebbe stato violato anche l’art. 10-bis della l. n. 241 del 1990, nonché l’art. 3 l. n. 241 del 1990.

2. In data 21 gennaio 2025 si è costituito il Comune di Tremestieri Etneo che, con successiva memoria del 21 febbraio 2025, ha preliminarmente eccepito l’inammissibilità e poi sostenuto, nel merito, l’infondatezza del ricorso.

In particolare, il ricorso sarebbe inammissibile per carenza di interesse in quanto la lettura della nota non ostesa non potrebbe arrecare alcun vantaggio all’interesse sostanziale del ricorrente, leso eventualmente dalla nota a firma del segretario generale n. -OMISSIS- del 2.12.2024 ove si afferma che il comune non ha avviato alcun procedimento per il pagamento delle somme indicate nel verbale di mediazione, in quanto la mediazione sarebbe nulla e non riferibile all’ente comunale.

La parte ricorrente, inoltre, non avrebbe specificato né comprovato nelle richieste di accesso l’interesse connesso all’oggetto della richiesta, né il potere di rappresentanza del soggetto interessato.

Nel merito, l’atto impugnato non sarebbe un provvedimento né un atto amministrativo seppure endoprocedimentale, posto che, con esso, i legali dell’ente si limitano a evidenziare la segretezza della corrispondenza interna del proprio assistito, in conformità all’art. 13 del vigente codice deontologico forense nonché all’art. 15 del vigente regolamento per il funzionamento dell’avvocatura comunale e all’art. 15 del regolamento del diritto di accesso, norme - queste ultime - che escludono dall’accesso anche la corrispondenza relativa ai pareri resi in relazione alla lite potenziale o in atto e gli atti difensionali e relative consulenze tecniche.

3. Con memoria del 21 febbraio 2025, parte ricorrente ha replicato alle difese del Comune ed ha insistito per l’accoglimento del ricorso.

4. Alla camera di consiglio del giorno 11 marzo 2025 il ricorso è stato posto in decisione.

5. Il ricorso è infondato e deve essere rigettato, il che esime il Collegio dall’esame delle eccezioni in rito sollevate dal Comune resistente.

6. La questione nodale della controversia in esame attiene alla ostensibilità al ricorrente, parte di un accordo di mediazione con il Comune circa i compensi allo stesso spettanti per servizi resi all’ente, della “relazione” prot. -OMISSIS-, che, secondo parte deducente, avrebbe natura endoprocedimentale e si collocherebbe nell’ambito del procedimento di esecuzione dell’accordo e che, invece, secondo i legali dell’ente costituisce corrispondenza interna con il commissario del Comune, coperta da segreto professionale.

7. Va innanzitutto chiarito che il giudizio in materia di accesso ad atti e documenti, anche se si atteggia come impugnatorio, in quanto rivolto avverso il provvedimento di diniego o avverso il silenzio - rigetto formatosi sulla relativa istanza, è sostanzialmente rivolto ad accertare la sussistenza o meno del titolo all'accesso nella particolare situazione dedotta in giudizio alla luce dei parametri normativi, indipendentemente dalla correttezza o meno delle ragioni addotte dall'Amministrazione per giustificare il diniego; infatti, il giudizio proposto, ai sensi dell'art. 116 c.p.a., avverso il diniego ha per oggetto la verifica della spettanza o meno del diritto medesimo, piuttosto che la verifica della sussistenza o meno di vizi di legittimità del diniego impugnato (T.A.R. Campania, Salerno, sez. II, 28 marzo 2024, n. 746).

Va, inoltre, precisato che l'accesso alla documentazione amministrativa è oggetto di un diritto soggettivo di cui il giudice amministrativo conosce in giurisdizione esclusiva e che il giudice può ordinare l'esibizione dei documenti richiesti, così sostituendosi all'Amministrazione, ordinandole un facere, solo se sussistono i presupposti dell'accesso, di cui è chiamato ad accertare l’esistenza (Cons. St., n. 6656/2921; Cons, St. n. 1426/2021; Cons. St. n. 6657/2020).

7.1. Ciò chiarito in generale, venendo al tema dell’accesso di corrispondenza interna tra avvocati ed ente pubblico, per esso vale quanto sostenuto, in tema di pareri, dalla giurisprudenza maggioritaria (cfr., di recente Cons. St. sez. V, n. 1049 del 10 febbraio 2025; Cons. Stato, sez. III, 13 novembre 2023, n. 9677), secondo cui “ l’accesso ai pareri legali deve essere negato qualora il parere venga espresso al fine di definire una strategia una volta insorto un determinato contenzioso, ovvero una volta iniziate situazioni potenzialmente idonee a sfociare in un giudizio. Gli stessi pareri devono invece considerarsi soggetti all'accesso allorché abbiano una funzione endoprocedimentale e siano quindi correlati ad un procedimento amministrativo che si conclude con un provvedimento ad essi collegato anche solo in termini sostanziali (Consiglio di Stato, sez. III, 15 maggio 2018, n. 2890) ”.

7.2. In questa direzione occorre dunque valutare, ai fini della decisione del ricorso in esame, se la detta “relazione” dell’Avvocatura comunale abbia o meno la necessaria consistenza “endoprocedimentale”, in funzione di un provvedimento amministrativo che vi faccia riferimento, oppure si riferisca a lite già “in atto” o comunque “in potenza” ossia in fieri.

7.3. Giova a tal uopo riportare il contenuto degli atti contestati dalla parte ricorrente e di quelli comunque di interesse al fine che occupa.

Con l’atto prot. -OMISSIS- del 24.10.2024, inviato al segretario generale e agli avvocati dell’ente, il commissario straordinario del comune disponeva che gli stessi provvedessero a effettuare le verifiche istruttorie necessarie e a verificare il procedimento valutando gli atti da porre in essere, trasmettendo la relazione prot. -OMISSIS- e i relativi allegati.

Con l’atto del segretario generale del Comune del 2.12.2024 prot. n. -OMISSIS-, si rappresentava al difensore del ricorrente “ che questo comune non ha avviato alcun procedimento per il pagamento delle somme indicate del verbale di mediazione de quo, in quanto la mediazione è nulla e non riferibile all’ente comunale ” e si demandava all’ufficio legale, “depositario della nota in parola”, il compito di decidere circa l’ostensione della relazione richiesta.

Con l’atto n. -OMISSIS- del 2.12.2024, l’Avvocatura comunale rappresentava “ di non potere accogliere la richiesta di ostensione della relazione prot. n. 28215-2024, trattandosi di corrispondenza interna con il legale rappresentante dell’ente, in quanto tale soggetta a segreto professionale ”.

Orbene, da tali note - le uniche in cui si fa menzione della chiesta “relazione” - non emerge alcun elemento da cui desumere che essa sia atto del procedimento amministrativo relativo all’esecuzione della mediazione, che invero il segretario generale afferma, nella nota contestata, non essere stato avviato.

D’altro canto, dalla superiore nota del segretario generale (prot. n. -OMISSIS-/2024) può ragionevolmente ritenersi la sussistenza dei presupposti per una potenziale lite, a fronte della quale appare legittimo il diniego di accesso alla corrispondenza interna tra gli avvocati e il legale rappresentante dell’ente in quanto coperta da segreto professionale.

Detto in altri termini, la prospettazione di una possibile lite emerge agevolmente in atti dal diniego del segretario generale (e quindi del Comune) di portare ad esecuzione la mediazione ed essa legittima il diniego di accesso alla corrispondenza interna opposto dai legali dell’ente coperta da segreto professionale, in assenza, peraltro, di qualsiasi elemento da cui desumere che tale “relazione” sia stata “procedimentalizzata”.

Il contestato diniego, inoltre, si pone in linea con l’art. 15 del regolamento per il funzionamento dell’avvocatura comunale e con l’art. 15 del regolamento comunale del diritto di accesso ai documenti dell’amministrazione comunale, norme queste che escludono dall’accesso la corrispondenza relativa ai pareri resi in relazione alla lite potenziale o in atto e gli atti difensionali e relative consulenze tecniche.

7.4. Non è condivisibile la tesi sostenuta dal ricorrente secondo cui il connotato di riservatezza sia “postumo”. Va a tal riguardo osservato che l’avvocatura dell’ente, con l’atto del 2.12.2024, ha attestato che la relazione in questione è “ corrispondenza interna con il legale rappresentante, in quanto tale coperta da segreto professionale ”, assumendosene chiaramene la relativa responsabilità; tale qualificazione non contrasta (ma è compatibile) con il termine “relazione” utilizzato dal commissario nella nota del 24.10.2024, né sono evidenti (in atti) elementi ostativi ad essa. In definitiva, la qualificazione della “relazione” quale corrispondenza interna coperta da segreto professionale non appare postuma, bensì resa al momento in cui è stato chiesto l’accesso ad essa.

7.5. Alla stregua delle superiori considerazioni, è legittimo il diniego opposto dal comune in ordine all’istanza ostensiva avanzata dall’interessato ex art. 22 e segg. della l. n. 241 del 1990, tendente a ottenere copia di una “relazione” nell’ambito di una vicenda precontenziosa, che gli avvocati comunali hanno attestato essere corrispondenza interna con il legale rappresentante dell’ente soggetta a segreto professionale e ciò a tutela della riservatezza nei rapporti tra il difensore e la parte interessata (che va salvaguardata anche nei rapporti tra legali ed enti pubblici) e più in generale del diritto di difesa dell’ente pubblico (cfr. T.A.R. Puglia, Bari, sez, I, n. 1012/2022).

7.6. L’insussistenza del diritto all’accesso, per come sopra accertata, alla luce dei principi di cui al superiore § 7, comporta la dequotazione definitiva delle censure prospettate dalla parte ricorrente avverso gli atti impugnati.

In ogni caso - e per completezza – si specifica che:

- è inapplicabile l'art. 10-bis, l. 241/1990 al procedimento per l'accesso, “ sia in base all'elemento testuale, in quanto l’elenco dei procedimenti cui non è applicabile contenuto in tale disposizione non si ritiene che abbia carattere di tassatività, sia in base al dato sistematico, poiché il procedimento di accesso realizza un interesse meramente partecipativo, strumentale alla soddisfazione di un interesse primario, che non si concilia con la previsione di una ulteriore fase subprocedimentale ” (T.A.R. Salerno, sez. I, n. 2054 del 2022; T.A.R. Friuli Venezia Giulia, Trieste, sez. I, 13 settembre 2021, n. 267; T.A.R. Lazio - Roma, sez. III, 3 gennaio 2012, n. 30);

- la decisione di non ostensione non è viziata da incompetenza; secondo la ricostruzione qui seguita, l’atto in questione non si colloca all’interno del procedimento amministrativo di esecuzione della mediazione, venendo piuttosto in considerazione quale corrispondenza interna con il legale rappresentante dell’ente coperta da segreto professionale (per quanto dai legali stessi espressamente dichiarato), sicché correttamente il segretario generale ha rimesso ad essi la decisione dell’ostensione; va, in aggiunta, segnalato che i legali dell’ente erano stati investiti del compito di collaborare con il segretario generale nella vicenda in esame con le note del commissario del 24.10.2024 e del 29.10.2024;

- quanto alla motivazione, essa si evince chiaramente dall’atto di diniego e consiste proprio nella non ostensibilità per segreto professionale.

8. Conclusivamente, il ricorso va rigettato, ma le spese, avuto riguardo alla specificità e complessità della controversia, possono essere compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, sezione staccata di IA (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità di parte ricorrente.

Così deciso in IA nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Agnese Anna Barone, Presidente

Giuseppina Alessandra Sidoti, Consigliere, Estensore

Salvatore Accolla, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giuseppina Alessandra Sidoti	Agnese Anna Barone

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.