Pubblicato il 31/01/2025

N. 00145/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01235/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezioni Unite)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1235 del 2020, proposto da NN OM LL, rappresentata e difesa dall'avvocato con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Antonella Ida Roselli in Bari, via Dante Alighieri 25, e dall'avvocato Alberto Bagnoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
LA AN, NA UC, SA GE, NG De NA, RB AN, rappresentate e difese dall'avvocato Antonella Ida Roselli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Bari, via Dante Alighieri 25, rappresentati e difesi dall'avvocato Alberto Bagnoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
RI TA Elia, rappresentata e difesa dall'avvocato Antonella Ida Roselli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Bari, via Dante Alighieri 25;

contro

A.R.C.A. Puglia Centrale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Alessandro De Feo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento:

- del decreto dell'Amministratore Unico n.56 del 13.8.2020, ad oggetto: “Struttura funzionale dell'Ente-Riorganizzazione aziendale dell'Ente finalizzata all'ottimizzazione della struttura-Adeguamento degli allegati “A” e “B” al vigente Regolamento di Organizzazione degli Uffici e dei Servizi”, in parte qua ;

- degli atti presupposti e connessi, in quanto lesivi;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di A.R.C.A. Puglia Centrale;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4- bis , cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza del giorno 16 gennaio 2025 il dott. Fabio Di Lorenzo e uditi per le parti i difensori. L’udienza si tiene mediante collegamento da remoto in videoconferenza, nei modi e nei termini stabiliti dall’art. art. 87, comma 4 bis e dell'art. 13 quater disp. att. c.p.a.

Sono collegati: l'avv. Alberto Bagnoli, per la parte ricorrente, e l'avv. Pierluigi Bortone, su delega dell'avv. Alessandro De Feo, per l'amministrazione;

1. Con ricorso regolarmente notificato e depositato le ricorrenti hanno impugnato, unitamente agli atti connessi e presupposti, il decreto dell’Amministratore Unico dell’ARCA Puglia Centrale n. 56 del 13.08.2020, ad oggetto: “ Struttura funzionale dell’Ente-Riorganizzazione aziendale dell’Ente finalizzata all’ottimizzazione della struttura-Adeguamento degli allegati “A” e “B” al vigente Regolamento di Organizzazione degli Uffici e dei Servizi ”.

Le ricorrenti hanno dedotto che:

- sono dipendenti a tempo indeterminato (cat. D, con qualifica di funzionario amministrativo/istruttore direttivo) dell’ARCA Puglia Centrale-Agenzia Regionale per la casa e l’abitare, ente regionale di diritto pubblico non economico, istituito dalla L.R. Puglia n. 22/2014 mediante trasformazione dell’Istituto autonomo case popolari della Provincia di Bari, al quale essa Agenzia è subentrata in tutti i rapporti giuridici, attivi e passivi;

- con deliberazione n. 237/2004 del Commissario straordinario dell’Iacp, recante approvazione della nuova struttura organizzativa, è stato istituito l’Ufficio Avvocatura, in regime di staff alle dipendenze della Direzione generale, al fine di dotare l’ente di figure interne, abilitate all’esercizio della professione legale, onde contenere la spesa pubblica per il conferimento di incarichi a professionisti esterni;

- in base al relativo Regolamento di organizzazione compito dell’Ufficio Avvocatura è quello di provvedere alla tutela dei diritti e degli interessi dell’Istituto attraverso la rappresentanza, il patrocinio, l’assistenza e la difesa in sede giudiziale e stragiudiziale della stessa amministrazione;

- con vari ordini di servizio le ricorrenti sono state assegnate all’Ufficio Avvocatura, in quanto abilitate all’esercizio della professione forense; le medesime sono state iscritte nell’Elenco speciale degli Avvocati dipendenti di Enti pubblici tenuto dall’Ordine degli Avvocati di Bari ed hanno disimpegnato continuativamente ed in via esclusiva tutte le funzioni e le mansioni tipiche di un’avvocatura interna come previste dal Regolamento dell’Ufficio, compresa quella di recupero giudiziale della morosità dell’Ente e con esclusione di ogni attività di gestione che non sia connessa a quella legale;

- tuttavia a detto Ufficio Avvocatura non è stata garantita in sede di regolamentazione dell’organizzazione degli uffici dell’ente quella dovuta e necessaria autonomia ed indipendenza funzionale per la quale gli Avvocati addetti vanno posti in sostanziale estraneità all’apparato amministrativo ed in posizione di indipendenza dai settori previsti nell’organico dell’ente stesso, anche in termini di dipendenza gerarchica dal solo organo di vertice;

- con decreto dell’Amministratore unico n. 56 del 13.08.2020 è stata approvata la nuova struttura funzionale dell’Agenzia come prevista dai relativi allegati “A-Organigramma” e “B-Funzionigramma” del Regolamento di organizzazione degli uffici e servizi, nei quali - ferme rimanendo le già previste competenze ed attività legali delle ricorrenti - l’Ufficio Avvocatura è stato inserito nel “Settore Affari Generali” dipendente dalla Direzione Generale (al pari degli Uffici di Segreteria Organi Istituzionali e Ufficio Stampa, Contabilità Generale e Bilancio, Personale, U.R.P. e Affari generali, Appalti e Provveditorato), sotto la responsabilità del Dirigente del Settore stesso, nonché di un responsabile di posizione organizzativa dell’Ufficio, invece di essere collocato alle dirette dipendenze dell’Amministratore Unico come ufficio autonomo.

Con un unico motivo di ricorso, in sintesi, le ricorrenti hanno impugnato il citato decreto n. 56 del 2020, lamentando quanto segue: « in base agli atti qui impugnati, l’Avvocatura interna del- l’ARCA Puglia Centrale, non risulta organizzata come una struttura autonoma, essendo stata inserita nel “Settore Affari Generali” e quindi gerarchicamente subordinata a dirigente e responsabile amministrativi - quale figure interposte tra l’Amministratore Unico e gli Avvocati interni - con poteri di organizzazione e gestione del personale addetto all’Ufficio e quindi degli Avvocati interni, anche in relazione agli obiettivi e dei risultati di gestione dei servizi-settori affidati.

Invero l’inscindibilità tra la responsabilità di gestione e di risultato, che resta intestata al dirigente amministrativo del Settore, e l’attività svolta al suo interno dal professionista legale finisce per far emergere oggettive sovrapposizioni tra i due ambiti, non potendosi escludere punti di attrito del sistema, a causa di possibili interferenze del dirigente (non provvisto dei titoli di qualificazione professionale propri dell’avvocato) nelle scelte difensive individuate dal legale e nell’espletamento dell’attività stragiudiziale e di consulenza agli uffici, per la miglior tutela dell’ente, in tal modo incidendo sulla prerogativa attribuita dalla legge agli avvocati interni in ordine alla “trattazione esclusiva e stabile degli affari legali dell’ente” (art.23 co.1 L. n.247/2012).

Viceversa all’Ufficio Avvocatura non è stata però garantita quella dovuta e necessaria autonomia ed indipendenza funzionale per la quale gli Avvocati addetti vanno posti in sostanziale estraneità all’apparato amministrativo ed in posizione di indipendenza dai settori previsti nell’organico dell’ente stesso; autonomia che cioè si sostanzia nella dipendenza gerarchica dal solo organo di vertice e nella dipendenza funzionale da un Avvocato coordinatore dell’Ufficio.

D’altronde il cit. art. 23 l. n.247/2012 al comma 2 prevede, con riferimento agli uffici legali interni alle PP.AA., che “la responsabilità dell'ufficio è affidata ad un avvocato iscritto nell'elenco speciale che esercita i suoi poteri in conformità con i principi della legge professionale”.

Nella specie, quindi, evidente è l’illegittimità del provvedimento gravato per violazione della normativa e dei principi in epigrafe indicati in materia di organizzazione degli uffici legali degli enti pubblici (art.97 Cost.) ».

Si è costituita l’amministrazione intimata, eccependo il difetto di giurisdizione, e deducendo l’infondatezza del ricorso.

Con ordinanza n. 59 del 12.2.2021 il Collegio ha respinto la domanda cautelare formulata dalle ricorrenti.

Successivamente, nel corso del giudizio, l’amministrazione resistente ha anche eccepito l’improcedibilità del ricorso, sostenendo che l’impugnato decreto n. 56 del 2020 è stato sostituito dal decreto n. 19 del 16.3.2021 che ha dettato una nuova organizzazione degli uffici (incluso quello dell’Avvocatura) in luogo dell’organizzazione degli uffici prevista dall’impugnato decreto n. 56 del 2020, superando le censure delle ricorrenti, e comunque dettando una nuova regolamentazione, che però non è stata impugnata con i motivi aggiunti, venendo così meno l’interesse alla decisione del ricorso.

Dopo lo scambio di memorie, all’esito dell’udienza del giorno 16 gennaio 2025, tenuta da remoto, il Collegio ha deliberato la decisione in camera di consiglio.

2. In via preliminare l’amministrazione intimata ha eccepito il difetto di giurisdizione, sostenendo che questa si radicherebbe dinanzi al Giudice Ordinario, essendo coinvolti profili di gestione dei rapporti di lavoro delle ricorrenti.

Il Collegio ritiene che l’eccezione sia infondata, in quanto le ricorrenti hanno impugnato un atto di organizzazione generale degli uffici, quindi un atto di macro organizzazione, a fronte del quale è correttamente radicata la giurisdizione dinanzi al Giudice Amministrativo.

3. In ordine di priorità delle altre questioni da esaminare, il Collegio ritiene che occorra valutare l’eccezione di improcedibilità formulata dall’amministrazione resistente, secondo cui l’impugnato decreto n. 56 del 2020 è stato sostituito dal decreto n. 19 del 16.3.2021 che ha dettato una nuova organizzazione degli uffici (incluso quello dell’Avvocatura) in luogo dell’organizzazione degli uffici prevista dall’impugnato decreto n. 56 del 2020, dettando così una nuova regolamentazione, che però non è stata impugnata con i motivi aggiunti, venendo così meno l’interesse alla decisione del ricorso.

Le ricorrenti hanno replicato sostenendo che la nuova organizzazione sarebbe viziata per profili analoghi a quelli illustrati con riferimento all’organizzazione degli uffici disposta dal provvedimento impugnato, cioè la mancanza di autonomia dell’Ufficio dell’Avvocatura e la sua sottoposizione a un dirigente amministrativo non avente il titolo di Avvocato.

Il Collegio ritiene che l’eccezione di improcedibilità sia fondata.

Le ricorrenti hanno impugnato il decreto dell’Amministratore Unico n. 56 del 13.8.2020 (ad oggetto “ Struttura funzionale dell’Ente - Riorganizzazione aziendale dell’ente finalizzata all’ottimizzazione della struttura - Adeguamento degli allegati “A” e “B” al vigente regolamento di organizzazione degli uffici e dei servizi ”), lamentando la collocazione dell’Ufficio Avvocatura nell’ambito del Settore Affari Generali, dipendente dalla Direzione Generale e sotto la responsabilità del Dirigente del Settore stesso il quale sarebbe peraltro carente dell’iscrizione nell’albo speciale dei difensori.

Il descritto assetto organizzativo, disposto dall’impugnato decreto n. 56 del 2020, è stato sostituito dal decreto dell’Amministratore Unico n. 19 del 16.3.2021, intervenuto in pendenza del presente giudizio, organizzando diversamente l’amministrazione resistente. È stato infatti istituito un diverso e nuovo Ufficio Avvocatura, denominato “Avvocatura”, che è stato scorporato dal distinto Ufficio denominato “Segreteria Avvocatura”.

L’Ufficio “Avvocatura”, nel quale sono inserite le ricorrenti, è collocato come struttura autonoma in staff all’Amministratore Unico. Tale Ufficio, in base al decreto n. 19 del 2021, è assegnatario delle seguenti funzioni relative a competenze ed attività legali in senso stretto: “ 1. Provvede a difendere l’Ente in sede giudiziale e stragiudiziale; 2. Provvede a rappresentare l’Ente nelle medie- conciliazioni; 3. Provvede a fornire un’assistenza di carattere tecnico-giuridico a tutti gli uffici dell’Ente anche mediante la redazione di pareri motivati; 4. Provvede all’attività di recupero giudiziale di tutta la morosità dell’Ente a qualsiasi titolo; 5. Provvede all’attività di recupero giudiziale della morosità giusta art. 35 della L.R. n.10/2014 in base all’istruttoria del competente Ufficio Condomini e Autogestioni; 6. Provvede all’attività giudiziale di esecuzione di rilascio alloggio per occupazione sine titulo o morosità ”.

Il decreto n. 19 del 2021 ha quindi scorporato l’Ufficio “Avvocatura”, nel quale lavorano le ricorrenti, dal diverso Ufficio di “Segreteria Avvocatura” (i quali invece in base al decreto n. 56 del 2020 erano uniti nell’unico “Ufficio Avvocatura” inserito alle dipendenze degli Affari Generali). In particolare, l’ufficio di “Segreteria Avvocatura” ha più limitate funzioni amministrative: “ 1. Provvede, tramite il personale amministrativo ivi preposto, a compiere tutti gli adempimenti di carattere amministrativo relativi alla gestione delle pratiche di contenzioso, dei procedimenti di media-conciliazione e di ogni altra attività connessa e consequenziale nonché la redazione del relativo atto amministrativo e l’archiviazione delle stesse; 2. Provvede alla gestione del contenzioso affidato ai legali esterni; 3. Provvede alla gestione del procedimento amministrativo riguardante le istanze di risarcimento danni; 4. Provvede all’aggiornamento dell’albo dei legali esterni; 5. Provvede a trasmettere ai competenti referenti informatici tutte le informazioni da pubblicare sul sito web al fine di informare costantemente i cittadini e gli utenti sui procedimenti amministrativi dell’Agenzia; 6. Provvede alla ricezione e alla preventiva istruttoria di tutti gli atti legali e amministrativi notificati all’Ente; 7. Provvede ad ogni altra attività affidata dal dirigente competente propedeutica al raggiungimento degli obbiettivi dell’Ente ed attinente all’attività propria dell’Ufficio; 8. Provvede all’attivazione di tutte le pratiche di esecuzione di rilascio alloggio per occupazione sine titulo o morosità ”.

Chiara è la differenza dell’organizzazione prevista dal citato decreto n. 19 del 2021 rispetto a quella prevista dall’impugnato decreto n. 56 del 2020. Infatti, sotto il vigore di quest’ultimo, il settore legale era concentrato in un unico ufficio, cioè l’“Ufficio Avvocatura”, inserito nel settore degli Affari Generali, a sua volta dipendente da un Direttore (alle cui dipendente organizzative vi era anche il settore amministrativo e quello tecnico), il quale a sua volta era organizzativamente sottoposto all’Amministratore Unico; viceversa a seguito della diversa organizzazione introdotta dal decreto n. 19 del 2021 il vecchio “Ufficio Avvocatura” è stato scisso nei termini sopra descritti in uffici di “Avvocatura” e “Segreteria Avvocatura”, così che quest’ultimo Ufficio, avente funzioni prevalentemente amministrative, è rimasto nella stessa collocazione organizzativa del vecchio “Ufficio Avvocatura” (cioè nel settore Affari legali), mentre l’ufficio “Avvocatura”, che ha competenze legali in senso stretto, è stato sottratto all’area sotto ordinata degli affari legali e alla dipendenza del direttore generale, ed è stato collocato direttamente in posizione di staff all’amministratore unico, rispetto al quale non ci sono più strutture amministrative, divenendo così una struttura di vertice dell’Ente.

Quindi è evidente sotto il profilo sostanziale il superamento dell’organizzazione dell’Ufficio in cui sono inserite le ricorrenti e con riferimento al quale va circoscritto il loro interesse ad agire: queste nella previsione dell’impugnato decreto n. 56 del 2020 erano assegnate all’unitario “Ufficio Avvocatura” inserito nel più vasto settore degli Affari generali, sottoposto a sua volta al direttore generale, a sua volta soggetto all’amministratore unico, mentre ora l’ufficio delle ricorrenti (cioè lo scorporato Ufficio “Avvocatura”) è direttamente in staff all’amministratore unico.

Tuttavia anche sotto il profilo formale è evidente, per l’ufficio di appartenenza delle ricorrenti (Ufficio “Avvocatura”), il superamento dell’organizzazione prevista dall’impugnato decreto n. 56 del 2020, in quanto il citato decreto n. 19 del 16.3.2021 richiama il precedente decreto dell’Amministratore Unico n. 56 del 13.8.2020 disponendo expressis verbis le seguenti modifiche: “ 6. di rinominare la P.O. “Ufficio Avvocatura” in P.O. “Segreteria Avvocatura”, attribuendo le competenze come riportato nell’allegato B al regolamento di organizzazione degli uffici e dei servizi; 7. di istituire in staff all’Amministratore Unico l’”Avvocatura”, attribuendo le competenze come riportato nell’allegato B al regolamento di organizzazione degli uffici e dei serviz i”. Ne risulta che anche dal punto di vista letterale, quantomeno con riferimento all’Ufficio a cui sono assegnate le ricorrenti (con riguardo al quale va valutata la permanenza dell’interesse ad agire), il decreto n. 19 del 2021 ha superato le previsioni dell’impugnato decreto n. 56 del 2020.

Il decreto n. 19 del 2021 non è stato impugnato con i motivi aggiunti dalle ricorrenti, le quali si sono limitate ad affermare che tale decreto presenta le medesime criticità dell’impugnato decreto n. 56 del 2020 in quanto permarrebbe il difetto di piena autonomia. Tali doglianze avverso il decreto n. 19 del 2021, osserva il Collegio, avrebbero dovuto essere articolate con i motivi aggiunti. Insomma, le ricorrenti non hanno impugnato le modifiche organizzative disposte con il decreto n. 19 del 2021, che hanno superato la precedente struttura amministrativa dell’amministrazione resistente, con l’istituzione di un nuovo ufficio di “Avvocatura” (al quale sono assegnate le ricorrenti) connotato da compiti non sovrapponibili e da collocazione organizzativa e amministrativa diversi rispetto al superato Ufficio “Avvocatura”.

L’omessa impugnazione del decreto n. 21 del 2021, che ha modificato competenze, collocazione organizzativa e amministrativa dell’Ufficio a cui sono assegnate le ricorrenti, in ciò superando l’impugnato decreto n. 56 del 2020, comporta l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse, in quanto l’organizzazione dell’Ufficio a cui sono assegnate le ricorrenti non è più regolato dall’impugnato decreto n. 56 del 2020, ma dal successivo decreto n. 19 del 2021 non impugnato con i motivi aggiunti.

4. Ad UN , il ricorso sarebbe comunque anche infondato.

Dopo l’emanazione del sopravvenuto decreto dell’Amministratore Unico n. 19 del 16.3.2021, le odierne ricorrenti sono state assegnate al nuovo Ufficio Avvocatura, denominato “Avvocatura”, che è struttura autonoma, non più sottoposta al Direttore, e collocata in posizione di staff rispetto all’Amministratore Unico, con competenze ed attività precipuamente legali e non amministrative. Tale Decreto, ad avviso del Collegio, è immune dalla censura delle ricorrenti secondo cui esso avrebbe comportato “ il mantenimento di una struttura di intermediazione che si interpone ancora tra organo di vertice ed avvocati interni, con poteri di gestione, organizzazione e coordinamento dell’attività dei legali, lesivi dell’autonomia di costoro, e che è oggetto di impugnazione e specifica censura nel presente ricorso ”; al contrario, il Collegio ritiene che l’attuale assetto organizzativo, così come previsto dal Decreto n. 19 del 2021, non prevede alcuna figura di intermediazione tra l’Ufficio “Avvocatura” (a cui sono assegnate le ricorrenti) e l’Amministratore Unico, ed anzi tale Ufficio è in staff a quest’ultimo.

Analogamente non può essere condiviso l’argomento di parte ricorrente secondo cui i “ compiti di gestione del contenzioso sono ancora affidati ad un dirigente di settore amministrativo ”; al contrario, il Collegio osserva che il citato Decreto n. 19 del 16.3.2021 ha posto l’Ufficio “Avvocatura” direttamente in staff all’Amministratore Unico, sottraendolo al controllo del Direttore, che invece conserva il controllo sul diverso Ufficio di “Segreteria Avvocatura” che ha solo compiti amministrativi. In particolare, in base al sopravvenuto Decreto n. 19 del 16.3.2021, il dirigente del Settore Affari Generali, contrariamente a quanto sostenuto dalle ricorrenti non “ impartisce specifiche disposizioni ai legali interni circa lo svolgimento della loro attività contenziosa ” né tantomeno indicazioni, direttive, indirizzi o disposizioni sulla attività giudiziale, che anzi non possono essere impartite all’Ufficio “Avvocatura” da nessun dirigente amministrativo, in ragione della collocazione dell’Ufficio “Avvocatura” al di fuori delle altre strutture amministrative dell’Agenzia, e direttamente in staff all’Amministratore Unico.

Infine, in ordine alla attinenza dell’Amministratore Unico rispetto all’area legale, nel corso dell’udienza del giorno 16 gennaio 2025 l’amministrazione resistente ha precisato che l’attuale Amministratore Unico possiede il titolo di Avvocato.

5. Alla luce dei rilievi esposti, il ricorso è improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

6. In ragione della particolarità della vicenda in esame, sussistono i presupposti di legge che giustificano l’integrale compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sede di Bari, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara improcedibile e compensa le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 16 gennaio 2025 svolta da remoto tramite Microsoft Teams con l'intervento dei magistrati:

Alfredo Giuseppe Allegretta, Presidente FF

Donatella Testini, Consigliere

Fabio Di Lorenzo, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Fabio Di Lorenzo	Alfredo Giuseppe Allegretta

IL SEGRETARIO