Pubblicato il 04/08/2022

N. 01346/2022 REG.PROV.COLL.

N. 00798/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Terza

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 798 del 2019, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Vito Panico, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ufficio Territoriale del Governo - Prefettura di Brindisi e Ministero dell'Interno, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Lecce, domiciliata ex lege in Lecce, piazza S. Oronzo;

per la condanna delle Amministrazioni intimate, in solido, al risarcimento, ex art. 30 comma 5 c.p.a.,

del danno per la perdita di chance subito dal ricorrente a causa del decreto della Prefettura di Brindisi - Ufficio Territoriale del Governo, Area 1 bis, Polizia Amministrativa - del 02/08/2016, prot. -OMISSIS-, nella parte recante la revoca del decreto di nomina a guardia particolare giurata, annullato da questa Sezione, con la sentenza -OMISSIS-del 16/07/2018, passata in giudicato in data 19/02/2019 per mancanza di impugnazione, mediante il pagamento della somma di Euro 15.328,00 ovvero di quella ritenuta di giustizia.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Ufficio Territoriale del Governo - Prefettura di Brindisi e del Ministero dell'Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 maggio 2022 la dott.ssa Anna Abbate e udito per la parte ricorrente il difensore avv.to V. Panico;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il ricorrente chiede, ex art. 30, comma 5, c.p.a., con ricorso notificato il 04/06/2019 e depositato il giudizio il 14/06/2019, la condanna in solido dell’Ufficio Territoriale del Governo - Prefettura di Brindisi e del Ministero dell'Interno al risarcimento del danno per la perdita di chance subito a causa del decreto della Prefettura di Brindisi – Ufficio Territoriale del Governo, Area 1 bis, Polizia Amministrativa - del 02/08/2016, prot. -OMISSIS-, nella parte recante la revoca del decreto di nomina del predetto a guardia particolare giurata, annullato da questa Sezione, con la sentenza -OMISSIS-del 16/07/2018, passata in giudicato in data 19/02/2019 per mancanza di impugnazione, mediante il pagamento della somma di Euro 15.328,00 ovvero di quella ritenuta di giustizia.

A sostegno del ricorso deduce che “ le amministrazioni resistenti hanno cagionato un danno ingiusto al sig. -OMISSIS- e pertanto, ai sensi dell’art. 2043 c.c., sono obbligate a risarcire quest’ultimo del pregiudizio subito. Infatti la Prefettura di Brindisi, con il suo comportamento illegittimo derivante dall’emanazione di un provvedimento poi annullato, ha cagionato al ricorrente un danno patrimoniale, qualificabile in termini di pregiudizio per la perdita di chance. A tal proposito va detto che il danno da perdita di chance si verifica tutte le volte in cui il venir meno di un’occasione favorevole, cioè la perdita della possibilità di conseguire un risultato utile, è determinato e causato dell’adozione di un atto illegittimo da parte della P.A, come è avvenuto nel nostro caso in quanto il -OMISSIS- non ha potuto fare la guardia giurata a causa del decreto della Prefettura di Brindisi poi annullato. Peraltro è opportuno far presente che il ricorrente avrebbe lavorato sicuramente come guardia giurata se non ci fosse stato il provvedimento della Prefettura di Brindisi e ciò lo si evince dal fatto che egli, dal 1998 fino all’adozione di tale provvedimento avvenuta nell’agosto 2016 (all.4-5-6-7-8), è sempre stato assunto come guardia giurata da diversi istituti di vigilanza, e tra l’altro, anche dopo la revoca del decreto di guardia giurata, è riuscito saltuariamente a lavorare alle dipendenze di istituti di vigilanza (dal 1-3-17 al 23-04-18) ma in questo caso è stato costretto a svolgere mansioni di portierato non avendo più i titoli di guardia giurata ”.

Il 21/06/2019 si sono costituite in giudizio le Amministrazioni resistenti, con la difesa dell’Avvocatura dello Stato, depositando un atto di costituzione formale per resistere al ricorso.

L’11/10/2019 l’Avvocatura dello Stato ha depositato in giudizio una memoria difensiva, nella quale ha eccepito l’insussistenza del danno ingiusto ascrivibile alla condotta dell’Amministrazione (evidenziando, in particolare, che “ con ordinanza -OMISSIS-, pubblicata in data 15 dicembre 2016, il T.A.R. ha accolto, ai fini del riesame con adeguata motivazione, l’istanza cautelare avente ad oggetto la domanda di sospensione dell’esecuzione del provvedimento impugnato ” e, quindi, che “ In forza dell’ordinanza cautelare, per il periodo intercorrente tra il 15 dicembre 2016 e il 16 luglio 2018 il ricorrente ha dunque avuto la possibilità di continuare a lavorare anche come guardia giurata, in quanto ancora a tutti gli effetti in possesso del titolo e della licenza per porto di pistola a tassa ridotta, e conseguentemente ha potuto continuare a percepire le relative retribuzioni ”), e del criterio di imputazione soggettivo della condotta dell’Amministrazione (evidenziando come, per giurisprudenza consolidata, la colpa dell’Amministrazione non “ possa ritenersi in re ipsa, in caso di adozione di un provvedimento amministrativo poi ritenuto illegittimo ”), insistendo per l’integrale rigetto della avversa domanda poiché infondata in fatto ed in diritto, e comunque sprovvista di prova, e chiedendo, in via meramente gradata, nella ipotesi di accoglimento della predetta, di rideterminare l’importo effettivamente dovuto in relazione al periodo di efficacia del provvedimento ritenuto lesivo.

Il 19/04/2022, il ricorrente ha depositato in giudizio una memoria difensiva, insistendo per l’accoglimento delle conclusioni già rassegnate.

Nella pubblica udienza del 25/05/2022, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

0. - Il ricorso è parzialmente fondato nel merito e, pertanto, va accolto in parte, nei sensi e nei limiti di seguito precisati.

1. - Occorre, anzitutto premettere che il ricorso introduttivo del presente giudizio è stato proposto tempestivamente, in conformità a quanto previsto dall’art. 30 (“Azione di condanna”), comma 5, c.p.a. (secondo il quale “ Nel caso in cui sia stata proposta azione di annullamento la domanda risarcitoria può essere formulata nel corso del giudizio o, comunque, sino a centoventi giorni dal passaggio in giudicato della relativa sentenza ”), il 04/06/2019, dunque entro il termine di 120 giorni dal passaggio in giudicato della sentenza di questa Sezione -OMISSIS-, che ha annullato il decreto prefettizio del 2 agosto 2016 solo nella parte recante la revoca della nomina del ricorrente a Guardia particolare giurata, “ con riferimento - solo - alla quale può effettivamente ravvisarsi il lamentato vizio di carenza di adeguata [istruttoria e] motivazione ” (come si legge nella sentenza di questa Sezione -OMISSIS-).

2. - In punto di fatto, poi, giova ricordare che, con ordinanza cautelare -OMISSIS-del 16 dicembre 2016 (resa nel predetto precedente giudizio), questa Sezione (“ posto che: - la P.A. è tenuta a dare conto “in motivazione dell’adeguata istruttoria espletata al fine di evidenziare le circostanze di fatto in ragione delle quali il soggetto richiedente sia ritenuto pericoloso o comunque capace di abusi (Cons. Stato, IV, 5.7.2000, n. 3709)” e, se, poi, “gli elementi che vengono a tal fine in rilievo attengono a denunce penali, l'Autorità di polizia non può limitarsi a richiamarle acriticamente o a trarre dalle stesse un automatico giudizio negativo (TAR Calabria, Catanzaro, I, 1.3.2001, n.352), ma deve operare un'autonoma valutazione dei fatti che ne sono alla base (TAR Lombardia, Milano, I, 21.8.2002, n. 3286)” (T.A.R. Campania, Napoli, V, 17 aprile 2008, n. 3543); - il gravato provvedimento si fonda unicamente sull’esistenza di “denuncia-querela” presentata dalla ex convivente per le ipotesi di reato previste dall’art. 612 bis c.p., senza operare un’autonoma valutazione dei fatti che ne sono alla base, (fatti) che (peraltro) non risultano chiariti neppure all’esito della disposta istruttoria, non risultando, altresì, agli atti, applicata, né richiesta alcuna misura cautelare penale ”) ha accolto l’istanza cautelare, incidentalmente formulata dal ricorrente nel giudizio a monte, poi definito con la menzionata sentenza -OMISSIS- di questa Sezione, “ ai fini del riesame con adeguata motivazione ” (che, però, non risulta essere mai effettuato dalla P.A. con riferimento alla disposta revoca della nomina a Guardia particolare giurata, avendo la Prefettura di Brindisi - Ufficio Territoriale del Governo - “Area I bis - Polizia Amministrativa”, all’esito del riesame disposto con la citata ordinanza cautelare di questo Tribunale -OMISSIS-, confermato, con decreto del 27 febbraio 2017 prot. -OMISSIS-, il solo divieto al ricorrente di detenere armi, munizioni e materie esplodenti di qualsiasi specie, sulla base della reiterata istruttoria espletata, ma non risultando, agli atti del predetto giudizio, confermato il provvedimento prefettizio del 2 agosto 2016 di revoca della nomina a guardia particolare giurata, come si afferma nel paragrafo 4 della motivazione della sentenza di questa Sezione -OMISSIS-), senza sospendere l’efficacia del decreto prefettizio di revoca della nomina a Guardia particolare giurata, come erroneamente affermato nella memoria difensiva dell’Avvocatura dello Stato.

3. - In punto di diritto, occorre, poi, richiamare l’art. 30, comma 2, c.p.a., secondo il quale “ Può essere chiesta la condanna al risarcimento del danno ingiusto derivante dall’illegittimo esercizio dell’attività amministrativa o dal mancato esercizio di quella obbligatoria ”, che, secondo la giurisprudenza prevalente e condivisibile, rimanda a un modello aquiliano della responsabilità della P.A. per attività provvedimentale, i cui elementi costitutivi sono, in base all’art. 2043 cod. civ., la condotta antigiuridica, il danno ingiusto e il nesso causale tra questi, oltre all’elemento soggettivo della colpa o del dolo.

Giova, altresì, richiamare l’orientamento della giurisprudenza amministrativa prevalente sul tema della risarcibilità della perdita di chance , particolarmente viva in matteria di appalti, ma applicabile anche al di fuori di tale settore, secondo cui « 6.1.– Il riconoscimento della risarcibilità della perdita di ‘chance’, come è noto, è frutto di una lenta evoluzione interpretativa.

Si tratta, invero, di figura elaborata al fine di ‘traslare’ sul versante delle situazioni soggettive ‒ e, quindi, del danno ingiusto ‒ un problema di causalità incerta: quello cioè delle fattispecie in cui non sia affatto possibile accertare, già in astratto e in termini oggettivi, se un determinato esito vantaggioso (per chi lo invoca) si sarebbe o meno verificato senza l’ingerenza illecita del danneggiante.

Per superare l’impasse dell’insuperabile deficienza cognitiva del processo eziologico, il sacrificio della ‘possibilità’ di conseguire il risultato finale viene fatto assurgere a bene giuridico ‘autonomo’.

Mentre nel diritto privato le ipotesi più ricorrenti riguardano la responsabilità medica (quando si imputa la mancata attivazione di una cura o intervento sanitario il cui esito sarebbe stato tuttavia incerto), nel campo del diritto amministrativo la lesione della ‘chance’ viene invocata per riconoscere uno sbocco di tutela (sia pure per equivalente) a quelle delle aspettative andate ‘irrimediabilmente’ deluse a seguito dell’illegittimo espletamento (ovvero del mancato espletamento) di un procedimento amministrativo.

La fattispecie presa in considerazione è quella in cui il vizio accertato dal giudice amministrativo consiste nella violazione di una norma di diritto pubblico che ‒ non ricomprendendo nel suo raggio di protezione l’interesse materiale ‒ assicura all’istante soltanto la possibilità di conseguire il bene finale. L’«ingiustizia» del nocumento assume ad oggetto soltanto il ‘quid’ giuridico, minore ma autonomo, consistente nella spettanza attuale di una mera possibilità. Nella moderna economia di mercato, del resto, anche la diminuzione di probabilità di eventi patrimoniali favorevoli può rilevare come perdita patrimoniale, non solo i danni fisici intesi come distruzione di ricchezza tangibile.

Così delineata la nozione, il richiamo del giudice di primo grado alla ‘elevata probabilità’ di realizzazione, quale condizione affinché la ‘chance’ acquisti rilevanza giuridica, è fuorviante, in quanto così facendo si assimila il trattamento giuridico della figura in esame alla causalità civile ordinaria (ovvero alla causalità del risultato sperato).

La ‘chance’ prospetta invece, come si è detto, un’ipotesi ‒ assai ricorrente nel diritto amministrativo ‒ di danno solo ‘ipotetico’, in cui non si può oggettivamente sapere se un risultato vantaggioso si sarebbe o meno verificato. Pur essendo certa la contrarietà al diritto della condotta di chi ha causato la perdita della possibilità, non ne è conoscibile l’apporto causale rispetto al mancato conseguimento del risultato utile finale.

Poiché l’esigenza giurisdizionale è quella di riconoscere all’interessato il controvalore della mera possibilità ‒ già presente nel suo patrimonio ‒ di vedersi aggiudicato un determinato vantaggio, l’an del giudizio di responsabilità deve coerentemente consistere soltanto nell’accertamento del nesso causale tra la condotta antigiuridica e l’evento lesivo consistente nella perdita della predetta possibilità. La tecnica probabilistica va quindi impiegata, non per accertare l’esistenza della chance come bene a sé stante, bensì per misurare in modo equitativo il ‘valore’ economico della stessa, in sede di liquidazione del ‘quantum’ risarcibile. Con l’avvertenza che, anche se commisurato ad una frazione probabilistica del vantaggio finale, il risarcimento è pur sempre compensativo (non del risultato sperato, ma) della privazione della possibilità di conseguirlo.

Richiedere (come ha fatto il giudice di primo grado) che la possibilità di conseguire il risultato debba raggiungere una determinata soglia di probabilità prima di assumere rilevanza giuridica, significa ricondurre nuovamente il problema delle aspettative irrimediabilmente deluse (con un percorso inverso a quello che ha portato a configurare la ‘chance’ come bene autonomo, in ragione dell’impossibilità di dimostrare l’efficienza causale della condotta antigiuridica nella produzione del risultato finale) dal ‘danno’ alla ‘causalità’. In questo modo la ‘chance’ finisce per essere utilizzata quale frazione probabilistica di un risultato finale di cui (poteva essere fornita, ma) è mancata la prova. Ma si tratta di un esito del tutto contraddittorio, in quanto, se la verificazione dell’evento finale può essere empiricamente riscontrata, allora non ricorrono neppure i presupposti per l’operatività della ‘chance’.

6.2.‒ Al fine però di non incorrere in una forma inammissibile di responsabilità senza danno, è necessario che, per raggiungere la soglia dell’«ingiustizia», la ‘chance’ perduta sia ‘seria’. A tal fine: da un lato, va verificato con estremo rigore che la perdita della possibilità di risultato utile sia effettivamente imputabile alla condotta altrui contraria al diritto; sotto altro profilo, al fine di non riconoscere valore giuridico a ‘chance’ del tutto accidentali, va appurato che la possibilità di realizzazione del risultato utile rientri nel contenuto protettivo delle norme violate.

Al fine poi di scongiurare azioni bagatellari o emulative, il giudice dovrà disconoscere l’esistenza di un ‘danno risarcibile’ (1223 c.c.) nel caso in cui le probabilità perdute si attestino ad un livello del tutto infimo.

6.3.‒ Va poi precisato che, a fronte del nocumento delle ‘possibilità attuative’ rimaste inespresse a causa del comportamento illegittimo della pubblica amministrazione, il sistema di giustizia amministrativa appronta in via principale la tutela specifica. La priorità del tratto conformativo del giudicato di annullamento rispetto alla tutela risarcitoria (con la conseguenza che l’interessato non può tralasciare di impugnare l’esito negativo del procedimento), consegue al fatto che la tecnica risarcitoria della chance presuppone una situazione di fatto immodificabile, che abbia definitivamente precluso all’interessato la possibilità di conseguire il risultato favorevole cui aspirava.

Solo qualora il procedimento amministrativo dichiarato illegittimo non sia in alcun modo ‘ripetibile’ ‒ neppure virtualmente (stante i limiti posti alla cognizione giudiziale), come invece resta possibile in caso di attività vincolata, nel qual caso può essere richiesto soltanto il risarcimento del controvalore del risultato sperato ‒ il giudizio di ingiustizia può assumere ad oggetto la perdita della possibilità di un vantaggio » (Consiglio di Stato, Sezione VI, 13/09/2021, n. 6268).

4. - Ciò premesso, nella particolare fattispecie di causa, la domanda risarcitoria proposta dal ricorrente può essere accolta parzialmente, nei sensi e nei limiti di seguito precisati, sussistendo, nella specie:

- l’illegittimità dell’azione amministrativa, accertata da questo Tribunale con la sentenza -OMISSIS- (passata in giudicato), che ha annullato il decreto prefettizio del 2 agosto 2016, nella parte recante la revoca della nomina del ricorrente a Guardia particolare giurata, per carenza di adeguata motivazione e istruttoria, in ragione dell’omessa autonoma valutazione dei fatti, essendo l’anzidetto provvedimento di revoca fondato unicamente sull’esistenza di “denuncia-querela” presentata dalla ex convivente per le ipotesi di reato previste dall’art. 612 bis c.p.;

- la colpa della P.A., non ravvisandosi, nel caso di specie, elementi concreti da cui possa evincersi la scusabilità dell’errore compiuto dall’Amministrazione per l’inadeguata istruttoria e motivazione del provvedimento di revoca della nomina del ricorrente a Guardia particolare giurata, annullato da questo Tribunale con la predetta sentenza -OMISSIS- (passata in giudicato);

- il danno patrimoniale conseguenziale alla disposta revoca della nomina del ricorrente a Guardia particolare giurata, che ha impedito al predetto di lavorare - come tale - per il periodo di 23 mesi (ossia per il periodo di vigenza del decreto prefettizio), allegando - incontestatamente - quest’ultimo di essere riuscito a lavorare soltanto saltuariamente - dal 1 marzo 2017 al 23 aprile 2018 - come custode di edifici - servizi fiduciari - alle dipendenze di un Istituto di ZA (con uno stipendio base di € 797,14 mensili e retribuzione totale in tale periodo di € 15.422,37) e quantificando il danno da perdita di chance subito nella differenza retributiva indicata in complessivi € 15.328,00 (€ 797,14 per 14 mensilità anziché € 1.337,00, quale retribuzione mensile media precedentemente percepita in qualità di guardia giurata, per 23 mensilità);

- i presupposti per la risarcibilità del danno da perdita di chances , alla stregua della giurisprudenza sopra richiamata, avendo il decreto prefettizio del 2 agosto 2016 di revoca della nomina a Guardia particolare giurata privato il ricorrente delle chances lavorative come guardia giurata, che appaiono al Collegio dotate del carattere della ‘serietà’, alla stregua delle allegazioni di parte, pur non essendo provato che, in assenza, del predetto decreto prefettizio di revoca, il ricorrente avrebbe senz’altro continuato a lavorare (continuativamente) come guardia giurata e a percepire le relative retribuzioni nella misura indicata.

Tuttavia, nel caso di specie, avendo questo Tribunale annullato il decreto prefettizio del 2 agosto 2016 di revoca della nomina a Guardia particolare giurata (solo) per carenza di istruttoria e di adeguata motivazione (e, quindi, restando impregiudicato il successivo esercizio del potere amministrativo, che - allo stato - non risulta, tuttavia, essere stato riesercitato dalla P.A.), nonché in ragione della difficoltà di quantificazione del danno da perdita di chance, il Collegio ritiene opportuno quantificare in via equitativa, ex art. 1226 (“ Valutazione equitativa del danno ”) cod. civ. (“ Se il danno non può essere provato nel suo preciso ammontare, è liquidato dal giudice con valutazione equitativa ”), l’invocato danno da perdita di chances in misura inferiore a quella richiesta da parte ricorrente e, precisamente, nella misura complessiva di Euro 10.000,00, anche considerato che, diversamente opinando, la sentenza -OMISSIS- di questo Tribunale risulterebbe inutiliter data (per il periodo antecedente alla sua pubblicazione).

5. - Per tutto quanto sopra sinteticamente illustrato, il ricorso deve, quindi, essere accolto in parte nei sensi e nei limiti sopra indicati e, per l’effetto, le Amministrazioni resistenti, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , devono essere condannate, in solido, al risarcimento del danno da perdita di chances in favore di parte ricorrente, liquidato in via equitativa nella misura di complessivi Euro 10.000,00.

6. - Sussistono, nel caso di specie, i presupposti di legge (anche considerato l’accoglimento parziale del ricorso) per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese processuali.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce - Sezione Terza, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte nei sensi e nei limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, condanna le Amministrazioni resistenti, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , in solido, al risarcimento del danno da perdita di chance in favore di parte ricorrente, liquidato in via equitativa nella misura di complessivi Euro 10.000,00.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del Decreto Legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 25 maggio 2022 con l'intervento dei magistrati:

Enrico d'Arpe, Presidente

Patrizia Moro, Consigliere

Anna Abbate, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Anna Abbate	Enrico d'Arpe

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.