Pubblicato il 31/03/2025

N. 06419/2025 REG.PROV.COLL.

N. 07327/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7327 del 2021, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avv. Giuseppe Cavallaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Autorità nazionale anticorruzione, rappresentata e difesa dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

Regione Siciliana – Assessorato alla salute, Azienda ospedaliera universitaria Gaetano Martino, Fondazione RA o.n.l.u.s., non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

del provvedimento di archiviazione fasc. riservato Anac -OMISSIS- n. -OMISSIS-, notificato in data -OMISSIS-, con oggetto «Azienda ospedaliera universitaria policlinico Gaetano Martino di Messina – Segnalazione di presunti illeciti – Archiviazione» con il quale l’Autorità ha archiviato la segnalazione prot. ANAC n. -OMISSIS- del -OMISSIS- trasmessa, per quanto di competenza, dall’Ufficio sulla vigilanza dell’imparzialità dei funzionari pubblici con nota prot. ANAC n. -OMISSIS- del -OMISSIS-; nonché di tutti gli atti a quello suindicato comunque connessi e coordinati, anteriori e conseguenti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Autorità nazionale anticorruzione;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4- bis , cod. proc. amm.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 14 marzo 2025 il dott. Matthias Viggiano e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il ricorrente impugna il provvedimento con cui l’Autorità nazionale anticorruzione (Anac) ha archiviato la sua segnalazione.

2. Si costituiva in resistenza l’Anac, mentre non si costituivano in giudizio gli altri soggetti (pubblici o privati) cui pure era stato notificato il ricorso (soltanto la fondazione RA o.n.l.u.s. chiedeva ed otteneva l’accesso agli atti del fascicolo senza però costituirsi in giudizio).

3. Al ricorso era unita istanza di sospensione dell’efficacia dell’atto gravato che, chiamata alla camera di consiglio del 7 settembre 2021, veniva rigettata con ordinanza non appellata.

4. Parte ricorrente depositava ulteriori documenti in vista dell’udienza del 14 marzo 2025, all’esito della quale il Collegio tratteneva il ricorso per la decisione.

5. Conclusa l’esposizione dello svolgimento del processo, appare necessario descrivere compiutamente la vicenda fattuale.

6. Il ricorrente, già professore ordinario di medicina fisica e riabilitativa dell’Università degli studî di Messina e in servizio presso l’Azienda ospedaliera universitaria (a.o.u.) policlinico Gaetano Martino di Messina, segnalava, in data -OMISSIS-, una serie di asserite irregolarità commesse dai vertici aziendali.

7. In particolare, la dirigenza sanitaria avrebbe nel luglio 2009 azzerato i posti letto della riabilitazione aziendale, in assenza di autorizzazione ed in violazione delle indicazioni dell’assessorato regionale. Con successivi atti dell’ottobre 2010 e del gennaio 2011, l’azienda avrebbe poi individuato un’unità operativa complessa (u.o.c.) di medicina fisica e riabilitativa ed un’unità operativa semplice dipartimentale (u.o.s.d.) di riabilitazione neurologica, assegnando venti posti letto riabilitativi alla prima e dodici alla seconda.

8. Nondimeno, i posti letto non sarebbero mai stati attivati ed anzi i dodici dell’u.o.s.d. venivano « dirottati al Centro clinico NE UD » della fondazione RA: quest’ultima, istituita nel luglio 2011 ad opera di varî soggetti pubblici e privati (Fondazione Telethon, Università di Messina, Associazione italiana sclerosi laterale amiotrofica etc…), ha lo scopo di svolgere assistenza in favore di persone affette da malattie neuromuscolari attraverso il citato centro clinico NE UD, collocato nei locali del policlinico in origine destinati alla riabilitazione aziendale (v. convenzione del settembre 2012 tra fondazione RA e azienda ospedaliera) con attivazione nel marzo 2013 e concessione in godimento gratuito degli spazî di un padiglione del nosocomio per trent’anni. In pratica, si sarebbe provveduto a creare « un centro privato di riabilitazione neurologica dedicato alla riabilitazione dei pazienti affetti da malattie neuromuscolari » all’interno del policlinico universitario, pur potendo l’azienda ospedaliera garantire autonomamente tali prestazioni.

9. In aggiunta, il centro clinico privato avrebbe operato, in origine, grazie a due docenti dell’azienda ospedaliera « non specialisti in medicina riabilitativa e con la collaborazione di figure di personale medico e sanitario estranei all’azienda e, peraltro, senza alcuna esperienza nell’ambito del trattamento riabilitativo delle malattie neuromuscolari » (mancando per oltre un anno uno specialista in medicina fisica e riabilitazione), per poi procedere ad assunzioni di personale senza alcun concorso pubblico: invero, risulterebbero impiegati presso il centro sia il figlio, sia la nuora del direttore del Dipartimento ad attività integrata di neuroscienze dell’Università di Messina.

10. Nonostante le carenze organiche, il centro avrebbe comunque operato ed incassato i rimborsi dal sistema sanitario regionale. Al contempo, la qualità della riabilitazione aziendale sarebbe crollata (anche in ragione dell’impossibilità di ottenere essa i fondi regionali) fino a determinare il non accreditamento presso il Ministero dell’università e della ricerca della scuola di specializzazione medica in medicina fisica e riabilitativa dell’Università di Messina (anno 2017).

11. Nel medesimo anno, inoltre, veniva rinnovata la convenzione tra la fondazione RA e l’azienda ospedaliera in forza della quale quest’ultima si impegnava a corrispondere alla prima, per la convenzione con il centro clinico NE UD (che nel frattempo aveva raddoppiato i posti letto), la somma annua di € 2.069.721,00, quale canone forfettario.

12. In aggiunta, l’esponente evidenziava come la struttura privata avrebbe incassato i d.r.g. maggiorati previsti per i pazienti gravemente mielolesi o con gravi cerebrolesioni acquisite pur non possedendo i requisiti previsti per il trattamento di tali soggetti, essendo il centro deputato a curare i pazienti con malattie neuromuscolari.

13. Inoltre, sempre nel 2017 veniva pubblicato un bando per la selezione di un dirigente medico direttore della struttura operativa Centro clinico NE UD presso il policlinico Gaetano Martino: tra i requisiti si equiparava il possesso della specializzazione in medicina fisica e riabilitativa a quella in neurologia, in violazione della normativa regionale. Ed infatti, l’incarico veniva assegnato ad un neurologo, mentre l’odierno ricorrente veniva sollevato dall’incarico di componente del collegio dei fondatori della fondazione RA (ove era stato indicato dall’Università di Messina). Al contempo, l’esponente evidenziava una serie di attività vessatorie poste in essere nei suoi confronti (omesso tempestivo riscontro delle istanze di accesso agli atti formulate, mancata indizione del bando per direttore della u.o.c. di medicina fisica e riabilitativa del policlinico messinese, silenzio sulle segnalazioni mosse etc…).

14. In sintesi, quindi, il ricorrente segnalava all’Anac come il modello assistenziale sperimentato a Messina, denotato da una sostanziale esternalizzazione del servizio sarebbe caratterizzato dalle seguenti illegittimità: « nessun fisiatra in organico per un lungo periodo, direttori clinici nominati senza averne titolo, casi eclatanti di familismo ».

15. Ricevuta la segnalazione, l’Autorità avviava la propria istruttoria che si concludeva con il provvedimento di archiviazione in questa sede gravato.

16. Nel dettaglio, secondo l’Anac, gli eventuali illeciti denunciati (la compatibilità del progetto NE UD con la rete ospedaliera siciliana, la remunerazione delle prestazioni sanitarie rese dal menzionato centro, le denunciate violazioni della normativa sul pubblico impiego per le assunzioni presso il centro, i numerosi rinnovi consecutivi di nomina del segnalante quale sostituto di direttore in assenza di concorso) afferirebbero tutti a materie estranee alla competenza dell’Autorità.

17. Quanto in particolare all’esposta violazione in tema di reclutamento del personale, veniva evidenziato come l’ente asseritamente responsabile di tale illecito sarebbe comunque di diritto privato e, quindi, non soggetto alle disposizioni di cui al d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 (t.u.p.i.), con conseguente inapplicabilità delle regole in tema di whistleblowing (art. 54- bis t.u.p.i.). Peraltro, quanto alle lamentate misure ritorsive subíte dall’esponente, l’Anac chiariva come esse non venivano puntualmente esposte e, soprattutto, non apparivano seguire in alcun modo la segnalazione di illeciti ai soggetti di cui all’art. 54- bis t.u.p.i.

18. Avverso tale decisione, l’odierno ricorrente propone la sua impugnativa affidandola ad un unico articolato motivo di gravame a mezzo del quale denuncia la violazione dell’art. 54- bis t.u.p.i.

19. Nel dettaglio, secondo l’esponente, l’Autorità avrebbe errato nel non qualificare la fondazione RA come ente pubblico ai sensi e per gli effetti della disciplina del whistleblowing . D’altronde, il ricorrente è sicuramente da qualificare come pubblico dipendente, essendo in servizio presso l’Università di Messina a seguito del superamento di un pubblico concorso e, in tale veste, partecipando al collegio dei fondatori della fondazione RA: quest’ultima, poi, sarebbe certamente soggetta alle regole pubblicistiche, quanto meno in ragione dell’essere impresa fornitrice di beni o servizî in favore dell’amministrazione pubblica. In aggiunta, avendo agito in spregio di tutta la normativa sanitaria regionale e nazionale ed avendo incassato numerose somme di denaro pubblico, non si comprenderebbe per quale ragione l’Anac non avrebbe competenza a verificare la legittimità dell’operato della fondazione RA.

20. Il ricorso è solo in parte meritevole di positivo apprezzamento.

21. Invero, è opportuno precisare come la segnalazione proposta contenga sicuramente fatti illeciti, come dimostra in maniera eclatante l’ordinanza cautelare del Tribunale di Messina, tramite la quale sono state applicate delle misure cautelare interdittive e sequestrate somme indebitamente trattenute da alcuni amministratori pubblici accusati a vario titolo di peculato (art. 314 c.p.) e corruzione per atto contrario ai doveri d’ufficio (artt. 319 e 321 c.p.).

22. Nondimeno, va osservato come l’esposto presentato all’Anac, nonché il gravame all’odierno esame, afferiscono solamente alla disciplina del c.d. whistleblowing : conseguentemente, è doveroso verificare unicamente se la fattispecie denunciata all’Autorità e la valutazione compiuta da quest’ultima siano conformi o meno al dato normativo.

23. Risulta quindi opportuno trascrivere il testo dei primi due commi dell’art. 54- bis t.u.p.i. (applicabile ratione temporis ) che dispone: « 1. Il pubblico dipendente che, nell’interesse dell’integrità della pubblica amministrazione, segnala al responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza di cui all’art. 1, comma 7 l. 6 novembre 2012, n. 190, ovvero all’Anac, o denuncia all’autorità giudiziaria ordinaria o a quella contabile, condotte illecite di cui è venuto a conoscenza in ragione del proprio rapporto di lavoro non può essere sanzionato, demansionato, licenziato, trasferito, o sottoposto ad altra misura organizzativa avente effetti negativi, diretti o indiretti, sulle condizioni di lavoro determinata dalla segnalazione. L’adozione di misure ritenute ritorsive, di cui al primo periodo, nei confronti del segnalante è comunicata in ogni caso all’Anac dall’interessato o dalle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative nell’amministrazione nella quale le stesse sono state poste in essere. L’Anac informa il Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei ministri o gli altri organismi di garanzia o di disciplina per le attività e gli eventuali provvedimenti di competenza.

2. Ai fini del presente articolo, per dipendente pubblico si intende il dipendente delle amministrazioni pubbliche di cui all’art. 1, comma 2, ivi compreso il dipendente di cui all’art. 3, il dipendente di un ente pubblico economico ovvero il dipendente di un ente di diritto privato sottoposto a controllo pubblico ai sensi dell’art. 2359 c.c. La disciplina di cui al presente articolo si applica anche ai lavoratori e ai collaboratori delle imprese fornitrici di beni o servizi e che realizzano opere in favore dell’amministrazione pubblica ».

24. Orbene, come può notarsi, la disciplina afferisce alla tutela del dipendente pubblico segnalante onde evitare che questi subisca ritorsioni da parte dell’amministrazione. Nel caso di specie, come esposto dall’Autorità – e sostanzialmente non contestato dal ricorrente – non vi sono state azioni «vendicative» da parte dell’Università di Messina in conseguenza della segnalazione: anzi, l’esposto all’Autorità appare essere il primo atto col quale è stata denunciata pubblicamente la vicenda del centro NE UD. Di conseguenza, solo nell’ipotesi (non verificatasi) in cui, dopo la segnalazione fossero state adottate misure ritorsive, l’Anac sarebbe dovuta intervenire per tutelare il dipendente, azionando i proprî poteri sanzionatori: pertanto, sotto tale profilo l’operato dell’Autorità (punto 17 del provvedimento gravato) appare legittimo.

25. Quanto poi al contenuto della denuncia circa la compatibilità del congegnato sistema privatistico con la rete ospedaliera sicula, va osservato come essa non appare esulare dalla competenza dell’Anac: invero, al di là della valutazione di liceità dell’operazione (su cui è impegnata anche la magistratura penale), va osservato come la vicenda all’odierno esame appare inserirsi nelle ipotesi individuate dalle linee guida dell’Anac in materia di whistleblowing (adottate ai sensi dell’art. 54- bis , comma 5 t.u.p.i.). Queste ultimi, invero, prevedono (al punto 2.2.) che la segnalazione del whistleblower debba avere ad oggetto una condotta illecita , sintagma ampio che comprende, oltre alle ipotesi di illeciti penali, anche quei comportamenti improprî del funzionario che dovessero deviare dalla cura imparziale dell’interesse pubblico: « si pensi, inoltre, a titolo meramente esemplificativo, ai casi di sprechi, nepotismo, ripetuto mancato rispetto dei tempi procedimentali, assunzioni non trasparenti, irregolarità contabili, false dichiarazioni, violazione delle norme ambientali e di sicurezza sul lavoro » (cosí testualmente le linee guida).

26. Orbene, al di là dell’esito del procedimento penale, la segnalazione appare descrivere lo svolgimento di prestazioni sanitarie in assenza di autorizzazione e accreditamento con incasso dei rimborsi regionali: senza entrare nel merito della fondatezza dell’esposto, va osservato come si tratti quanto meno di un’ipotesi di condotta illecita sulla quale l’Anac doveva svolgere un approfondimento.

27. Né si comprende per quale ragione la fattispecie esulerebbe dalla competenza dell’Autorità, atteso che la vicenda, per come descritta, inerisce all’esternalizzazione di un servizio pubblico nonché, indirettamente, a vicende di nepotismo: in tal senso, essa appare rientrare appieno nella nozione di malagestio menzionata dal comunicato del presidente dell’Anac del 27 aprile 2017 sull’àmbito di intervento.

28. Viepiú, va osservato come pacificamente il segnalante rivesta la qualifica di pubblico dipendente (essendo in servizio presso l’Università di Messina) e di aver appreso tali fatti proprio nell’àmbito dello svolgimento delle proprie mansioni.

29. Quanto poi al reclutamento del personale in assenza di procedure concorsuali, va rilevato come esso avveniva presso la fondazione RA, soggetto cui deve pacificamente riconoscersi natura di ente di diritto privato, non soggetto quindi alle regole del t.u.p.i. Difatti, il soggetto di diritto menzionato è riconducibile allo schema giuridico della c.d. fondazione di partecipazione , ossia un ente privato senza scopo di lucro cui partecipano, quali fondatori, anche enti pubblici: nondimeno, tale ultima circostanza non appare determinare di per sé – in assenza di altri elementi – la natura pubblica della fondazione, con la conseguenza che essa non è tenuta al rispetto del principio del reclutamento tramite pubblico concorso.

30. Tuttavia, essendo la fondazione e il centro NE UD beneficiari di una serie di rimborsi da parte della Regione Siciliana, appare evidente che l’approfondimento dell’Anac dovesse coinvolgere anche tale ente: è però opportuno precisare come non sia l’attività della fondazione a dover essere vagliata dall’Autorità, bensí quella degli enti pubblici che in maniera diversa dirottavano le loro risorse verso tale soggetto, ovvero non curavano adeguatamente l’interesse pubblico loro attribuito.

31. Alla luce di quanto esposto, pertanto, il ricorso va accolto con annullamento della decisione gravata nella parte in cui è stata archiviata la segnalazione per incompetenza dell’Anac (punto 16 del provvedimento) che dovrà quindi riavviare la propria istruttoria ripronunciandosi sulla segnalazione dell’odierno esponente.

32. Le spese, stante l’assoluta peculiarità della vicenda, possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte nei limiti di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le persone menzionate in sentenza.

Cosí deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 marzo 2025 con l’intervento dei magistrati:

Massimiliano Balloriani, Presidente FF

Antonino Scianna, Primo Referendario

Matthias Viggiano, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Matthias Viggiano	Massimiliano Balloriani

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.