Pubblicato il 16/04/2025

N. 00398/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01227/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1227 del 2024, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Gianluca Vitale, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, Questura di Bologna, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale Bologna, domiciliata in Bologna, via A. Testoni, 6;

per l'annullamento

-del provvedimento -OMISSIS-Reg. M.P. adottato il 16.07.2024, notificato il 1.8.2024, con il quale il Questore di Bologna ha ordinato al ricorrente di lasciare il territorio comunale di Bologna entro 48 ore dalla notifica del provvedimento e di non farvi ritorno, senza preventiva autorizzazione, per anni tre, nonché di tutti gli atti antecedenti, preordinati, consequenziali e comunque connessi del relativo procedimento.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell'Interno e di Questura di Bologna;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 aprile 2025 il dott. Alessio Falferi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Il ricorrente è un aderente al movimento ambientalista “Extinction Rebellion” che, in quanto tale, ha partecipato a un’iniziativa di contestazione a Bologna, in occasione del G7 della scienza e della tecnologia.

In ricorso si precisa che “In tale occasione alcuni attivisti salivano sul terrazzo del Comune (in piazza Maggiore, ben distante dal luogo del summit, in via Stalingrado presso il “tecnopolo”) da dove srotolavano uno striscione contro la crisi climatica, alcuni altri si posizionavano per alcuni minuti davanti l'ingresso principale del palazzo (non impedendo peraltro del tutto il transito, che comunque era libero da altri ingressi), mentre altri si limitavano ad essere presenti. L'azione durava pochi minuti, ed era come tutte quelle del richiamato movimento assolutamente non violenta”.

Ciononostante diversi dei presenti, tra cui il ricorrente, erano condotti presso la Questura e identificati e, in data 23 luglio 2024, era loro notificato il provvedimento recante il divieto di fare rientro nel Comune di Bologna per la durata di tre anni.

Ritenendo tale atto illegittimo, il ricorrente lo ha impugnato deducendo i seguenti vizi: “ 1) violazione e falsa applicazione di legge in relazione agli artt 1 e 2 del d.lgs. n. 159 del 2011. Eccesso di potere per erroneità e difetto di motivazione. Carenza di istruttoria. Violazione del principio di proporzionalità. Violazione dell'art. 16 della Costituzione ”; l’adozione del foglio di via obbligatorio è una misura di prevenzione che ha per presupposto la pericolosità del soggetto destinatario, pericolosità che, nel caso di specie, non sarebbe stata indagata, dal momento che il provvedimento, che si fonda esclusivamente sulla presenza del ricorrente alla manifestazione e sulle sue condotte precedenti (senza, peraltro, considerare che i precedenti di polizia contestati non sono mai sfociati in procedimenti giudiziari e che, comunque, in nessun caso al ricorrente è stata imputata una condotta violenta e pericolosa), non specificherebbe quale condotta violenta sia stata ritenuta addebitabile al destinatario; ne deriverebbe una carenza di motivazione inficiante la legittimità del provvedimento, dal momento che il Consiglio di Stato (sentenza n. 3407/2023) ha affermato che “assumono rilievo centrale il profilo soggettivo, relativo alla dedizione del soggetto alla commissione dei reati, e quello oggettivo, inerente alla attitudine offensiva dei medesimi reati nei confronti dei beni nominativamente individuati dal legislatore e cioè, per quanto di interesse, quelli della sicurezza e della tranquillità pubblica”; la carenza di istruttoria e di motivazione renderebbero, altresì, impossibile verificare se l’esercizio dell’azione amministrativa sia avvenuto in modo ragionevole e proporzionale e, in ogni caso, la mancanza di un’adeguata istruttoria non consentirebbe di valutare, in concreto, se la persona interessata, oltre a rientrare in una delle categorie di cui all’art. 1 del d.lgs. 159 del 2011, sia anche da ritenersi socialmente pericolosa; “ 2. eccesso di potere per sviamento ”; sebbene il divieto di rientrare in una data area geografica sia logicamente finalizzato a prevenire il pericolo di commissione di reati in un determinato territorio, nel caso di specie non sarebbe stato evidenziato per quali ragioni il rientro nel territorio di Bologna potrebbe generare il pericolo della commissione di atti incidenti sulla sicurezza pubblica; al contrario, proprio il provvedimento impugnato evidenzia l’“esigenza di infrenare ulteriori comportamenti dello stesso tenore, che la predetta potrebbe reiterare in altre parti d'Italia.”; dunque, non si potrebbe comprendere quale sarebbe, in concreto, il rapporto tra la presenza del ricorrente nel territorio comunale di Bologna e la possibilità che reiteri il suo comportamento in altre parti d’Italia; “ 3. violazione di legge in relazione all’art. 7 L. n. 241/90. Carenza istruttoria ”; mancata comunicazione dell’avvio del procedimento, dal momento che la sussistenza di ragioni di urgenza sarebbe esclusa dalla circostanza che il provvedimento è stato adottato ben nove giorni dopo la partecipazione della ricorrente alla manifestazione del 9 luglio 2025 (evento che ha determinato l'adozione del provvedimento) ed è stato notificato ancora diversi giorni dopo; si sarebbe dovuto acquisire in sede istruttoria il contributo del ricorrente in merito alla sua condotta specifica, alla complessiva condotta di vita e ai precedenti di polizia indicati nel provvedimento; “ 4. Violazione dell'art. 2, del Protocollo n. 4 alla Convenzione dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, anche in relazione agli artt. 10 e 11, della Convenzione per la Salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali. Eccesso di potere per carenza di motivazione. Violazione del principio di proporzionalità ”; sarebbe violato l’art. 2 del Protocollo n. 4 della Convenzione dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali in relazione agli artt. 10 e 11 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo; la limitazione della libertà di circolazione imposta al ricorrente non risulterebbe proporzionata alla condotta e agli elementi di fatto attribuiti al ricorrente; sarebbero violate, altresì, la libertà di espressione e di riunione; parte ricorrente ha, altresì, formulato una questione di legittimità costituzionale del combinato disposto degli artt. 1, comma 1, lett. c) e 2 d.lgs. n. 159/2011, con riferimento all’art. 117, comma 1, Cost. in relazione all’art. 2 del Protocollo Addizionale n. 4 alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), nonché agli articoli 13, comma 2, 16, 25, comma 3 e 27, Cost., laddove dovesse essere ritenuta legittima l’interpretazione proposta dalla Questura di Bologna.

L’Amministrazione intimata si è costituita in giudizio, depositando una relazione sui fatti.

Il ricorrente ha, quindi, rinunciato alla trattazione dell’incidente cautelare e, in vista dell’udienza pubblica, ha insistito per l’accoglimento del ricorso alla luce di tutta quanto già dedotto; la Questura ha eccepito l’infondatezza delle doglianze di cui al gravame.

Alla pubblica udienza del 9 aprile 2025, la causa, su conforme richiesta dei procuratori delle parti, è stata trattenuta in decisione.

L’adozione dell’avversato provvedimento trova la propria ragion d’essere nella reazione dell’ordinamento al comportamento non conforme alla legge posto in essere dal ricorrente (a prescindere dalla sua specifica condotta), partecipando a una manifestazione organizzata non autorizzata, né preannunciata alle autorità di pubblica sicurezza, che, seppur non violenta in senso stretto, ha comunque limitato l’accesso al palazzo sede dell’Amministrazione comunale (Palazzo d’Accursio), messo in pericolo l’incolumità personale di alcuni attivisti e dei passanti e richiesto un rilevante dispiego di forza pubblica per garantire la sicurezza di tutti e ripristinare l’ordine pubblico.

Cionondimeno, il ricorso deve essere accolto dal momento che, pur essendo comunemente condiviso il principio generale secondo cui l’applicazione di una misura di prevenzione non presuppone l'accertamento di una responsabilità penale, ciò non può, però, far venire meno la necessità di un'attività istruttoria preliminare alla sua adozione, adeguata e sfociante in una motivazione che consenta di comprendere il percorso logico argomentativo seguito dall’Amministrazione.

Il presupposto dell’applicazione delle misure di prevenzione - qual è il “foglio di via obbligatorio” - è rappresentato, infatti, dalla pericolosità del soggetto destinatario, da verificare attraverso una valutazione tecnico-discrezionale sull’esistenza di elementi di fatto specifici e concreti, idonei a suffragare un giudizio prognostico sulla probabilità che il soggetto commetta ulteriori reati atti ad offendere o mettere in pericolo la tranquillità e la sicurezza pubblica.

Più precisamente, come si afferma anche nello stesso provvedimento impugnato, in linea generale, conditio sine qua non per l’adozione del “foglio di via obbligatorio” è la qualificazione del suo destinatario come persona predisposta alla commissione di reati che offendono o mettono in pericolo la sicurezza pubblica ai sensi dell’art. 1 comma 1, lett. c) del d.lgs. 6 settembre 2011, n. 159. Quest’ultima norma qualifica come socialmente pericolosi “ coloro che per il loro comportamento debba ritenersi, sulla base di elementi di fatto, comprese le reiterate violazioni del foglio di via obbligatorio di cui all'articolo 2, nonché dei divieti di frequentazione di determinati luoghi previsti dalla vigente normativa, che sono dediti alla commissione di reati che offendono o mettono in pericolo l'integrità fisica o morale dei minorenni, la sanità, la sicurezza o la tranquillità pubblica ”.

Appare chiaro, dunque, come la mera presenza in occasione di una manifestazione non violenta non possa di per sé integrare una condotta tale da giustificare la qualificazione del partecipante come persona socialmente pericolosa, senza che allo stesso sia imputabile una condotta qualificabile come reato o sia contestabile la violazione del foglio di via o del divieto di frequentare determinati luoghi.

Nel caso di specie appare, pertanto, fondato (con valore assorbente rispetto alle ulteriori questioni sollevate dalla parte ricorrente) il primo motivo di ricorso, dal momento che al ricorrente non è stata contestata, neanche per relationem , alcuna specifica condotta ingenerante pericolo per la collettività o comunque violenta, dal momento che il provvedimento dà conto solo della sua presenza nel luogo in cui si è svolta la manifestazione.

In sintesi, nel provvedimento manca l’imputazione al ricorrente di una specifica condotta sintomatica della pericolosità sociale ovvero l’adeguata e puntuale motivazione in ordine alla riconducibilità del ricorrente ad una delle categorie di cui all’art. 1 lett. c) del d.lgs. n. 159 del 2011, considerato che il Collegio non ravvisa ragione di discostarsi dal precedente rappresentato dalla sentenza del TAR Toscana, n. 802/2024, secondo cui, la mera partecipazione a una manifestazione “anche se considerata unitamente al deferimento per un precedente analogo fatto, di per sé non può essere ritenuta idonea ad attestare la <dedizione> del medesimo a tenere condotte offensive per la sicurezza e la tranquillità pubblica, soprattutto in mancanza di una complessiva valutazione della personalità del ricorrente desunta anche dalle abitudini e dallo stile di vita del medesimo”.

In ogni caso, il provvedimento non può ritenersi corredato da adeguata motivazione, anche in considerazione del fatto che non è stata accertata una violazione di precedenti ordini dell’Amministrazione, dal momento che il suo contenuto non consente di desumere che la condotta posta in essere in Bologna costituisca effettivamente la reiterazione di quella tenuta in altre città d’Italia. Condotta che, peraltro, anche nei casi delle precedenti manifestazioni non risulta aver dato luogo all’avvio dell’azione giudiziaria, con la conseguenza che quelli imputati al ricorrente non possono che essere considerati precedenti di polizia, che, peraltro, non si evince siano stati caratterizzati da comportamenti violenti o pericolosi.

Cosi accolto il ricorso, assorbiti tutti gli altri motivi, le spese del giudizio possono trovare compensazione tra le parti in causa, attesa la particolarità della questione trattata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità della parte ricorrente.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 9 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Paolo Carpentieri, Presidente

Alessio Falferi, Consigliere, Estensore

Paolo Nasini, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Alessio Falferi	Paolo Carpentieri

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.