Pubblicato il 24/03/2025

N. 05965/2025 REG.PROV.COLL.

N. 08982/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8982 del 2021, proposto da
GI RV S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Ruggiero Cafari Panico, Pietro Pizzolato, Federico Chiopris e Giorgio Castorina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Gse S.p.A. Gestore dei RV Energetici, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Cesare San Mauro, Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero dello Sviluppo Economico - Mise, Ministero della Transizione Ecologica - Mite, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

- del provvedimento, di numero di protocollo sconosciuto, ricevuto dalla ricorrente a mezzo PEC in data 24.05.2021, recante “ Rigetto del Progetto standardizzato (PS) n. CB0000000969, presentato da IE RV S.P.A.” con cui il Gestore dei RV Energetici – G.S.E. S.p.a., Divisione Operativa, in persona del Direttore Luca Barberis, ha disposto il rigetto del progetto standardizzato n. CB0000000969;

- nonché di tutti gli altri atti connessi precedenti e/o conseguenti, ivi inclusi, per quanto occorrer possa, la nota prot. n. GSE/P20200038683 del 1.09.2020 recante “Preavviso di rigetto ai sensi dell'art.10 bis della Legge n.241 del 1990 al Progetto standardizzato (PS) n. CB0000000969, presentato da IE RV S.p.a” e la nota prot. n. GSE/P20190062067 recante “Richiesta di integrazioni relativa al Progetto standardizzato (PS) n. CB0000000969, presentato da IE RV S.p.a.” ;

- in via meramente subordinata, ove occorrer possa, e nei limiti specificati in narrativa, dell'art. 2, comma 1 del Decreto del Ministero dello Sviluppo Economico di concerto con il Ministero dell'Ambiente della Tutela del Territorio e del Mare del 10.05.2018, recante “Modifica e aggiornamento del decreto 11 gennaio 2017, concernente la determinazione degli obiettivi quantitativi nazionali di risparmio energetico che devono essere perseguiti dalle imprese di distribuzione dell'energia elettrica e il gas per gli anni dal 2017 al 2020 e per l'approvazione delle nuove Linee Guida per la preparazione, l'esecuzione e la valutazione dei progetti di efficienza energetica” pubblicato in Gazzetta Ufficiale nella Serie Generale n.158 del 10.07.2018;

per l’accertamento

del diritto della società GI RV S.p.a. alla percezione dei Certificati Bianchi spettanti ai sensi del D.M. 11.01.2017 con riferimento al progetto standardizzato n. CB0000000969;

per la condanna

del Gestore dei RV Energetici – GSE S.p.A., ai sensi dell'art. 34 c.p.a., a porre in essere tutte le azioni conseguenti necessarie al riconoscimento dei Certificati Bianchi e/o comunque, anche in virtù di risarcimento in forma specifica ai sensi dell'art. 2058 c.c., all'adozione delle misure idonee a tutelare la situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Gse S.p.A. Gestore dei RV Energetici;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 28 febbraio 2025 il dott. Andrea Gana e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La “GI RV S.p.A.” di essere una energy service company – ESCO – il cui scopo, tra le altre cose, è l’esecuzione di progetti di efficientamento energetico in collaborazione con varie realtà commerciali, professionali e con Amministrazioni pubbliche.

1.1. In tale qualità ha curato per conto della “Conversion & Lighting S.p.a.” (soggetto titolare), un progetto di efficientamento energetico dell’impianto di illuminazione pubblica del Comune di Francavilla Fontana, consistito nella sostituzione dei corpi illuminanti dei lampioni con moderne lampade a led. In data 28.06.2019, la ricorrente ha presentato al GSE il progetto standardizzato n. CB0000000969, in qualità di soggetto proponente e a seguito di apposita delega ricevuta dal soggetto titolare dell’Intervento.

Per quanto di interesse, la ricorrente ha esposto che il Gestore, dopo avere chiesto integrazioni documentali, ha rigettato il progetto standardizzato in quanto non sarebbe conforme all’articolo 9, comma 1 lettera b), del DM 2017 dato che “[…] tutti gli impianti nella situazione ante intervento e post intervento risultano dotati di misuratore di energia elettrica” (v. provvedimento impugnato). La ricorrente ha quindi testualmente osservato: “ Per di più, oltre a tale illegittima motivazione, in calce al provvedimento il GSE aggiunge anche una singolare considerazione (non certo degna, tuttavia, d’essere ritenuta ulteriore motivazione del provvedimento). Osserva l’Ente che, astrattamente, “si riterrebbe possibile la “conversione” del Progetto Standardizzato (PS) in Progetto a Consuntivo (PC)”. Ciò salvo poi precisare che tale “conversione” del PS Led in PC risulterebbe impossibile poiché, dalla documentazione inviata, “il progetto non è conforme a quanto disposto dall'articolo 2, comma 1, lettera o) del D.M. 11 gennaio 2017, che limita l'accesso al meccanismo dei Certificati Bianchi ai progetti in cui la data di avvio della 13 realizzazione del progetto è successiva alla data di presentazione dell'istanza di accesso al meccanismo dei Certificati Bianchi” (v. pagine 12 e 13 del ricorso introduttivo).

2. La ricorrente ha quindi domandando l’annullamento del provvedimento impugnato, lamentando:

I. in via principale, la violazione dell’art. 9, comma 1, lett. b) del D.M. 11 gennaio 2017, dell’Allegato 1, punto 2, del D.M. 11 gennaio 2017, nonché il vizio di eccesso di potere per difetto di istruttoria. In sintesi, la ricorrente ha osservato che la ratio dell’art. 9, comma 1, lett. b) DM 2017 – e dell’esistenza stessa dei progetti standardizzati – sarebbe quella di consentire la loro presentazione laddove non sia economicamente conveniente procedere ad una misura puntuale dei risparmi derivanti da un intervento di efficientamento energetico, procedendo quindi ad un calcolo forfetizzato del risparmio conseguito. La non convenienza economica, a suo giudizio, dovrebbe essere valutata con riferimento all’installazione di apparecchi di misura per ciascun impianto, che rappresenterebbe un costo aggiuntivo di cui l’operatore dovrebbe tenere conto. Nel caso di specie, la ricorrente ritiene di avere dimostrato, nel corso del procedimento, la non convenienza economica dell’installazione di nuovi misuratori e che il Gestore avrebbe erroneamente dato rilievo alla circostanza fattuale (preesistente all’intervento e indipendente dalla sua volontà) del collegamento dei lampioni al medesimo POD a cui è associato un apposito strumento di misura dell’energia. Opinando in tal modo, deriverebbe che su tutto il territorio nazionale non potrebbero essere presentati progetti standardizzati con riferimento alla rete di illuminazione pubblica (che prevede sempre il collegamento dell’impianto a un POD) nonostante la previsione nella scheda n. 2, introdotta dal correttivo del 2018, del retrofit degli impianti di illuminazione pubblica. In ogni caso, dal descritto stato di fatto è derivata la conseguenza favorevole di un progetto standardizzato estremamente preciso, con l’effettuazione di misurazioni che certamente hanno soddisfatto il parametro dell’adeguata rappresentatività del campione utilizzato. Infine, la ricorrente ha evidenziato di avere svolto tali considerazioni anche in fase procedimentale, ma senza ottenere alcun riscontro dal Gestore che ha provveduto ad adottare il provvedimento di rigetto senza adeguatamente motivare su tali aspetti;

II. in via subordinata, la violazione del principio di uguaglianza sostanziale di cui all’art. 3 della Costituzione, del principio di non discriminazione, del d.lgs. n. 28/2011, del principio di buona amministrazione, nonché l’eccesso di potere per manifesta contraddittorietà del D.M. del 10 maggio 2018. Nel dettaglio, la ricorrente, pur confermando che nel provvedimento impugnato il Gestore ha formulato considerazioni in ordine alla convertibilità in progetto a consuntivo che non costituiscono un ulteriore motivo di rigetto, ha evidenziato che il progetto in esame non avrebbe potuto essere proposto secondo tale modalità in ragione della definizione di baseline vigente con il D.M. del 2017, che rendeva di fatto impossibile incentivare tali interventi, attesa la necessità di riferirsi, come baseline, proprio ai sistemi a led che avrebbero costituito la tecnologia oggetto di incentivazione. Ne conseguirebbe, a suo giudizio, l’illegittimità del Correttivo 2018 che, pur mutando favorevolmente la definizione di baseline, non ha previsto l’incentivabilità anche dei progetti a consuntivo avviati tra il 4 aprile 2017 e l’11 luglio 2018 (come invece previsto per i progetti standardizzati).

3. Si è costituito in giudizio il Gestore dei RV Energetici, in data 21 settembre 2021, per resistere all’accoglimento del ricorso.

4. All’udienza straordinaria del 28 febbraio 2025, svolta con modalità da remoto e in previsione della quale le parti hanno depositato documenti e memorie, il Collegio ha segnalato alle parti, ai sensi dell’art. 73, comma 3, cod. proc. amm., la possibile inammissibilità del motivo di ricorso proposto in subordine dalla ricorrente.

4.1. All’esito della discussione, il ricorso è stato trattenuto per la decisione.

DIRITTO

1.Il ricorso non è fondato.

1.1. Con riferimento al motivo di ricorso proposto in via principale dalla ricorrente, il Collegio osserva che, nell’ambito della specifica normativa di settore applicabile ai progetti di efficientamento energetico, il metodo a consuntivo si caratterizza per il fatto che i consumi di energia si misurano puntualmente, attraverso misuratori installati per tutto il perimetro dell’intervento, sia nella configurazione ex ante, sia in quella post; quello standardizzato, invece, consiste nel misurare i consumi energetici soltanto di una porzione del perimetro dell’intervento, non essendo conveniente economicamente l’installazione di singoli misuratori per tutta l’area di intervento ed estendendo i consumi così ottenuti alla porzione di intervento non misurato.

L’esigenza comune, pertanto, è quella di rendere misurabili i consumi (e quindi i miglioramenti) registrati dall’impianto sottoposto al progetto di efficientamento energetico.

Nel caso di specie, il Collegio ritiene che il Gestore abbia correttamente evidenziato, nel provvedimento impugnato, la violazione dell’art. 9, comma 1, lett. b) del D.M. 11 gennaio 2017. Tale norma, nel prevedere le condizioni di ammissibilità dei progetti standardizzati stabilisce, tra le altre cose, che non deve essere conveniente economicamente l’installazione di misuratori di energia elettrica dedicati a tutti gli impianti oggetto dell’intervento. Ciò sta a significare che, qualora sia conveniente procedere alla loro installazione, non vi sarebbe alcuna ragione per giustificare la presentazione di un progetto standardizzato che, come già visto, si basa su una forfetizzazione dei consumi e dei risparmi energetici.

La ratio della norma, pertanto, deve essere colta in funzione dell’obiettivo perseguito, ossia quello di consentire la misurazione il più possibile precisa dei risultati raggiunti dal progetto di efficientamento energetico; in funzione di tale risultato, a giudizio del Collegio, non può rilevare la circostanza per la quale il soggetto proponente non ha sopportato le spese per l’installazione dei misuratori, ma soltanto il dato rappresentato dalla loro sussistenza che rende misurabili a consuntivo (e non in via stimata) i risultati raggiunti.

Non può quindi ritenersi incentivabile con il metodo standardizzato un progetto che si caratterizza per la presenza di misuratori di energia elettrica in tutto l’impianto, perché risulterebbe radicalmente difforme da tutti quegli interventi che, pur astrattamente incentivabili, non consentono una quantificazione precisa dei loro risultati se non a scapito della loro convenienza economica. Tanto più che dai diversi esiti della misurazione deriva una diversa quantificazione dei benefici premiali per il proponente, con la conseguenza che legittimamente l’Amministrazione ha rifiutato l’ammissione al sistema premiale di un progetto basato su una forfetizzazione dei risultati laddove invece era possibile la loro puntuale misurazione fin dall’origine.

Non giova alla ricorrente l’affermazione per la quale, opinando come ha fatto il Gestore, non sarebbe incentivabile nessun intervento di efficientamento energetico dell’illuminazione pubblica, in quanto sempre caratterizzata dalla presenza di misuratori. A ben vedere, si tratta di affermazione non dimostrata in fatto e contestata dal Gestore che, invece, ha segnalato come l’obbligo della previsione di tali misuratori sia stato introdotto dal legislatore soltanto nel 2019 e come gli stessi, nel caso concreto, potrebbero risultare non funzionanti, con la conseguente proponibilità di un progetto standardizzato. Tali osservazioni rendono superflue anche le considerazioni svolte dalla ricorrente sulla scheda n. 2 allegata al Correttivo del 2018 per la presentazione dei progetti standardizzati, la quale si riferisce anche agli interventi per l’illuminazione pubblica non essendo affatto dimostrato che non si possano ammettere, in senso assoluto, progetti di efficientamento basati sul metodo standardizzato.

L’ulteriore considerazione per la quale, a giudizio della ricorrente, non sarebbe stato comunque possibile proporre un progetto a consuntivo in ragione della definizione di baseline vigente con il D.M. del 2017 (che avrebbe portato all’individuazione del led sia come “consumo di riferimento” sia come tecnologica oggetto dell’intervento di sostituzione) sconta il rilievo per il quale si tratta di prospettazione meramente teorica non essendo mai stata formulata alcuna istanza sul punto dalla ricorrente, come si vedrà nell’esame del motivo proposto in via subordinata. Infine, il Collegio non ravvisa alcuna illegittimità nel provvedimento impugnato sotto il profilo del difetto di istruttoria, atteso che il Gestore non era tenuto ad una specifica contestazione delle osservazioni procedimentali essendo sufficiente la riaffermazione delle ragioni ostative già evidenziate, da cui si desume il rigetto delle tesi esposte dalla ricorrente.

Per le ragioni esposte, il primo motivo di impugnazione deve essere rigettato.

2. Con riferimento al motivo di impugnazione proposto in via subordinata dalla ricorrente, il Collegio lo ritiene inammissibile, come già evidenziato alle parti nel corso dell’udienza di discussione del merito della causa.

Invero, la stessa ricorrente, sin dal ricorso introduttivo, ha espressamente affermato che il Gestore ha svolto, nel provvedimento impugnato, delle considerazioni in ordine alla convertibilità del progetto con il metodo a consuntivo che non costituiscono motivazione del provvedimento impugnato.

Da ciò deriva, necessariamente, l’inammissibilità del motivo con cui la ricorrente ha contestato il merito di tali considerazioni del Gestore dato che, non integrando il contenuto motivazionale del provvedimento impugnato, sono prive della capacità di ledere la sua sfera giuridica e non radicano alcun interesse attuale che giustifichi il ricorso alla tutela giurisdizionale. A conclusioni diverse si sarebbe potuti giungere qualora la ricorrente avesse espressamente formulato una apposita istanza volta ad ottenere la conversione del proprio progetto. In tale ipotesi, le considerazioni negative svolte dal Gestore avrebbero reso attuale e concreto l’interesse della ricorrente alla loro contestazione dinnanzi a questo T.A.R.

Nel caso concreto, tuttavia, la ricorrente non ha formulato alcuna istanza in tal senso, né al momento della presentazione del progetto, né a fronte del preavviso di diniego formulato dal Gestore.

Conseguentemente, tale motivo di ricorso deve essere dichiarato inammissibile.

Ad ogni modo, e per mera completezza della trattazione, il Collegio osserva che l’ipotetica lesione della sfera giuridica della ricorrente non sarebbe imputabile alla mancata previsione, nel Correttivo del 2018, dell’incentivabilità anche dei progetti a consuntivo avviati tra il 4 aprile 2017 e l’11 luglio 2018 (come invece previsto per i progetti standardizzati). Ciò in quanto tale lesione deriverebbe, in realtà, in via immediata e diretta dalla definizione di baseline fatta propria dal precedente D.M. del 11 gennaio 2017 a fronte della quale sarebbe stato onere della ricorrente formulare una apposita domanda per l’ammissione del proprio intervento come progetto a consuntivo ed impugnare il provvedimento sfavorevole, eventualmente emesso dal Gestore sulla base della normativa all’epoca vigente. Peraltro, la ricorrente, a supporto del suo ragionamento ipotetico, non ha nemmeno impugnato tale D.M., concentrando le proprie censure sul Correttivo del 2018 che, in quanto atto amministrativo generale, può avere ragionevolmente differenziato il trattamento per le due diverse tipologie di progetto, senza con ciò radicare alcuna lesione in capo alla ricorrente.

Per le ragioni esposte, il secondo motivo di impugnazione deve essere dichiarato inammissibile.

3. Le spese di lite possono essere compensate tra le parti in ragione della complessità della fattispecie trattata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Elena Stanizzi, Presidente

Oscar Marongiu, Consigliere

Andrea Gana, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Andrea Gana	Elena Stanizzi

IL SEGRETARIO