Pubblicato il 05/03/2026

N. 00088/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00050/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Umbria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 50 del 2024, proposto dal sig.-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Massimo Marcucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Spoleto, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Monica Picena e Alessandra Rondelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Matteo Cerretti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la condanna

del Comune di Spoleto al risarcimento del danno patrimoniale e non patrimoniale subito dal ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Spoleto e di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 27 gennaio 2026 la dott.ssa DA RA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato in data 23 gennaio 2024, il sig.-OMISSIS- ha riassunto il giudizio innanzi a questo Tribunale amministrativo regionale, ex artt. 59 l. n. 69 del 2009 e 11 cod. proc. amm., a seguito di sentenza del Tribunale di Spoleto n. -OMISSIS-del-OMISSIS- di declaratoria di difetto di giurisdizione.

2. Il ricorrente agisce nei confronti del Comune di Spoleto deducendo la responsabilità di quest’ultimo per i danni patrimoniali e non patrimoniali, quantificati rispettivamente in euro 659.859,44 e euro 100.000,00, asseritamente subiti a causa dell’incolpevole affidamento riposto nella legittimità dei titoli edilizi rilasciati dal Comune, successivamente disapplicati dal Giudice ordinario.

3. In punto di fatto, la parte ricorrente ha evidenziato che la vicenda trae origine dalla richiesta prodotta, nel 2003, al Comune di Spoleto dal sig.-OMISSIS-, proprietario di un immobile destinato a civile abitazione, al fine di ottenere una concessione edilizia per la ristrutturazione e l’ampliamento dello stesso, da realizzare sulla superficie confinante con la proprietà dei sig.ri -OMISSIS-e -OMISSIS-, proprietari all’epoca di un immobile eretto sul confine con il fondo del ricorrente.

Il Comune di Spoleto, in data -OMISSIS-, rilasciava la concessione edilizia n.-OMISSIS-. Il ricorrente riferisce di essersi immediatamente attivato in ragione di esigenze familiari (necessità di assicurare al padre affetto da malattia invalidante una soluzione abitativa rispondente alle sue necessità), sottoscrivendo un contratto di appalto con la ditta -OMISSIS-(per un costo dell’opera pari a € 254.490,98) nonché per l’accensione di mutui (per € 140.000,00 nel 2005 e per € 160.000,00 nel 2007) essenziali alla attuazione del progetto.

In riscontro ad una richiesta di chiarimenti avanzata dai vicini confinanti sig.ri -OMISSIS- con nota del 9 marzo 2004 il Comune di Spoleto evidenziava che, a seguito dell’adozione della D.G.C. n. 371 del 1994 (di presa d’atto di un parere legale reso nel medesimo anno), l’Amministrazione comunale ha sempre interpretato l’art. 86 delle NTA del PRG nel senso di consentire interventi che prevedono costruzioni da realizzare in aderenza ad edifici esistenti sul confine, in conformità al disposto dell’art. 877 cod. civ.

Riferisce il ricorrente che, durante l’esecuzione dei lavori, si rendeva necessario un titolo edilizio in variante, parimenti assentito dal Comune di Spoleto con provvedimento n. -OMISSIS-.

In data 7 novembre 2006, i sig.ri -OMISSIS-proponevano ricorso per manutenzione ai sensi dell’art. 703 cod. civ.; con ordinanza del-OMISSIS-il Tribunale di Spoleto disponeva nei confronti del sig.-OMISSIS-la cessazione delle molestie al possesso dei ricorrenti mediante l’arretramento dell’ampliamento realizzato siccome giudicato violativo delle distanze fissate dall’art. 86 delle NTA del PRG del Comune di Spoleto, all’epoca dei fatti vigente, di dieci metri tra i fabbricati e cinque dal confine.

Nel 2009 i sig.ri -OMISSIS-introducevano il giudizio di merito.

3.1. Nelle more si svolgeva la complessa vicenda relativa al PRG Parte strutturale approvato dal Comune di Spoleto nel 2008, annullato dal T.A.R. Umbria con sentenza n.-OMISSIS- (confermata dal Consiglio di Stato con sentenza n. -OMISSIS-) e pretesamente “sanato” con D.C.C. n. 10 del 10 aprile 2014 (in applicazione della previsione dell’art. 22, comma 2, della l.r. n. 5 del 4 aprile 2014 dichiarato incostituzionale con sentenza della Corte costituzionale n. 164 del 2023).

Alla luce dell’intervenuta approvazione del nuovo PRG del Comune di Spoleto, con l’introduzione di una diversa disciplina anche in merito alle distanze legali fra edifici – consentendo l’art. 59 delle NTA sopravvenute la costruzione sul confine in aderenza al manufatto del confinante preveniente – il sig.-OMISSIS-presentava un nuovo progetto che prevedeva l’aderenza dell’ampliamento al fabbricato dei vicini, lasciando tuttavia una zona di rispetto della luce presente nella parete dell’edificio confinante, al dichiarato fine di superare la controversia pendente nel rispetto delle norme a presidio delle distanze legali; la richiesta veniva assentita dal Comune di Spoleto, che rilasciava il permesso di costruire n.-OMISSIS- del -OMISSIS-.

Il Tribunale di Spoleto con sentenza n. -OMISSIS-confermava l’ordinanza interdittale, condannando il sig.-OMISSIS-all’arretramento del fabbricato e al pagamento delle spese di lite e peritali, in applicazione dell’art. 86 delle NTA del PRG vigente all’epoca della edificazione, anche tenuto conto dell’intervenuto annullamento da parte del g.a. del PRG, parte generale ed operativa, approvato nel 2008.

La sentenza, appellata dal sig. -OMISSIS-, veniva confermata in appello con sentenza della Corte d’Appello di Perugia -OMISSIS-; il ricorrente avanzava ricorso per cassazione, ugualmente respinto.

Nelle more, in data 26 giugno 2017, l’odierno ricorrente presentava una SCIA in alternativa al permesso di costruire per « - opere interne; -variante al p.d.c. n.-OMISSIS- del 7/5/2015 »; in assenza di provvedimenti comunali, relativi lavori venivano realizzati.

Riferisce il ricorrente che è attualmente pendente la procedura per l’esecuzione della sentenza di primo grado divenuta definitiva di cui è stato notiziato il Comune di Spoleto con pec del 27 aprile 2018.

3.2. Sempre parallelamente alla vicenda sopra descritta, il sig. -OMISSIS-, a seguito di accesso agli atti, con nota trasmessa al Comune di Spoleto il 17 dicembre 2014 denunciava “presunti atti illeciti” perpetrati dai sig.ri -OMISSIS-in riferimento alle lavorazioni eseguite sugli immobili di loro proprietà, allegando una relazione tecnica.

Sulla base delle segnalazioni dell’odierno ricorrente e della relazione tecnica dallo stesso allegata, il Comune di Spoleto adottava, in data 15 marzo 2016, un provvedimento di annullamento in autotutela del permesso di costruire n. -OMISSIS- e della successiva variante del 2012. Detto provvedimento, gravato dagli interessati, veniva annullato con sentenza del T.A.R. Umbria -OMISSIS-; parte ricorrente, costituitasi nel suddetto giudizio per sostenere le ragioni dell’autotutela, lamenta che l’Amministrazione abbia emanato un provvedimento facilmente aggredibile, in quanto non basato su un’autonoma attività istruttoria.

Il Comune di Spoleto, inoltre, dopo aver contestato ai sig.ri -OMISSIS-presunti abusi edilizi – per i quali gli stessi avrebbero presentato istanza di accertamento di conformità ex art. 36 d.P.R. n. 380 del 2001, mai riscontrata – non avrebbe poi provveduto ad adottare i conseguenti atti per il rispristino dello stato dei luoghi.

4. Nell’atto di citazione notificato in data 1° ottobre 2021, dopo aver argomentato in riferimento alla sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario, l’odierno ricorrente ha, in primo luogo, chiesto il risarcimento del danno derivante dalla lesione dell’incolpevole affidamento ingenerato da provvedimenti favorevoli (titoli edilizi) successivamente disapplicati dell’autorità giudiziaria.

Difatti, il Comune di Spoleto, omettendo una adeguata istruttoria, avrebbe rilasciato un titolo edilizio per l’ampliamento del fabbricato in corso di ristrutturazione in contrasto con la disciplina delle distanze di cui all’art. 86 delle NTA del PRG vigente; inoltre, anche a seguito della segnalazione dei vicini, l’Amministrazione avrebbe perseverato nella violazione delle normali regole di correttezza, rilasciando un nuovo titolo edilizio in virtù di una norma contenuta nel nuovo PRG senza tener conto, nonostante sollecitato alla verifica, che il medesimo PRG era stato annullato in via giurisdizionale. L’odierno ricorrente, ponendo affidamento sul potere e dovere di correttezza della P.A., ha provveduto a realizzare le opere autorizzate che si vede adesso obbligato a demolire.

La parte ricorrente ha, altresì, denunciato le condotte dell’Amministrazione non improntate ai principi di imparzialità e diligenza con riferimento alla mancata attivazione per la repressione degli abusi accertati posti in essere nella proprietà dei vicini.

4.1. I danni pretesamente subiti in conseguenza della condotta dell’Amministrazione comunale, stimati in complessivi € 759.859,44, sono stati dettagliati dal ricorrente come segue.

Per quanto concerne i danni patrimoniali: a) spese sostenute per la realizzazione delle opere di ristrutturazione e di ampliamento del fabbricato, ivi comprese le spese dei professionisti; b) spese per la demolizione dell’ampliamento, non avvenuta; c) spese legali sostenute per la difesa nei vari giudizi; d) spese di soccombenza sostenute dall’odierno ricorrente; f) costi sostenuti per il mutuo e per le maggiori spese; g) danno da mancato utilizzo dell’immobile (perdita locativa).

Il danno non patrimoniale è stato stimato dal ricorrente in € 100.00,00.

Ha evidenziato il ricorrente che l’ampliamento dell’immobile di cui si discute era stato progettato e realizzato con lo scopo di alloggiare al pian terreno il padre del ricorrente, affetto da patologia che gli impediva la libera deambulazione, rendendo non idonea l’abitazione dello stesso posta al primo piano di un palazzo del centro storico; tale finalità è stata frustrata dall’impossibilità di ultimare i lavori di rifinitura e dal diniego da parte del Comune di rilasciare l’agibilità (per i giudizi pendenti). Il danno non patrimoniale è stato ricollegato dal ricorrente alla sofferenza psicologica per la frustrazione del proprio desiderio di fornire al genitore (deceduto nel febbraio 2020) una soluzione abitativa maggiormente confacente alle esigenze dello stesso, con la possibilità di fruire del giardino.

Inoltre, il ricorrente aveva ritenuto di far fronte al pagamento dei mutui contratti attraverso il canone di locazione del citato appartamento situato in via -OMISSIS-, nel medesimo Comune di Spoleto, che sarebbe stato lasciato libero dal padre una volta ultimati i lavori di ampliamento. Sulla base di una perizia di parte, la perdita da mancato utilizzo l’appartamento del centro storico (perdita di valore locativo di tale immobile) per undici anni, considerando che i nuovi appartamenti – in assenza dell’ordinanza del Tribunale di Spoleto del 2008 – sarebbero stati presumibilmente ultimati nel 2009, è stimata dal ricorrente in € 162.168,00. Per quanto attiene all’immobile oggetto dei lavori, situato in-OMISSIS-, gli appartamenti, da sfruttare economicamente, sarebbero stati due per un valore locativo annuo (per i due appartamenti) pari ad € 9.620,18; per i 12 anni (2009 al 2021) di mancato guadagno l’importo totale del danno sarebbe pari ad € 115.442,16.

5. Si è costituito per resistere in giudizio il Comune di Spoleto.

Con memoria depositata per la discussione l’Amministrazione comunale ha eccepito la decadenza ex art. 30, comma 3, cod. proc. amm. in quanto, anche laddove si voglia considerare come dies a quo l’ultima sentenza del giudizio civile tra il sig.-OMISSIS-e la sig.ra -OMISSIS- ossia la sentenza della Corte di cassazione del febbraio 2019, comunque il termine di 120 giorni era ampiamente superato essendo stato notificato l’atto di citazione (poi trasfuso a seguito di riassunzione nel ricorso amministrativo) in data 1° ottobre 2021.

La parte resistente ha, altresì, eccepito la violazione dei canoni di chiarezza e specificità di cui all’art. 40 cod. proc. amm., con conseguente inammissibilità del ricorso, nonché l’intervenuta prescrizione della pretesa attorea. Il dies a quo dal quale decorre il termine prescrizionale del diritto al risarcimento del preteso danno andrebbe individuato nel primo titolo edilizio rilasciato al sig.-OMISSIS-(concessione edilizia n.-OMISSIS- del -OMISSIS-) o, in subordine, nell’ordinanza emessa dal Tribunale di Spoleto in data -OMISSIS-nell’ambito del giudizio possessorio in cui l’odierno ricorrente era parte convenuta. Risulterebbe quindi decorso il termine prescrizionale, sia che lo si consideri quinquennale che decennale, vista l’assenza di atti interruttivi fino alla notifica dell’atto di citazione avvenuta in data 1° ottobre 2021; non potrebbe essere riconosciuto nessun effetto interruttivo alle note inviate agli uffici comunali dal sig.-OMISSIS-tramite il suo legale nel tempo (nel 2017 e nel 2018), non assurgendo le stesse a diffide e/o messe in mora aventi effetto interruttivo, non essendo mai stata formalizzata una richiesta di risarcimento danni nei confronti del Comune di Spoleto prima dell’atto di citazione del 1° ottobre 2021.

La difesa comunale ha contestato la ricostruzione di parte ricorrente, rappresentando la legittimità dei titoli autorizzativi rilasciati dal Comune per l’immobile oggetto di causa, affermando che gli stessi sarebbero stati rilasciati in piena conformità rispetto agli strumenti urbanistici e ai Piani regolatori al momento vigenti; è stata eccepita l’inconferenza della vicenda relativa al manufatto di proprietà della sig.ra -OMISSIS--OMISSIS-rispetto alla richiesta di risarcimento per cui è causa.

È stata, parimenti, contestata la pretesa risarcitoria tanto nell’ an – attesa la correttezza del comportamento dell’Amministrazione comunale – che nel quantum , evidenziando l’assenza di produzione documentale a sostegno della maggior parte delle voci di danno.

In particolare, la difesa resistente ha evidenziato che tutti i progetti relativi ai titoli sono stati predisposti e sottoscritti proprio dal soggetto che si ritiene danneggiato, il quale in questo modo ha dimostrato di essere consapevole del rischio; la responsabilità del Comune di Spoleto sarebbe esclusa per non aver lo stesso avuto comportamenti e/o emesso provvedimenti illegittimi e, comunque, dal fatto che l’odierno presunto danneggiato non può dire di aver riposto un affidamento incolpevole dell’agire amministrativo.

6. Si è solo formalmente costituita in giudizio la -OMISSIS-.

7. In vista della trattazione nel merito, le parti hanno replicato.

7.1. La parte ricorrente ha controdedotto rispetto alle eccezioni di parte resistente ed insistito sulla sussistenza della colpa dell’Amministrazione nonché del nesso causale tra i titoli abilitativi rilasciati, le rassicurazioni fornite dal Comune e le spese sostenute dall’odierno ricorrente.

Quanto alla tempestività dell’azione di condanna al risarcimento del danno, ha evidenziato che solo con l’ordinanza della Corte di cassazione n. -OMISSIS- del -OMISSIS-, che ha reso definitiva la sentenza di condanna all’arretramento della nota costruzione, il danno si sarebbe concretizzato in termini certi ed attuali, venendo meno ogni residua possibilità di riforma della decisione sfavorevole e risultando definitivamente compromesso l’assetto di interessi fondato sui provvedimenti amministrativi rilasciati dal Comune. In ogni caso, il ricorrente ha chiesto il riconoscimento dell’errore scusabile ex art. 37 cod. proc. amm. in ragione del mutamento della giurisprudenza delle Sezioni Unite della Corte di cassazione.

7.2. La difesa comunale ha insistito sulle eccezioni in rito e sulla non configurabilità nel caso che occupa di una lesione dell’affidamento incolpevole in capo al ricorrente. Dato che il permesso di costruire è sempre rilasciato fatto salvi i diritti dei terzi, il privato può subire azioni “possessorie” da lesione da parte del vicino (turbato nel possesso) senza che di ciò possa essere addebitato alcunché alla P.A. che ha rilasciato legittimamente il titolo. Il sig.-OMISSIS-è stato coinvolto nel giudizio possessorio (azione di manutenzione per violazione di distanza dal confine) dalla confinante -OMISSIS- quindi ha sin dalla notifica del ricorso nel 2006 accettato e conosciuto il rischio che il permesso di costruire rilasciato dal Comune nel 2003 potesse essere annullato o disapplicato. Nelle more del giudizio civile di merito è l’odierno ricorrente ha tentato di sanare la sua posizione con la richiesta di ulteriori titoli abilitativi; in particolare, nella relazione tecnica allegata alla richiesta di permesso in sanatoria presentata nel 2015 si legge « è accertato che la variante consente l’eliminazione della controversia ». Tutti i progetti relativi ai titoli sono stati predisposti e sottoscritti proprio dal soggetto che si ritiene danneggiato, il quale in questo modo avrebbe dimostrato di essere consapevole del rischio.

8. All’udienza pubblica del 27 gennaio 2026, uditi per le parti i difensori come specificato a verbale, la causa è stata trattenuta in decisione.

9. La parte ricorrente ha avanzato domanda di condanna del Comune resistente per il danno asseritamente ingiusto conseguente alla lesione dell’affidamento dalla medesima riposto nella legittimità di titoli edilizi che, sebbene non annullati in sede giurisdizionale né in via di autotutela, sono stati disapplicati da giudice ordinario nell’ambito di un contenzioso sul mancato rispetto delle distanze delle costruzioni dal confine introdotto dal vicino.

Con ricorso notificato in data 23 gennaio 2024, il ricorrente ha riassunto il giudizio innanzi a questo Tribunale amministrativo regionale, ex artt. 59 l. n. 69 del 2009 e 11 cod. proc. amm., a seguito di sentenza del Tribunale di Spoleto n. -OMISSIS-del-OMISSIS- di declaratoria di difetto di giurisdizione.

10. Preliminarmente, deve essere riaffermata la giurisdizione del giudice amministrativo nel caso che occupa, vertendosi in materia di giurisdizione esclusiva ex art. 133, comma 1, lett. f), cod. proc. amm.

All’esito di una pluriennale evoluzione giurisprudenziale, recentemente le Sezioni Unite della Corte di cassazione, dopo aver ribadito che il privato che lamenti la lesione dell’affidamento incolpevole nella legittimità di un provvedimento ampliativo annullato o nella correttezza del comportamento dell’amministrazione fa valere un diritto soggettivo, non un interesse legittimo – in quanto « Se, com’è pacifico, la giurisdizione si stabilisce sulla base della domanda, in ragione del petitum sostanziale (Cass., S.U., n. 2368/2024, n. 9771/2020; n. 23600/2020, n. 20350/2018), appare innegabile che, nei casi di violazione dell’affidamento incolpevole, l’azione risarcitoria non postula la lesione di un interesse legittimo. Infatti, il danneggiato non mette in discussione la legittimità del provvedimento ampliativo, non richiede la riparazione del pregiudizio causato dalla perdita del bene cui aspirava e che gli è stato negato (legittimamente), non lamenta di aver titolo a conservare l’utilità ottenuta con il provvedimento annullato, né assume che siano state violate quelle facoltà, anche procedimentali, che egli può legittimamente esercitare al cospetto di un potere amministrativo, ma si duole del dispendio di risorse, delle spese inutilmente sostenute, delle opportunità alternative pregiudicate, ossia di pregiudizi cui non sarebbe andato incontro se l’amministrazione non l’avesse indotto a confidare nel rilascio del provvedimento ampliativo ... Il fulcro della pretesa risarcitoria risiede nella violazione dei doveri che la disciplina ha recepito nella conformazione normativa del contenuto del rapporto amministrativo (art. 1, comma 2 bis, L. 241/1990), non di regole che incidono sulla validità dei provvedimenti adottati » – hanno, difatti, affermato che « l’azione di risarcimento del danno per lesione dell’incolpevole affidamento nel rilascio di un provvedimento annullato (o legittimamente negato) è devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nelle materie indicate dall’art. 133 c.p.a., in tal modo realizzando quell’auspicata concentrazione, limitatamente a tale ambito, degli strumenti di tutela dinanzi ad un unico giudice (Corte cost. n. 191/2006). Resta ferma, come anticipato in chiusura del paragrafo 5, la giurisdizione del G.O. nei casi che esulano dalle materie affidate alla giurisdizione esclusiva del G.A. 7. Rientra, dunque, nell’ambito della giurisdizione esclusiva del G.A. la domanda proposta dagli attori, giacché afferente alla materia dell’edilizia e dell’urbanistica » (Cass. civ. S.U., 25 settembre 2025, n. 26080).

11. Ciò posto, ritiene il Collegio di poter prescindere, per ragioni di economia processuale, dall’esame di ogni ulteriore eccezione in rito, presentandosi la domanda attorea non meritevole di accoglimento per quanto di seguito esposto.

12. Come già ricordato, la parte ricorrente invoca il danno conseguente alla lesione del proprio l’affidamento incolpevole in ragione di provvedimenti favorevoli – titoli abilitativi edilizi – rilasciati dal Comune di Spoleto e disapplicati dal giudice ordinario nell’ambito di un contenzioso con i proprietari dell’immobile confinante per violazione delle distanze.

12.1. Chiarendo la natura della responsabilità che sorge in capo alla pubblica amministrazione per effetto della lesione dell’affidamento del privato, le Sezioni Unite hanno ritenuto « che detta responsabilità vada ricondotta al paradigma della responsabilità da contatto sociale qualificato. ... Il dovere di comportarsi secondo correttezza e buona fede rappresenta, infatti, una manifestazione del più generale dovere di solidarietà sociale, che trova il suo principale fondamento nell’art. 2 Cost. e grava reciprocamente su tutti i membri della collettività. Tale dovere si intensifica e si rafforza, trasformandosi in dovere di correttezza e di protezione, quando tra i consociati si instaurano momenti relazionali socialmente o giuridicamente qualificati, tali da generare, unilateralmente o, talvolta, anche reciprocamente, ragionevoli affidamenti sull’altrui condotta corretta e protettiva. Deve quindi riconoscersi l’esistenza di una proporzionalità diretta tra l’ambito e il contenuto dei doveri di protezione e correttezza, da un lato, e il grado di intensità del momento relazionale e del conseguente affidamento da questo ingenerato, dall’altro ... Vi è quindi un quid pluris rispetto al generale precetto del neminem laedere; non si tratta della generica "responsabilità del passante", ma della responsabilità che sorge tra soggetti che si conoscono reciprocamente già prima che si verifichi un danno; danno che consegue non alla violazione di un dovere di prestazione ma alla violazione di un dovere di protezione, il quale sorge non da un contratto ma dalla relazione che si instaura tra l’amministrazione ed il cittadino nel momento in cui quest’ultimo entra in contatto con la prima. ... Il contatto, o, per meglio dire, il rapporto tra il privato e la pubblica amministrazione deve essere inteso come il fatto idoneo a produrre obbligazioni "in conformità dell’ordinamento giuridico" (art. 1173 c.c.) dal quale derivano, a carico delle parti, non obblighi di prestazione, bensì reciproci obblighi di buona fede, di protezione e di informazione, giusta l’art. 1175 c.c. (correttezza), art. 1176 c.c. (diligenza) e art. 1337 c.c. (buona fede) » (Cass. civ., S.U., 28 aprile 2020, n. 8236).

Al riguardo l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ha evidenziato che « l’affidamento tutelabile in via risarcitoria deve essere ragionevole, id est incolpevole. Esso deve quindi fondarsi su una situazione di apparenza costituita dall’amministrazione con il provvedimento, o con il suo comportamento correlato al pubblico potere, in cui il privato abbia senza colpa confidato. Nel caso di provvedimento poi annullato, il soggetto beneficiario deve dunque vantare una ragionevole aspettativa alla conservazione del bene della vita ottenuto con il provvedimento stesso, la frustrazione della quale possa quindi essere considerata meritevole di tutela per equivalente in base all’ordinamento giuridico. La tutela risarcitoria non interviene quindi a compensare il bene della vita perso a causa dell’annullamento del provvedimento favorevole, che comunque si è accertato non spettante nel giudizio di annullamento, ma a ristorare il convincimento ragionevole che esso spettasse. 18. Nella descritta prospettiva, il grado della colpa dell’amministrazione - e dunque la misura in cui l’operato di questa è rimproverabile - va correlato al profilo della riconoscibilità dei vizi di legittimità da cui potrebbe essere affetto il provvedimento. Al riguardo va ricordato che nel giudizio di annullamento la colpa dell’amministrazione è elemento costitutivo della responsabilità dell’amministrazione nei confronti del ricorrente che agisce contro il provvedimento a sé sfavorevole, sebbene essa sia presuntivamente correlata all’illegittimità del provvedimento, per cui spetta all’amministrazione dare la prova contraria dell’errore scusabile. Trattasi pertanto di una colpa valutata in senso oggettivo, pur sempre nell’ambito di una fattispecie di responsabilità a base colposa. Sulla base di questa presunzione, per il danno da lesione dell’affidamento da provvedimento favorevole, poi annullato, la manifesta l’illegittimità del provvedimento favorevole al suo destinatario, che consenta di ritenere che egli ne potesse pertanto essere consapevole è un elemento che incide, per escluderla o attenuarla, la colpa dell’amministrazione. 19. Come infatti esposto in precedenza, la tutela dell’affidamento si fonda sui principi di correttezza e buona fede che regolano l’esercizio del pubblico potere ma anche la posizione del privato, con la conseguenza che tale tutela postula che l’aspettativa sul risultato utile o sulla conservazione dell’utilità ottenuta sia sorretta da circostanze che obiettivamente la giustifichino. Un affidamento incolpevole non è predicabile innanzitutto nel caso estremo ipotizzato nell’ordinanza di rimessione, in cui sia il privato ad avere indotto dolosamente l’amministrazione ad emanare il provvedimento. Altrettanto è a dirsi se l’illegittimità del provvedimento era evidente e avrebbe pertanto potuto essere facilmente accertata dal suo beneficiario, in conformità a una regola di carattere generale, espressamente richiamata in ambito civilistico (art. 1147, comma 2, cod. civ.), secondo cui la buona fede “non giova se l’ignoranza dipende da colpa grave”. ... Nondimeno, con riguardo a gradi della colpa inferiore a quello «grave», non possono nemmeno essere trascurati i caratteri di specialità del diritto amministrativo rispetto al diritto comune, tra cui la centralità che nel primo assume la tutela costitutiva di annullamento degli atti amministrativi illegittimi, contraddistinta dal fatto che il beneficiario di questi assume la qualità di controinteressato nel relativo giudizio. Con l’esercizio dell’azione di annullamento quest’ultimo è quindi posto nelle condizioni di conoscere la possibile illegittimità del provvedimento a sé favorevole, per giunta entro il ristretto arco temporale dato dal termine di decadenza entro cui, ai sensi dell’art. 29 cod. proc. amm., l’azione deve essere proposta, e di difenderlo. La situazione che viene così a crearsi induce per un verso ad escludere un affidamento incolpevole, dal momento che l’annullamento dell’atto per effetto dell’accoglimento del ricorso diviene un’evenienza non imprevedibile, di cui il destinatario non può non tenere conto ed addirittura da questo avversata allorché deve resistere all’altrui ricorso; per altro verso porta ad ipotizzare un affidamento tutelabile prima della notifica dell’atto introduttivo del giudizio » (C.d.S., A.P., 29 novembre 2021, n. 20).

12.2. Alla luce dei suesposti principi, deve ritenersi che l’odierno ricorrente non possa vantare un incolpevole affidamento, con conseguente infondatezza della pretesa risarcitoria.

Facendo applicazione del principio di diritto affermato dall’Adunanza Plenaria nelle pronunce nn. 19 e 20 del 2020 – per cui « la responsabilità dell’amministrazione per lesione dell’affidamento ingenerato nel destinatario di un suo provvedimento favorevole, poi annullato in sede giurisdizionale, postula che sulla sua legittimità sia sorto un ragionevole convincimento, il quale è escluso in caso di illegittimità evidente o quando il medesimo destinatario abbia conoscenza dell’impugnazione contro lo stesso provvedimento » – deve, in primo luogo, rilevarsi come nessun affidamento può essere invocato successivamente alla proposizione, in data 7 novembre 2006, da parte dei sig.ri -OMISSIS-del ricorso per manutenzione ai sensi dell’art. 703 cod. civ., a seguito del quale, con ordinanza del Tribunale di Spoleto del-OMISSIS-è stata ordinata al sig.-OMISSIS-la cessazione delle molestie al possesso dei sig.ri -OMISSIS-mediante l’arretramento dell’ampliamento realizzato, ritenuto violativo delle distanze fissate dall’art. 86 delle NTA del PRG del Comune di Spoleto.

A ben vedere, non può riconoscersi in capo al ricorrente un affidamento incolpevole neanche antecedentemente.

In data -OMISSIS- il Comune di Spoleto ha rilasciato, « salvi e riservati ogni diritto di terzi » (come ribadito anche nei titoli successivi), al sig.-OMISSIS-una concessione edilizia per la ristrutturazione di un fabbricato di civile abitazione e l’ampliamento dello stesso.

Il progetto presentato dall’odierno ricorrente sin dal 2003 si basa sull’erronea prospettazione dell’aderenza al fabbricato di proprietà dei sig.ri -OMISSIS-preesistente sul confine. Posto che quello di “costruzione in aderenza”, prima che un concetto giuridico è un dato di fatto oggettivo, richiedendosi – in ossequio alla ratio del principio codicistico – un’adesione continua tra le pareti degli edifici, con risultato di utilizzare tutto lo spazio disponibile ed evitare insalubri intercapedini, la non rispondenza dell’intervento proposto dal ricorrente alla disciplina codicistica risultava evidente. Difatti, l’intervento proposto nel 2003 prevedeva che l’ampliamento fosse realizzato solo in parte in aderenza al muro posto sul confine – mediante una costruzione a “L” – creando per la parte rimanente una intercapedine che, in ragione della realizzazione della scala, avrebbe avuto una larghezza inferiore ai tre metri. Emerge, in particolare, dalla citata ordinanza del Tribunale di Spoleto, che la parte che avrebbe dovuto essere in aderenza (portico con soprastante terrazzo) è stata realizzata ad una distanza tra gli 8 e i 13 cm dal fabbricato posto sul confine, mentre la scala di accesso al terrazzo è posta ad una distanza di 1,99 mt.

Da ciò consegue, tra l’altro, che a nulla rilevano le indicazioni di cui alla nota del 9 marzo 2004 circa la prassi interpretativa dell’art. 86 delle NTA del PRG adottata dall’Amministrazione comunale a seguito della D.G.R. n. 371 del 1994 (peraltro assunta sulla base di un parere legale in cui veniva richiamati un precedente specifico della Corte di cassazione, sez. II, 5 aprile 1990) nel senso dell’ammissibilità delle costruzioni realizzate in aderenza ai sensi dell’art. 877 cod. civ.

Che il progetto di ampliamento presentato dall’odierno ricorrente non risulti mai essere stato predisposto in conformità al disposto dell’art. 877 cod. civ. è affermato anche nelle sentenze emesse in sede di giudizio di merito dal Tribunale di Spoleto e, successivamente, dalla Corte d’Appello di Perugia.

Nella sentenza del Tribunale di Spoleto n. -OMISSIS- del -OMISSIS-si legge, infatti, che « l’ampliamento della costruzione di parte resistente è, secondo quanto accertato, solo parzialmente aderente all’edificio posseduto da -OMISSIS--OMISSIS- ciò da cui conseguirebbe, in ogni caso – vale a dire anche applicando il codice civile – la illegittimità della maggior parte della costruzione, nella parte in cui, violando la distanza legale, non ha raggiunto il confine con il fondo della ricorrente ».

La Corte di Appello di Perugia nella sentenza n. -OMISSIS- ha evidenziato come « il PRG vigente all’epoca, e le relative Norme Tecniche di Attuazione, con consentissero di legittimare l’intervento, a prescindere dalla circostanza relativa al possesso di un permesso a costruire (che, come noto, è sempre rilasciato fatti salvi i diritti dei terzi: si che non è mai decisivo il fatto in sé dell’ottenimento della concessione edilizia a giustificazione dell’intervento edilizio; cfr. Cass. n. 3901/2017, anche in chiave di ravvisabilità dell’animus turbandi) ». Nel confermare la pronuncia di primo grado, la Corte d’Appello ha evidenziato che, anche a voler ritenere applicabile la normativa sopravvenuta più favorevole delle NTA del PRG del 2008, « nel caso di specie la costruzione degli appellanti non appare comunque rispettosa della disciplina di cui all’invocato art. 59: da un lato essa non è in aderenza, posto che il primo Giudice, sulla scorta della CTU realizzata in primo grado, ha sottolineato come si trattasse [d]i una costruzione solo in parte in aderenza. Ciò che starebbe in ogni caso a significare la legittimità della maggior parte della costruzione nella parte in cui, violando la distanza legale, non ha raggiunto il confine del fondo della -OMISSIS-; dall’altro, anche a volerla ritenere in aderenza, non sarebbe comunque legittimata dall’art. 59, che prevede la costruzione in aderenza solo a condizione dell’assenza di luci o vedute sul muto, luci che sono invece pacificamente presenti ... In sostanza, è possibile il mancato rispetto dell’ordinaria distanza ... solo a condizione che vi sia aderenza; quando l’aderenza non può aver luogo, perché c’è una luce o una veduta, il distacco tra fabbricati diventa un atto dovuto e obbligatorio ».

12.3. Fermo quanto sopra, si osserva che, come evidenziato dalla difesa resistente, le pretese risarcitorie di parte ricorrente si presentano in gran parte sfornite di elementi atti a provare il danno subito. Non risulta, difatti, agli atti di causa alcun documento inerente ai costi sostenuti per le opere di ristrutturazione e di ampliamento del fabbricato (né il contratto dichiaratamente sottoscritto con la ditta -OMISSIS-., né alcuna fattura per materiali o opere, e, per quanto attiene all’attività professionale dell’arch. -OMISSIS-, risultando depositate unicamente delle “fatture proforma”, senza riscontro di effettivo pagamento) né relativo a costi effettivamente sostenuti per le spese di demolizione.

Parimenti non è stata prodotta alcuna documentazione concernente i contratti di mutuo e le generiche “maggiori spese” sostenute.

Quanto al danno per mancato utilizzo degli immobili, commisurato dal ricorrente alla “perdita locativa”, va evidenziato, da un lato, che la stessa parte ricorrente fa decorrere tale pretesa dall’annualità 2009 – in cui si ritiene che i lavori sarebbero terminati – e, dall’altro, che viene richiesto il presunto complessivo ammontare della locazione per dodici annualità (al lordo di qualunque onere) sia dell’immobile oggetto degli interventi che di quello in centro storico che sarebbe stato liberato a seguito del trasferimento del padre del ricorrente nella nuova dimora, con evidente ingiustificata duplicazione della richiesta.

12.4. Nessun rilievo, infine, possono assumere nel caso che occupa le affermazioni di parte ricorrente circa la presunta disparità di trattamento da parte del Comune di Spoleto nei confronti del ricorrente rispetto alle vicende edilizie che hanno interessato la proprietà dei vicini, trattandosi evidentemente di situazioni ed attività amministrative distinte.

13. Per quanto esposto, il ricorso deve essere rigettato.

La peculiarità della vicenda trattata giustifica la compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Umbria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la parte ricorrente e le altre persone fisiche citate in sentenza.

Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 27 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

RA GA, Presidente

Floriana Venera Di Mauro, Consigliere

DA RA, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
DA RA	RA GA

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.