Pubblicato il 06/08/2025

N. 15329/2025 REG.PROV.COLL.

N. 02705/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2705 del 2025, proposto da
-OMISSIS- –-OMISSIS- S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Bartolomeo Cozzoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Gestore dei Servizi Energetici – Gse S.P.A, non costituito in giudizio;
Gestore dei Servizi Energetici S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Pugliese, Simona Barchiesi, Gianluca Favaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero dell'Agricoltura della Sovranità Alimentare e delle Foreste, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Ministero Dell’Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste - Masaf, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

Annullamento previa sospensione cautelare dell’efficacia della nota emessa dal Gestore dei Servizi Energetici – GSE S.p.A. prot. n. -OMISSIS- avente ad oggetto “Comunicazione di avvio del procedimento di controllo mediante verifica documentale ai sensi dell’art. 42 del D.lgs. 28/2011 e dell’art. 1 del D.M. 31 gennaio 2014 per l’impianto termoelettrico, denominato -OMISSIS-, sito in Zona Industriale, 1, località -OMISSIS- e identificato con il numero-OMISSIS- e di ogni atto presupposto, connesso e/o consequenziale con conseguente condanna dell’Amministrazione resistente a corrispondere gli importi illegittimamente trattenuti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Gestore dei Servizi Energetici S.p.A. e di Ministero dell'Agricoltura e della Sovranità Alimentare e delle Foreste;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 luglio 2025 il dott. Giacomo Nappi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. In data 26 maggio 2009, la -OMISSIS- ha ottenuto la qualifica di impianto alimentato da fonti rinnovabili (Qualifica IAFR) ai sensi del D.M. 24 ottobre 2005, (prot. -OMISSIS-), con numero-OMISSIS- e relativa al progetto di “Rifacimento totale” e con comunicazione del -OMISSIS-, la predetta ha comunicato l’avvenuta entrata in esercizio dell’impianto il 2 marzo 2011.

2. L’impianto è stato ammesso agli incentivi ai sensi del D.M. 18 dicembre 2008, beneficiando del meccanismo dei Certificati Verdi a decorrere dal 31 marzo 2011, data di entrata in esercizio commerciale dell’impianto. Ai sensi e per gli effetti degli articoli 19 e 30 del D.M. 6 luglio 2012, è stata successivamente stipulata la convenzione n° GRIN_-OMISSIS-per la regolazione economica dell’incentivo sulla “ produzione netta incentivata ” per il residuo periodo di diritto, con decorrenza 1° gennaio 2016.

3. La Società ha quindi richiesto ed ottenuto, per ogni anno di esercizio, la maggiorazione per gli impianti alimentati da biomassa da intese di filiera e delle biomasse da filiera corta, con l’applicazione del coefficiente moltiplicativo k di valore compreso tra 1,3 e 1,8, sulla base dei verbali trasmessi annualmente dal MASAF al GSE e alla luce del contesto normativo di riferimento (l.n. 99/2009 e D.M. 2 marzo 2010).

4. Il GSE, prendendo atto della richiesta di rinvio a giudizio (doc. 1 e 2) della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Belluno del -OMISSIS- nell’ambito del procedimento penale n. -OMISSIS- nei confronti, tra gli altri, dei Soci della -OMISSIS-. (fornitrice della odierna ricorrente), per reati concernenti l’induzione in errore della -OMISSIS- sulla provenienza della biomassa conferita e, in particolare, sul rispetto dei requisiti richiesti ai fini dell’accertamento della tracciabilità della stessa da filiera corta, ha deciso di avviare il controllo (doc. 3) di cui agli artt. 42 del D.lgs 28/2011 e 1 del D.M. 31 gennaio 2014 nei confronti della ricorrente. Inoltre, al fine di scongiurare la prosecuzione di un ingiusto arricchimento, ha sospeso, in via cautelativa, la maggiorazione (non ancora erogata) per l’utilizzo di biomasse da intese di filiera e di biomasse da filiera corta, ai sensi del Decreto biomasse (coefficiente k 1.8).

5. La società ha presentato ricorso, con contestuale richiesta di sospensiva dell’efficacia della sospensione cautelare, per le seguenti ragioni:

I. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 21-QUATER DELLA L. N. 241/1990. ECCESSO DI POTERE PER VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI PROPORZIONALITÀ. MANIFESTA IRRAGIONEVOLEZZA. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 3 E 41 COST. E DELL’ART. 3 DELLA L. N. 241/1990. DIFETTO DI MOTIVAZIONE, ILLOGICITÀ, DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE. VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI BUON ANDAMENTO E IMPARZIALITÀ DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA. VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DEL GIUSTO PROCEDIMENTO. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEL D.M. 31 GENNAIO 2014 E DEL “REGOLAMENTO PER LA CLASSIFICAZIONE DELLE VIOLAZIONI E PER LA DEFINIZIONE DELLE PERCENTUALI DI DECURTAZIONE APPLICABILI NELL’AMBITO DELL’ATTIVITÀ DI CONTROLLO SU IMPIANTI DI PRODUZIONE DI ENERGIA ELETTRICA ALIMENTATI DA FONTI RINNOVABILI IN ESERCIZIO” ADOTTATO DAL GSE, IN DATA 22 DICEMBRE 2023, IN ATTUAZIONE DELL’ARTICOLO 42, COMMA 6 DEL D.LGS. 28/2 011 per il mancato rispetto dei requisiti indicati nell’art. 21- quater L. 241 del 1990 in relazione alla sospensione dell’efficacia di un provvedimento amministrativo e per la sproporzione tra la somma il cui pagamento è stato sospeso (184.485,09 euro) e quella da cui sarebbe derivato l’ingiusto beneficio sulla base degli atti del procedimento penale (7.826,19 euro);

II. VIOLAZIONE DELL’ART. 3 DELLA L. N. 241/1990. ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI MOTIVAZIONE SUI PRESUPPOSTI DI FATTO. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DEL MINIMO MEZZO dal momento che il provvedimento di sospensione non avrebbe ponderato i contrapposti interessi coinvolti, il gravoso nocumento che la propria decisione avrebbe arrecato alla Società, nonché l’ingente sproporzione tra tale nocumento ed il ruolo della Società nella vicenda.

6. Il 6.03.2025, si è costituito il GSE e il giorno seguente ha depositato memoria.

7. Il 10.03.2025 si è costituito con atto di stile il Ministero dell'agricoltura della sovranità alimentare e delle foreste per chiedere il rigetto del ricorso.

8. Alla camera di consiglio del 12.03.2025 la parte ricorrente ha rinunciato all’istanza cautelare e la causa è stata rinviata all’udienza di merito del 7 luglio 2025 ove, previo scambio di scritti difensivi ex art. 73 c.p.a. nonché, in data 3 luglio 2025, deposito da parte della ricorrente del dispositivo di sentenza del Tribunale penale di Belluno del -OMISSIS-, recante dichiarazione di non luogo a procedere nei confronti di una serie di persone “ perché gli elementi acquisiti non consentono di formulare una ragionevole previsione di condanna ”, la causa è stata trattenuta per la decisione.

9. Il ricorso non è fondato e, pertanto, va respinto.

10. In via preliminare va affermato che a fronte della completezza dell’istruttoria e del contraddittorio, non risultano sussistenti le gravi ed eccezionali ragioni richieste dall’art. 73, co. 1- bis , c.p.a., per rinviare la trattazione della causa come richiesto dal ricorrente.

11. Il primo motivo di ricorso con il quale si contesta la legittimità del provvedimento di sospensione ex art. 21- quater della l. 241/90 dell’ammissione alle tariffe incentivanti nelle more di un procedimento penale è infondato.

11.1. Tale infondatezza è stata già scrutinata dalla giurisprudenza amministrativa con argomentazioni che possono essere, per la loro correttezza e coerenza con il caso di specie, testualmente riprodotte ai sensi degli artt. 74 e 88, co 2, lett. d ) c.p.a. (TAR Lazio, III- ter , 10936, 10937 e 10928 del 29 maggio 2024, confermate in appello da Cons. Stato, II, 9691 del 4 dicembre 2024).

11.1.1. “ Avuto riguardo alla censura, avente rilievo assorbente e come tale da esaminare in via prioritaria, inerente l’affermata assenza in capo al GSE del potere di sospensione cautelare degli incentivi – non essendo asseritamente rinvenibile alcuna disposizione attributiva della possibilità di esercitare tale potere nelle more dello svolgimento del procedimento di verifica né nell’art. 42 del D. Lgs. n. 28/2011 né nel D.M. 31 gennaio 2014 in materia di controlli - osserva il Collegio, in continuità con l’orientamento già in precedenza espresso (ex plurimis: TAR Lazio, Roma, 8 aprile 2022, n. 4170; 13 aprile 2022, n. 4529) che il potere cautelare di sospensione dell’efficacia dei provvedimenti amministrativi costituisce un istituto tipico a valenza generalizzata, il cui esercizio non richiede l’espresso conferimento di tale potere in relazione a ciascun settore di attività amministrativa, trattandosi di potere indistintamente attribuito ad ogni soggetto che svolge funzioni pubbliche, in quanto avente natura precauzionale a fronte della sussistenza di elementi che, una volta verificatisi od accertati, potrebbero incidere definitivamente sulla legittimità del provvedimento sospeso, rivestendo funzione cautelare e anticipatoria al fine di prevenire il verificarsi di pregiudizi all’interesse pubblico tutelato.

Costituisce ormai un dato acquisito che l’ordinamento riconosca alla P.A. un generale potere di sospensione degli effetti dell’atto amministrativo precedentemente adottato — desumibile dall’art. 7, comma 2, della legge n. 241 del 1990, e ora espressamente disciplinato dall’art. 21-quater della medesima legge — di natura cautelare e durata temporanea.

Tanto lo si ricava dalle citate previsioni contenute nella legge generale sul procedimento amministrativo - artt. 7 e 21-quater della legge n. 241 del 1990 - dalle quali si evince il riconoscimento alla Pubblica Amministrazione del potere generale di sospensione cautelare dell’efficacia dei propri atti, quale espressione di un più generale potere di autotutela decisoria di natura cautelare e temporanea, sostanzialmente finalizzato a garantire il buon andamento dell’attività amministrativa, ponendo tali atti in uno stato di quiescenza temporanea, quale manifestazione del carattere di reversibilità degli stessi.

In particolare, l’art. 21-quater introduce la disciplina generale dell’istituto della sospensione dell’efficacia o dell’esecuzione del provvedimento, da parte della stessa Pubblica Amministrazione che lo ha adottato, prevedendone la possibilità di esercizio in presenza di gravi ragioni e per il tempo strettamente necessario.

La possibilità per il GSE di avvalersi del potere di sospensione è stata peraltro già riconosciuta dalla giurisprudenza, laddove si è affermato che “il Gestore è titolare del potere di sospensione di cui all’art. 21-quater l. n. 241/90 e tale potere deve essere riferito anche al provvedimento di ammissione agli incentivi” (Tar Lazio, Roma, III ter, n. 7777/2020).

Non assume, quindi, alcun rilievo che la disciplina specificamente dedicata ai controlli del GSE – ovvero l’art. 42 del D. Lgs. n. 28 del 2011 e il D.M. 31 gennaio 2014 - non preveda espressamente tale potere di sospensione nelle more dello svolgimento della verifica sugli impianti, trovando applicazione, per quanto non espressamente previso e nei limiti della compatibilità, la disciplina generale in materia di procedimento amministrativo, come dettata dalla legge n. 241 del 1990, recante principi generali regolatori dell’attività amministrativa.

Pur dandosi atto dell’esistenza, per particolari settori e per determinate materie, di specifiche previsioni inerenti il potere di sospensione – quale ad esempio, in materia edilizia, l’art. 27, comma 3, D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 – non può dalle stesse evincersi l’insussistenza di tale potestà in assenza di una specifica attribuzione, stante la generalizzata previsione di tale potere per effetto dell’art. 21-quater ed altrimenti risultando menomata l’ampiezza del potere di autotutela amministrativa o di verifica e controllo, cui è funzionale e strumentale il potere di sospensione cautelare, che costituisce una possibile anticipazione dei relativi esiti, ponendo in uno stato di quiescenza i provvedimenti ampliativi al fine di evitarne il consolidamento con possibili effetti pregiudizievoli per l’interesse pubblico tutelato.

Il potere di sospensione cautelativa degli effetti di precedenti provvedimenti, in quanto avente natura interinale e provvisoria, è funzionale al corretto esplicarsi del procedimento amministrativo in modo da evitare il perpetuarsi dell’efficacia di atti della cui legittimità, alla luce di sopravvenienze, si dubita.

7.3 - Affermata, quindi, la titolarità in capo al GSE, del potere di sospensione cautelare dei provvedimenti ampliativi precedentemente adottati, l’esercizio di tale potere non risulta affetto dai denunciati vizi quanto a carenza dei relativi presupposti, costituiti dalla presenza di gravi ragioni e dal rispetto del termine di dodici mesi per l’esercizio del potere di autotutela.

7.4 – Avuto riguardo al primo profilo, la disposta sospensione dell’erogazione degli incentivi trova, per come sopra accennato, il proprio fondamento dapprima nell’adozione, in data 14 ottobre 2023, di un sequestro preventivo degli impianti da parte del GIP del Tribunale di Pescara per un controvalore di 24 milioni di euro (sequestro poi revocato) e, successivamente, nell’instaurazione di un processo penale in relazione alla possibile integrazione di un’ipotesi di artato frazionamento degli impianti al fine di fruire del regime autorizzatorio semplificato e di percepire maggiori tariffe, con costituzione del GSE come parte civile.

La possibilità che, a seguito degli accertamenti sia amministrativi che penali in corso, risulti integrata un’ipotesi di artato frazionamento che, allo stato, forma oggetto di accertamento, pienamente soddisfa il requisito della sussistenza di quelle ‘gravi ragioni’ che consentono l’esercizio del potere di sospensione degli effetti di provvedimenti precedentemente adottati, e quindi degli incentivi che sono stati riconosciuti alla società ricorrente in forza delle convenzioni precedentemente sottoscritte a seguito del riconoscimento della spettanza delle tariffe.

Gli elementi emersi sulla base degli accertamenti compiuti dalla Guardia di Finanza, confluiti nel decreto di sequestro e nell’avvio del processo penale, sono difatti idonei, laddove venisse accertata la sussistenza di un’ipotesi di artato frazionamento degli impianti, ad incidere sullo stesso possesso dei requisiti per la spettanza delle tariffe riconosciute, che risulterebbero illegittimamente corrisposte e, in quanto integranti indebito oggettivo, oggetto di doveroso recupero.

Pienamente emerge, dunque, la finalità cautelare, preventiva ed anticipatoria della disposta sospensione alla luce di una situazione che, in ipotesi e a seguito dei doverosi accertamenti, potrebbe risolversi nel riconoscimento della non spettanza delle tariffe precedentemente riconosciute.

Contrariamente a quanto sostenuto da parte ricorrente non è ostativo all’esercizio del potere di sospensione dell’erogazione delle tariffe la circostanza che il processo penale sia allo stadio iniziale, non essendo il potere di sospensione subordinato al formarsi del giudicato penale o all’esito negativo del procedimento di verifica, altrimenti vanificandosi la stessa funzione cautelare del potere di sospensione quale istituto funzionalmente e strumentalmente connesso, nella fattispecie in esame, alla possibile insussistenza dei requisiti per l’ammissione alle tariffe riconosciute, essendo la funzione della sospensione degli incentivi strettamente connessa alle esigenze di accertamento e direttamente consequenziale al prospettarsi una possibile assenza dei presupposti per godere dei benefici, il cui definitivo consolidamento potrà conseguirsi alla luce dell’esito del processo penale e del procedimento di verifica pendenti.

La sospensione temporanea dell’erogazione degli incentivi da parte del GSE deve quindi ritenersi legittimamente disposta, sia in linea di principio che nel caso specifico, in pendenza di un processo penale e di un procedimento di verifica sugli impianti, in quanto volta a preservare, mediante una forma di autotutela anticipata, l’interesse pubblico alla corretta erogazione degli incentivi evitando che la perdurante efficacia dei provvedimenti di riconoscimento precedentemente adottati possano arrecare pregiudizio a tale interesse.

Ed invero, la pendenza del processo penale ed i relativi possibili esiti condizionano la stessa possibilità per gli impianti di godere del beneficio degli incentivi, consolidandosi la relativa spettanza solo per effetto della conclusione del processo penale ed in dipendenza del relativo esito.

La stretta connessione tra processo penale – e i suoi esiti – e sussistenza dei requisiti per la fruizione degli incentivi, consente di ritenere positivamente integrati quei gravi motivi che giustificano la sospensione dell’erogazione degli incentivi a fronte dell’avvio del processo penale sulla base di elementi che possono far ritenere integrata un’ipotesi di artato frazionamento, ovvero di una violazione che riveste particolare gravità coinvolgendo il possesso dei requisiti per godere delle tariffe, venendo in rilievo una modifica del quadro fattuale di riferimento incidente sugli stessi presupposti normativamente previsti per l’ammissione agli incentivi, che costituisce idoneo presupposto – riconducile a ‘gravi ragioni’ – per l’esercizio del potere cautelare di sospensione degli effetti di precedenti provvedimenti, ponendoli in uno stato di ‘quiescenza’ per la durata corrispondente alla pendenza del processo penale o del procedimento di verifica.

Al riguardo, questa Sezione ha già avuto modo di affermare che “secondo la giurisprudenza amministrativa, le ‘gravi ragioni’ devono corrispondere, ed essere motivate con riguardo, a ‘circostanze tali da rendere quanto meno inopportuno che un provvedimento emanato, non inficiato da vizi macroscopici o facilmente riconoscibili, continui a svolgere i propri effetti per evitare che questi possano definitivamente alterare e compromettere il substrato fattuale sul quale incide” (così Consiglio di Stato, sez. V, 9 gennaio 2023, n. 270; sez. III, 28 marzo 2019, n. 2075; Tar Lazio, Roma, sez. III ter, n. 4155/2019, che in ipotesi di rinvio a giudizio ha ritenuto legittimo l’esercizio di autotutela sospensiva cautelare degli incentivi da parte del Gestore. In termini anche Tar Lazio, Roma, sez. III ter, n. 4116/2019).

7.5 -Affermata, quindi, la titolarità in capo al GSE del potere di sospensione cautelare dei provvedimenti ampliativi e la ricorrenza delle ‘gravi ragioni’ per il suo esercizio con riveniente infondatezza delle corrispondenti censure, non può parimenti ritenersi integrata alcuna violazione del termine previsto dall’art. 21-quater della legge n. 241 del 1990, che fa coincidere, sotto il profilo temporale, il potere di sospensione cautelare con quello per l’esercizio dell’autotutela.

Va premesso che l’esercizio del potere di sospensione è stato rigidamente presidiato da una disposizione di chiusura, introdotta dall’art. 6 comma 1, lett. c), della legge n. 124 del 2015, secondo la quale “La sospensione non può comunque essere disposta o perdurare oltre i termini per l’esercizio del potere di annullamento di cui all’articolo 21-nonies”, introducendo così un preciso parametro temporale di sbarramento oltre il quale non può essere esercitato il potere.

Determinando, infatti, la sospensione cautelativa e temporanea degli effetti di provvedimenti precedentemente adottati uno stato di quiescenza degli stessi in funzione delle definitive determinazioni in sede di loro riesame, nessuna utile tutela anticipatoria potrebbe ragionevolmente essere assolta da tale sospensione nei casi in cui sia comunque precluso all’Amministrazione di incidere sull’assetto che si è venuto a determinare laddove l’ordinamento ne abbia consentito il definitivo consolidamento per effetto della preclusione all’esercizio di poteri di secondo grado e di autotutela.

Ulteriore presupposto legittimante l’esercizio del potere di sospensione interinale cautelare è dunque la perdurante sussistenza del potere per l’Amministrazione di poter agire in autotutela, stante la coincidenza temporale degli ambiti di esplicazione di tali distinti poteri, in quanto funzionalmente e strettamente collegati tra di loro.

Tanto premesso, appare indubbio, nel caso di specie, l’intervenuto superamento del termine di dodici mesi (come da ultimo fissato dal decreto legge n. 77 del 2021) decorrente dalla data di entrata in vigore della modifica introdotta con decreto legge n. 76 del 2020 che sottopone il potere di decadenza dagli incentivi alla ricorrenza dei presupposti previsti dall’art. 21-nonies.

L’indagine, tuttavia, deve essere indirizzata all’individuazione della data di inizio della decorrenza di tale termine.

L’esigenza di certezza e di stabilità delle posizioni giuridiche e di tutela dell’affidamento riposto sull’assetto determinato sulla base di provvedimenti favorevoli ed ampliativi che tale termine mira a presidiare va, difatti, coordinato con ulteriori specifiche esigenze compendiabili nella nozione di esigibilità dell’esercizio del potere di autotutela e nella sua possibilità concreta di esplicarsi.

In tale direzione, è stato quindi affermato che il termine entro cui disporre l’annullamento d’ufficio ai sensi dell’art. 21-nonies comincia a decorrere dal momento della scoperta, da parte dell’amministrazione, dei fatti e delle circostanze rilevanti posti a fondamento dell’atto di ritiro, dovendo annettersi a tale termine un significato non meramente parametrico, ma relazionale, da riferirsi al complesso delle circostanze rilevanti nel caso di specie, potendo il termine iniziale di decorrenza essere spostato in avanti rispetto alla data di adozione del provvedimento (o di entrata in vigore della norma che impone il rispetto del termine) al momento in cui l’Amministrazione è venuta concretamente a conoscenza dei profili di illegittimità dell’atto ovvero di non veridicità delle dichiarazioni rese, potendo solo da tale momento ritenersi esigibile da parte dell’Amministrazione l’esercizio del potere di autotutela (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 17 ottobre 2017 n. 8, con riferimento alla previgente previsione di un ‘termine ragionevole’, con principi applicabili anche nella vigenza dell’attuale quadro normativo in cui è stata stabilita in concreto la durata del termine).

La preclusione all’esercizio del potere di secondo grado determinatasi per effetto del decorso del termine va quindi coniugata con l’esigibilità del ripensamento da parte dell’Amministrazione, dovendosi conseguentemente far decorrere il termine per l’annullamento - nella sua dimensione relazionale - soltanto dal momento in cui l’Amministrazione è venuta concretamente a conoscenza dei profili di illegittimità dell’atto o di fatti nuovi che possano incidere su tale legittimità, dovendo tale esigibilità essere intesa come concreta possibilità di intervenire ad un dato momento alla luce dell’incidenza di circostanze concrete, della complessità dell’iter istruttorio, delle incertezze in fatto o in diritto (Consiglio di Stato, sez. II, 14 dicembre 2020, n. 8004), quale punto di equilibrata ricaduta tra esigenze di certezza e necessità di ovviare ad un errore di particolare gravità sul piano delle conseguenze, senza tuttavia che ciò conduca ad una giustificazione di colpevoli ritardi dell’Amministrazione o a violazione del disposto normativo.

La nozione di esigibilità implica, quindi, l’individuazione del momento in cui l’Amministrazione sia in grado o sia messa nella condizione di riscontrare i presupposti che giustificano l’annullamento del provvedimento originario, da coniugare con la varietà di ipotesi, decorrendo il termine dal momento in cui l’Amministrazione sia entrata nella disponibilità di tutti gli elementi di fatto e di diritto necessari per valutare la sussistenza dei presupposti per l’autotutela, ferma restando l’esigenza della determinabilità di tale momento.

Il superamento del termine deve ritenersi consentito sia nel caso in cui l’erroneità dei presupposti risulti comunque non imputabile (neanche a titolo di colpa concorrente) all’Amministrazione, ed imputabile, per contro, esclusivamente al comportamento della parte anche quanto ad omessa rappresentazione di fatti rilevanti, non essendo ragionevole in tali ipotesi pretendere dalla incolpevole Amministrazione il rispetto di una stringente tempistica per la rimozione dei precedenti provvedimenti ampliativi, dovendo trovare applicazione in tali ipotesi i canoni di proporzionalità e ragionevolezza per apprezzare e gestire la confliggente correlazione tra gli opposti interessi in gioco.

Sia nel caso – ai sensi dell’esegesi semantica del comma 2-bis dell’art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990 - di falsa rappresentazione dei fatti e dei presupposti per il rilascio del provvedimento ampliativo, occorrendo l’accertamento della falsità con sentenza passata in giudicato solo con riferimento alle dichiarazioni sostitutive e all’atto di notorietà (Tar Lazio, Roma, Sez. III ter, 7 febbraio 2023, n. 2067; 13 dicembre 2022, n. 16764; Consiglio di Stato, 1 giugno 2020, n. 3422; 27 giugno 2018, n. 3940).

Deve conseguentemente ritenersi l’irrilevanza del limite temporale in tutte le ipotesi in cui il comportamento del privato abbia determinato o contribuito, con efficienza causale, all’invalidità del provvedimento, così da renderne inesigibile l’immediata consapevolezza da parte dell’Amministrazione.

Applicando le illustrate coordinate interpretative alla fattispecie in esame, la deroga al termine non ultra quem quanto ad esercizio del potere di sospensione dell’erogazione delle tariffe, trova il proprio fondamento nell’avvio del processo penale e nella precedente adozione del provvedimento preventivo di sequestro degli impianti sulla base degli accertamenti compiuti dalla Guardia di Finanza, che integrano circostanze nuove e sopravvenute rispetto allo stato di fatto esistente al momento dell’adozione dei provvedimenti ampliativi, e che pienamente giustificano - inerendo a fatti potenzialmente gravi prima ignoti all’Amministrazione in astratto incidenti sulla stessa spettanza dei benefici - secondo canoni di ragionevolezza e di giusto contemperamento tra esigenze di certezza e di esigibilità dell’esercizio dei poteri di secondo grado, la possibilità di avvio del procedimento di verifica della legittimità originaria di tali provvedimenti pur essendo decorso il nuovo termine di dodici mesi dall’entrata in vigore delle modifiche all’art. 42, comma 3, del D.lgs. n. 28 del 2001, che hanno subordinato il potere di decadenza dalle tariffe alla ricorrenza dei presupposti di cui all’art. 21-nonies.

Se, dunque, il potere di sospensione cautelare e preventiva di precedenti determinazioni ampliative è condizionato dal mancato superamento del termine per l’esercizio del potere di loro revisione – stante la coincidenza dei relativi presupposti temporali per come previsto dall’art. 21-quater della legge n. 241 del 1990 - e considerate le illustrate deroghe in ordine al momento iniziale di decorrenza di tale termine (la cui ricorrenza in concreto va comunque accertata con riferimento alla adozione del provvedimento definitivo), ritiene il Collegio la sussistenza, nel caso in esame, dei presupposti anche temporali per l’esercizio di tale potere, tenuto conto della possibile emersione, alla luce di circostanze sopravvenute ancora in corso di verifica, di ipotesi di assenza dei requisiti per la fruizione delle tariffe precedentemente accordate, circostanze la cui sussistenza non rientrava nella sfera di dominio del GSE, tenuto conto dei peculiari e più incisivi poteri ispettivi della Guardia di Finanza sulla cui base sono intervenuti dapprima il sequestro preventivo (poi revocato) e la successiva instaurazione di un processo penale con riferimento ad ipotesi che potrebbero integrare una violazione rilevante riconducibile all’artato frazionamento e che hanno determinato, altresì, l’avvio di un procedimento di verifica sugli impianti ai sensi dell’art. 42 del D.lgs. n. 28 del 2011 e del D.M. 31 gennaio 2014 ” (TAR Lazio, III-ter, 10937 del 29 maggio 2024);

-“ Proprio perché l’obbligo di motivazione attiene – non ad aspetti formali o procedurali, bensì – alla legittimità sostanziale del provvedimento, esso non può essere inteso in senso formalistico, dovendosi piuttosto verificare in concreto se, dall’insieme degli atti emessi dall’Amministrazione durante il rapporto amministrativo e resi noti all’interessato – atti da interpretarsi alla luce del canone generale della buona fede – il privato sia posto nelle condizioni di conoscere i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche della determinazione, così da poter difendere meglio in giudizio i propri diritti o interessi legittimi (a supporto di questa tesi si può richiamare anche il comma 3 dell’art. 3 della legge 7 agosto 1990, n. 241, che consente di ritenere adeguatamente motivata una decisione se le sue ragioni risultino da altro atto dell’Amministrazione, purché sia univocamente correlato al provvedimento e conoscibile dall’interessato).

8.3. Nel caso di specie, i motivi della sospensione delle erogazioni si evincono chiaramente da una lettura congiunta della comunicazione di avvio del procedimento del 7 febbraio 2024 e della successiva nota del 23 febbraio 2024, che ha sostanzialmente integrato la prima (alla quale fa espressamente seguito): l’avvio delle attività di verifica è infatti collegato alla necessità di accertare se ci siano state condotte illecite con riguardo agli impianti, rispetto ai quali era in corso il procedimento penale, e nelle more l’erogazione degli incentivi è stata sospesa in via cautelativa (essendovi il dubbio, non esplicitato negli atti del Gestore ma da essi comunque chiaramente emergente, circa la spettanza degli stessi)…

nella specie sussistono “gravi ragioni” a supporto della decisione, costituite dalla necessità di accertare se vi è stato frazionamento artificioso delle domande d’incentivo anche alla luce del procedimento penale avviato per tale condotta e di evitare, nelle more, di attribuire al privato erogazioni che vi è dubbio gli siano spettanti…

10.1. Secondo le società, il provvedimento di sospensione sarebbe stato adottato oltre il termine ragionevole non superiore a dodici mesi previsto dall’art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990, a sua volta richiamato dall’art. 21-quater.

10.2. Il motivo è infondato, perché il “termine ragionevole” inizia a decorrere soltanto dal momento della scoperta, da parte dell’Amministrazione, dei fatti e delle circostanze posti a fondamento dell’atto di autotutela (in questi termini si v., tra le tante, Cons. Stato, sez. IV, 30 giugno 2023, n. 6387).

10.3. Nella specie, il GSE ha avuto conoscenza del possibile frazionamento artificioso a seguito del sequestro degli impianti e rispetto a tale momento il termine di dodici mesi risulta rispettato …” (Cons. Stato, II, 9691 del 4 dicembre 2024)”

11.2. Così richiamate le condivise coordinate interpretative applicabili alla fattispecie e deponenti per l’infondatezza delle censure proposte, può sinteticamente osservarsi in aggiunta, con riferimento al primo motivo di ricorso, quanto segue:

- è infondata la censura di un’assenza di fonte normativa attributiva del potere di sospensione al GSE, tale essendo l’art. 21- quater della l. 241/90;

- le gravi ragioni richieste quale presupposto per l’esercizio del potere sussistono e coincidono con l’esistenza di un procedimento penale avente a oggetto la corretta identificazione, anche in base a documentazione veridica, della provenienza delle biomasse da conferire nell’impianto della ricorrente, se da filiera corta o lunga, con conseguente differenza di incentivo, nonché con l’autonoma e autosufficiente necessità di apprendere e verificare, a prescindere dall’accertamento delle responsabilità penali di singole persone fisiche, la veridicità delle dichiarazioni aventi a oggetto le biomasse conferite all’impianto;

- si tratta di circostanze chiaramente evidenziate nel provvedimento e più che sufficienti a fondare l’esercizio del potere di sospensione;

- la circostanza che il procedimento penale sia a carico di un soggetto terzo rispetto ai titolari degli impianti non rileva ai fini di una conclusione diversa, perché la funzione cautelare non si sovrappone a quella sanzionatoria penale nei confronti degli eventuali responsabili dell’illecito penale, ove questo sia accertato, ma è finalizzata a evitare a titolo precauzionale la spendita di risorse pubbliche a fronte di possibili violazioni rilevanti;

- l’art. 4 co. 4 del D.M. 2 marzo 2010 in materia di tracciabilità delle biomasse per la produzione di energia elettrica prevede che “ la falsa dichiarazione o la mancata comunicazione (circa le biomasse tracciabili e utilizzate dal produttore di energia elettrica, n.d.r.) comportano la decadenza dagli incentivi sull’intera produzione, a partire dal primo anno in cui si rileva il mancato rispetto delle condizioni, e per l’intero periodo residuo di diritto all'ottenimento degli stessi ”.

Il richiamo del provvedimento a tale norma implica la delibazione di anomalie procedimentali e sostanziali sufficienti per sospendere in via cautelativa gli incentivi, senza che l’identificazione del soggetto cui siano ascrivibili le anomalie possa orientare in senso necessariamente diverso l’esercizio del potere di sospensione, perché ciò che conta è l’esistenza del fumus di una violazione rilevante idonea a influire sull’assetto del rapporto di incentivazione;

- è altresì infondata la mancata indicazione del termine massimo e di una tempistica di durata in correlazione all’interesse perseguito;

- sul punto il GSE ha disposto quanto segue: “ COMUNICA alla Società -OMISSIS- –-OMISSIS- in qualità di Soggetto Responsabile dell’impianto, ubicato nel Comune di -OMISSIS-, ai sensi degli artt. 7 e ss. della legge 7 agosto 1990, n. 241 e come disposto dall’art. 7 del D.M. 31 gennaio 2014, l’avvio del procedimento di controllo di cui all’art. 42 del D.lgs 28/2011 e all’art. 1 del D.M. 31 gennaio 2014 e, vista l’esigenza concreta e attuale di scongiurare una iniusta locupletatio, con ricadute anche sull’interesse pubblico generale dell’intero Sistema-Paese, la contestuale sospensione, in via cautelativa, della maggiorazione per l’utilizzo di biomasse da intese di filiera e di biomasse da filiera corta ai sensi del Decreto biomasse, non ancora erogata (coefficiente k 1.8), di cui alla convenzione n° GRIN_-OMISSIS- ”.

- siffatta indicazione di contestualità si spiega in primo luogo con le esigenze di complesso approfondimento del procedimento di controllo, stante la documentazione contemporaneamente richiesta nell’allegato alla comunicazione di avvio, comprensiva di atti specificamente inerenti l’identificazione delle biomasse utilizzate;

- ne segue che il termine di durata è indicato per relationem e corrisponde alla conclusione del procedimento di controllo, stante le necessità di approfondimento istruttorio sulle ipotesi di illecito emerse;

- è infondata la censura di violazione del principio di proporzionalità, basata sul fatto che il GSE avrebbe disposto il blocco degli incentivi per una somma maggiore del beneficio derivato dall’applicazione del più favorevole coefficiente nella formula di quantificazione dell’incentivo, stante che il sopracitato art. 4 del D.M. 2 marzo 2010 stabilisce un automatismo decadenziale in relazione alla falsa dichiarazione, che rileva per l’intera produzione e per l’intero periodo residuo di diritto all’ottenimento degli stessi;

- in questo senso, la sospensione si pone quale presidio dell’eventuale recupero di una somma non limitabile alla mera maggiorazione eventualmente attribuita in modo indebito ma ad altro e più significativo importo derivabile dalla norma sopracitata.

12. Anche il secondo motivo di ricorso, con il quale si deduce il vizio della motivazione sempre quanto al principio di proporzionalità della misura adottata, è infondato.

12.1. Il GSE ha correttamente bilanciato gli interessi coinvolti e motivatamente scelto di provvedere a una misura non irragionevolmente reputata necessaria e adeguata allo scopo della verifica della corretta attribuzione degli incentivi, stante l’emersione di condotte “ volte ad alterare la documentazione afferente alla provenienza della biomassa ”.

12.1.1. In questo senso, il provvedimento di sospensione pone in evidenza che gli incentivi sono a carico del prezzo dell’energia elettrica ossia della componente della spesa per oneri di sistema relativi al sostegno alle energie ricavate da fonti rinnovabili, stante il conto acceso presso la Cassa per i Servizi Energetici e Ambientali “ a copertura dei costi relativi ad attività di interesse generale per il sistema elettrico ”.

12.1.2. Ne segue che ipotesi come quelle emerse implicano che debba considerarsi come adeguata allo scopo della verifica nel contraddittorio con l’operatore economico e all’eventuale recupero delle somme che risultassero indebitamente percepite la sospensione degli incentivi (in particolare, stando alla comunicazione di avvio del procedimento, è stato accertato che venivano conferiti presso gli impianti quantitativi di biomassa di provenienza diversa da quella dichiarata, come risultante dalle fotocopie di alcuni documenti di trasporto, sulle quali sarebbe stata indicata, mediante aggiunta a penna, una provenienza di comodo, e dai documenti denominati “ Dichiarazione quantitativo biomassa ”, con riferimento ad alcuni dei lotti conferiti, quale documento parte della documentazione della filiera, al fine di tracciare come da filiera corta il materiale legnoso conferito).

13. In conclusione, i requisiti dell’art. 21- quater della l. 241/90 risultano rispettati, la sospensione è contestuale alla verifica, il tempo strettamente necessario è evidentemente quello della verifica con un’ipotesi di violazione oggetto di accertamento, anche sulla base della documentazione richiesta alla ricorrente con la comunicazione di avvio e della conseguente istruttoria nel contraddittorio con l’operatore economico.

13.1. A diverse conclusioni non porta il dispositivo di non luogo a procedere del -OMISSIS- del Tribunale penale di Belluno nei confronti di determinate persone fisiche, reso all’esito dell’udienza preliminare, dal momento che si tratta di un atto sopravvenuto al provvedimento impugnato che di per sé non fornisce utili elementi a smentire la scelta cautelativa di sospendere provvisoriamente gli incentivi per accertare la correttezza fattuale e documentale degli adempimenti di dichiarazione e consegna delle biomasse, nelle more della conclusione del procedimento di controllo;

13.2. Il ricorso è conseguentemente rigettato.

14. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano nella misura indicata in dispositivo. Spese compensate nei confronti del Ministero costituito con atto di stile.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Ter ), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la -OMISSIS- --OMISSIS- s.r.l. al pagamento delle spese di lite in favore del GSE – Gestore dei Servizi Energetici s.p.a., liquidate in euro 4.000 (quattromila/00) oltre accessori di legge, se e nella misura in cui siano dovuti.

Spese compensate nei confronti del Ministero dell’Agricoltura e della Sovranità Alimentare e delle Foreste.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le persone coinvolte.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 7 luglio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Raffaele Tuccillo, Presidente FF

Gabriele La Malfa Ribolla, Referendario

Giacomo Nappi, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giacomo Nappi	Raffaele Tuccillo

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.