Pubblicato il 26/11/2025

N. 03844/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01073/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1073 del 2022, proposto da
Comune di Lentate sul Seveso, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Paolo Bertacco e Federico Finazzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Provincia di Monza e della Brianza, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Angela Sarli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Regione Lombardia, non costituita in giudizio;

per l'annullamento

− della Delibera del Consiglio Provinciale n. 4 del 15.2.2022, recante l'approvazione della Variante del Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale per l'adeguamento alla soglia regionale di riduzione del consumo di suolo ai sensi della LR 31/2014, pubblicata sul B.U.R.L. Serie Avvisi e Concorsi n. 14 del 6.4.2022;

− di tutti gli atti ad essa presupposti, connessi o comunque consequenziali, ivi compresa la Delibera del Consiglio Provinciale n. 13 del 27.4.2021, di adozione della predetta Variante del PTCP.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Provincia di Monza e della Brianza;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria del giorno 16 ottobre 2025, tenutasi da remoto, il dott. CC MP e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con deliberazione del Consiglio Provinciale della intimata Amministrazione provinciale, n. 16 del 10.7.2013, veniva approvato il Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale (PTCP).

1.1. La successiva legge regionale, n. 31/2014, recante “ Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato ” prevedeva:

- dapprima, l’adeguamento del Piano Territoriale Regionale, attraverso la precisazione delle modalità di determinazione e quantificazione degli indici che misurano il consumo di suolo (validi per tutto il territorio regionale) e l’espressione di criteri, indirizzi e linee tecniche da applicarsi negli strumenti di governo del territorio per contenere il consumo di suolo (art. 2);

- di poi, successivamente al ridetto adeguamento del PT, la consequenziale modifica dei PTCP al fine di assicurare la osservanza della soglia regionale di riduzione del consumo di suolo, e la coerenza con i criteri, indirizzi e linee tecniche di riduzione del consumo di suolo definiti dal PT (cfr. art. 5).

1.2. Interveniva l’adeguamento del PT (deliberazione di consiglio regionale n. XI/411 del 19 dicembre 2018) e, pertanto, in data 27.4.2021 la Provincia adottava la variante al PCTP, mediante delibera di Consiglio Provinciale n. 13/2021.

1.3. Il Comune di Lentate sul Seveso presentava osservazioni, rilevando in particolare:

- la opportunità di modificare l’art. 11 delle norme di piano, prevedendo la possibilità di realizzazione di nuove edificazioni nelle aree ricomprese nel perimetro degli ambiti vallivi, qualora tale possibilità fosse concessa dal PGT, “ previo specifico studio geologico che tenga conto del contesto e degli elementi geomorfologici reali ”;

- la opportunità di riformulare gli artt. 6 e 34 delle norme di piano -con riferimento, rispettivamente, all’individuazione degli ambiti destinati all’attività agricola di interesse strategico (AAS) nonchè degli ambiti di interesse provinciale (AIP)- per quanto atteneva alle zone urbanizzate ricomprese in tali ambiti, al fine di prevedere – per gli ambiti posti all’interno del Tessuto Urbano Consolidato, ovvero nei casi in cui gli stessi risultino estesi anche ad aree di frangia sulle quali esistono aree edificate o destinate all’edificazione- la valenza non cogente (di mera raccomandazione o “consiglio”) delle limitative prescrizioni di Piano relative agli AAS e agli AIP, demandando la scelta “finale”, di conferma o meno delle “raccomandazioni” del PCTP- al PGT.

1.4. Al fine, con delibera del Consiglio Provinciale n. 4 del 15.2.2022, la intimata Amministrazione approvava la Variante del Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale, di adeguamento alla soglia regionale di riduzione del consumo di suolo ai sensi della l.r. 31/2014, non accogliendo le richieste formulate in sede endoprocedimentale dal Comune -reputando che le questioni da esse involte, unitamente a quelle veicolate da altre Amministrazioni e dalla stessa Regione in sede di “verifica”- potessero altresì essere riaffrontate in sede di definizione dei criteri e delle linee di indirizzo funzionali alla approvazione di una variante generale del PCTP; procedimento di variante generale che -come segnalato dalla Provincia negli scritti conclusionali- risulta essersi in concreto avviato nell’agosto 2024, avendo all’uopo il Comune di Lentate sul Seveso, in quella sede procedimentale, reiterato le richieste per cui è causa.

1.5. Avverso la delibera di approvazione della variante, n. 4 del 15 febbraio 2022, insorgeva il Comune ricorrente avanti questo TAR, a mezzi di gravame essenzialmente deducendo:

- Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 15 e 18 della L.R. n. 12/2005 e dell’art. 5 della L.R. n. 31/2014 - Eccesso di potere per travisamento ed errata valutazione dei presupposti di fatto e di diritto - Carenza di istruttoria – Illogicità, stante la carenza di analitica motivazione circa la coerenza e correttezza delle previsioni di azzonamento riguardante gli AAS e gli AIP, ricomprendenti aree già urbanizzate, in assenza di una effettiva ricognizione della effettiva situazione fattuale, di qui la carenza di istruttoria e il travisamento;

- Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 1, 2, 15, 17 e 18 della L.R. 12/2005 - Eccesso di poter per difetto dei presupposti - Difetto di motivazione - Illogicità manifesta e contraddittorietà, stante il ridetto contrasto degli azzonamenti effettuati dal PCTP con la realtà di fatto, in tal guisa avendo il piano provinciale anche tradito la sua funzione principale di indirizzo e di coordinamento, in particolare per ciò che attiene agli ambiti vallivi, gli AAS e gli AIP, in tal guisa conculcando, anche per gli ambiti di interesse provinciale, le prerogative del Comune, pretermettendo altresì l’apporto collaborativo da questo offerto in sede procedimentale;

- Violazione degli artt. 5, 117, 118 e 128 della Costituzione - Eccesso di potere per sviamento – Incompetenza, stante la ingerenza in tal guisa effettuate negli ambiti di competenza pianificatoria indeclinabilmente spettanti all’Amministrazione comunale.

1.6. Si costituiva l’Amministrazione provinciale, instando per la reiezione del gravame e la causa, al fine, illustrate le rispettive posizioni con ulteriori scritti defensionali, veniva introitata per la decisione all’esito della udienza del 16 ottobre 2025, tenutasi da remoto.

2. Il ricorso non è fondato.

2.1. Va, in via liminare, negativamente scrutinato il primo mezzo che, in ossequio all’indefettibile ordo quaestionum (CdS, a.p. 5/15) che connota il processo amministrativo ed a prescindere da una eventuale volontà di graduazione della parte ricorrente, assume carattere preliminare, ponendo questioni di incompetenza, ovvero di “invasione” di competenze e “straripamento” di potere che sarebbe stato operato dalla Provincia, in danno delle attribuzioni spettanti, per converso, al Comune.

2.1.1. A prescindere da quanto si avrà modo infra di osservare nel merito, le scelte pianificatorie adottate dalla Provincia -peraltro aventi in certo modo carattere necessitato, comechè imposte dalla esigenza di adeguare il piano provinciale alle nuove disposizioni della legge regionale in tema riduzione del consumo del suolo, già “introiettate” nella “catena” pianificatoria al livello sovraordinato di matrice regionale (PT)- si inscrivono coerentemente nella natura, ratio e telòs della disciplina demandata al PCTP, avente carattere di orientamento, indirizzo e coordinamento, epperò ben suscettibile di recare prescrizioni in certo modo più “puntuali” ovvero “limitative”, senza per questo incidere nelle competenze dei Comuni.

2.1.2. Trattasi, nella fattispecie, di disposizioni che -in ossequio e in coerenza con la normazione regionale e con il più generale strumento di pianificazione regionale (PT)- sono volte a conformare, senza per questo escluderla ovvero annullarne i margini, la discrezionalità pianificatoria dell’Amministrazione comunale.

2.1.3. In ciò, peraltro, risiede l’ ubi consistam del sistema pianificatorio “multilivello” che ne occupa.

2.2. Valga, all’uopo, il rimarcare il dato inveterato del diritto vivente, per cui in base all’art. 2, comma 4, della legge regionale n. 12 del 2005, il Piano Territoriale Regionale e i Piani Territoriali di Coordinamento Provinciale hanno efficacia di orientamento, indirizzo e coordinamento, fatte salve le previsioni che, ai sensi della stessa legge, abbiano efficacia prevalente e vincolante. Il modello delineato dalla legge regionale prevede che i piani collocati al livello superiore non sono gerarchicamente sovraordinati agli altri, ma dettano una disciplina di orientamento, indirizzo e coordinamento, che non può essere stravolta ma, in particolari casi, derogata dalla disciplina puntuale dettata dallo strumento di pianificazione contenente disposizioni di maggior dettaglio.

2.2.1. Ciò naturalmente non può azzerare il potere pianificatorio dei Comuni, la cui partecipazione deve essere quindi assicurata e non può essere puramente nominale, essendo precluso a Regioni e Province trasformare i poteri comunali in ordine all’uso del territorio in funzioni meramente consultive prive di reale incidenza, o in funzioni di proposta o ancora in semplici attività esecutive (TAR Lombardia, II, 1390/21; Id., id., n. 878/2021 del 6/4/2021 e n. 841/2020 del 18 maggio 2020).

2.3. Nella fattispecie si verte in tema di previsioni del PCTP che coerentemente si allocano nella sfera di attribuzioni della Provincia, in coerenza con quelle sovraordinate recate dal PT e dalla legge regionale, senza precludere la potestà comunale di ulteriormente provvedere alle scelte di propria competenza.

2.4. Il primo e secondo motivo, ben suscettibili di congiunto scrutinio, parimenti non sono fondati.

2.4.1. Le doglianze del ricorrente appaiono non sfuggire ad un profilo di inammissibilità, prima ancora che di infondatezza, sotto un duplice profilo.

2.4.2. La delibera di approvazione della variante per cui è causa, siccome sopra esposto, è volta, partitamente ed esclusivamente, ad adeguare il piano provinciale alle, specifiche e puntuali, previsioni normative regionali (sopravvenute rispetto al momento di approvazione del primigenio PCTP) e al successivo, novellato PT, limitatamente alla particolare quaestio delle soglie regionali di consumo di suolo. La classificazione e la zonizzazione del territorio discende, di contro, dalle scelte operate in allora, nel 2013, in sede di approvazione delle originarie previsioni del PTCP, non avendo la variante introdotto modifiche rispetto alla ridetta classificazione del territorio del Comune di Lentate, solo introducendo prescrizioni limitative, per talune di quelle zone, necessitate dallo ius superveniens .

2.4.3. Di qui la riferibilità delle censure quivi veicolate alle scelte pianificatorie già in allora (2013) adottate dalla Provincia, piuttosto che a quelle che (ferme restando le scelte di zonizzazione già adottate) si sono limitare a recepite le sopravvenienze normative.

2.4.4. Sotto altro aspetto, di poi, la pianificazione spettante alla Provincia, e alla Regione (oltre che al Comune) invera principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza di cui all’art. 118, comma primo, della Costituzione.

2.4.5. Gli interessi e la ratio sottesi alla disciplina recata dalla legge regionale in tema di riduzione del suolo, sono dunque presi in considerazione dagli strumenti di pianificazione territoriale approvati giustappunto dalla Regione e dalla Provincia (P.T.R. e P.T.C.P.), e si pongono in guisa sovraordinata rispetto alla potestà comunale (Consiglio di Stato, Sez. IV, 15.1.2020, n. 379; T.A.R. Lombardia, Sez. II, 23.7.2020, n. 1433; Id., 30.6.2017, n. 1474; Id., 5.4.2017, n. 798).

2.4.6. Va poi osservato che, come ogni altra scelta pianificatoria, queste decisioni sono espressione dell’ampia discrezionalità di cui l’Amministrazione dispone in materia e dalla quale discende la loro sindacabilità solo nei ristretti limiti costituiti dalla manifesta illogicità ed evidente travisamento dei fatti ( ex plurimis , Consiglio di Stato, IV, 27 dicembre 2007, n. 6686); e che, nel caso di specie, non sono evidenziati macroscopici profili di arbitrarietà nelle scelte operate dalla Provincia, o comunque difetta un principio di prova di quanto addotto, non apparendo, del resto, illogica la decisione di porre rimedio all’eccessivo consumo di suolo ormai posto in essere in una parte del territorio provinciale anche in relazione alla finalità di tutela ambientale e paesaggistica, ivi compresa la salvaguardia dell’assetto idrogeologico.

2.5. In ogni caso -in disparte i profili sopra esposti, deponenti financo per la loro inammissibilità- le censure non sono fondate.

2.5.1. Soccorrono, in proposito, le statuizioni già rese in occasione dello scrutinio di analoghe doglianze, per cui:

- rispetto all’inserimento delle aree negli ambiti vallivi, questo TAR (decisione n. 841/2020) ha già rilevato che “ nella redazione del P.TC.P. sono stati evidenziati, tra gli obiettivi perseguiti, «la conservazione e valorizzazione degli elementi geomorfologici più evidenti: la conservazione dei caratteri più significativi va inquadrata nella strategia generale di tutela paesistica essendo tali forme testimonianza della storia geologica che ha contraddistinto il territorio contribuendo a definire l’identità dei luoghi. Le disposizioni del PTCP, attente ad un uso del suolo rispettoso delle emergenze geomorfologiche, sono tese altresì a prevenire situazioni di potenziale rischio di instabilità» (Relazione di Piano del P.T.C.P., pag. 156: all. 2 della Provincia). Più nello specifico, con riguardo alle prescrizioni relative agli ambiti vallivi, si è sottolineato che «la tutela e la valorizzazione dei terrazzi, cordoni morenici e solchi vallivi è funzionale al mantenimento del paesaggio provinciale e all’identità dei luoghi, oltre che a contribuire alla stabilità dei terreni e alla prevenzione di fenomeni di dissesto» (Relazione di Piano del P.T.C.P., pag. 143) ”;

- è in capo alla Provincia il potere di introdurre, in sede di PTCP, previsioni che incidono sulla capacità edificatoria dei suoli, nel senso di rendere oltremodo gravosa ( rectius , vietata) ogni possibilità di edificazione di aree, ove anche esse aventi una destinazione economico-produttiva produttiva in virtù della pianificazione urbanistica comunale (utilizzazione edificatoria che corrisponde, sostanzialmente, al bene finale della vita anelato dall’appellante), quando tali divieti si impongano per il raggiungimento dell’obiettivo di contenimento del consumo di suolo. Tale finalità (contenimento del consumo del suolo) ha una valenza trasversale e, pertanto, impinge anche le scelte urbanistiche del Comune che non possono porsi con esso in contrasto ma solo in rapporto di miglioramento (CdS, 4791/21);

- il tema dell’uso del suolo rappresenta un’evidente criticità per una realtà territoriale quale la Provincia di Monza Brianza, interessata da percentuali di urbanizzazione (più del 50%) e densità abitative fra le più elevate d’Italia; trattasi di tema che, nella sua pluralità di significati e ricadute, dovrebbe dunque assumere una rilevanza almeno sovracomunale, ed essere coordinato a livello provinciale (delibera di g.r. 9 maggio 2012, recante indirizzi di pianificazione);

- le previsioni del PTCP che hanno attribuito efficacia prescrittiva e prevalente agli “ indirizzi ” di pianificazione costituiscono, dunque, manifestazione di volontà della Provincia resa nell’esercizio del potere pianificatorio del territorio, di cui essa è titolare, e sono certamente in linea con quanto disposto dalla legislazione regionale in materia;

- “ si rivela del tutto legittima, logica e ragionevole, quindi immune da vizi di manifesta illogicità, la scelta dell’Amministrazione provinciale finalizzata a contenere, rectius vietare il consumo di suolo in determinati ambiti che non si riducono soltanto a quelli naturali o agricoli, altrimenti frustrandosi la ratio dell’impianto pianificatorio; di talché, la previsione dell’art. 11.4, lett. a), delle NTA, come anche risultante dalla tavola, allegato 9 a detto strumento pianificatorio, per come interpretata nel senso fatto proprio dal TAR – nel senso di vietare nuove edificazioni, quand’anche solo in un’ottica di riqualificazione urbana - va condivisa, siccome orientata al raggiungimento del precipuo fine tutelato dalla norma sovraordinata, precettiva ed eterointegrativa in assenza di una diversa disposizione locale migliorativa, ciò in coerenza con la ratio dell’impianto pianificatorio e con le esigenze evidenziate dalla Regione, trattandosi di impedire, in una visione complessiva e unitaria di governo delle fasce sensibili del territorio, la realizzazione di nuove costruzioni (quale sarebbe, in ogni caso e comunque, quella dell’appellante) a destinazione residenziale, cadente in ambiti provinciali bisognevoli di maggiore protezione e tutela, quindi da preservare da ulteriori insediamenti, in un contesto caratterizzato da un pressocché irreversibile fenomeno di antropizzazione ragionevolmente da contenere quanto all’aumento del carico urbanistico, a tutela dei beni idrici, geologici, geomorfologici e ambientali che verrebbero insidiati dalla nuova edificazione, e quindi, a forte rischio di compromissione, in spregio anche ai valori della sicurezza e della salute pubblica (CdS, 4791/21; TAR Lombardia, 841/20).

2.5.2. Talchè, in tema di ambiti vallivi, ben può la Provincia, per limitare il consumo di suolo - recte et melior , al fine di assicurare la osservanza delle superiori prescrizioni della legge regionale e del PT- disporre limiti edificatori, anche ove essi ambiti non siano inseriti in aree agricole.

2.6. Anche per quanto attiene ad AAS e AIP, la disciplina del PTCP -assunta, come più volte ricordato, in ossequio alle superiori prescrizioni della legge regionale e del PT- in ogni caso attribuisce al Comune margini di operatività volti a rimuovere eventuali discrasie rispetto alla realtà fattuale dei luoghi, pel tramite del PGT, in sede di individuazione delle aree destinate all’agricoltura, con le integrazioni, emendamenti e precisazioni all’uopo reputate opportune.

2.6.1. Tali circostanze sono state valorizzate dalla Provincia in sede di scrutinio delle deduzioni presentate dal Comune, all’uopo rimarcando che il complesso dei rilievi presentati da esso Comune -unitamente a quelli di altre Amministrazioni, ivi compresa la Regione- ben avrebbero potuto e dovuto trovare ingresso in sede di adozione e approvazione di una generale variante del PTCP, esulando in certo modo dal -per sua definizione- ristretto spettro della specifica variante che ne occupa, limitato ai profili di “sopravvenienza normativa” afferenti alla riduzione della soglia di consumo del suolo.

2.6.2. Di ciò:

- è espressamente dato conto nella gravata delibera, ove si è preso “ atto delle opportunità richiamate al punto 1. 'Caratteristiche principali – Presupposti di fatto e di diritto', che esulano dagli obiettivi specifici della presente variante per l’adeguamento alla soglia regionale di riduzione del consumo di suolo, dando mandato agli organi gestionali competenti di predisporre linee di indirizzo che potranno costituire il riferimento per successiva variante del Ptcp, fermo restando gli obiettivi prioritari di riduzione del consumo di suolo e di rigenerazione urbana e territoriale ”;

- è reso edotto il ricorrente Comune, che invero “ ha tempestivamente provveduto a presentare delle osservazioni preliminari (doc. 17), con cui ha ribadito alcuni profili di criticità già evidenziati nel ricorso oggetto del presente giudizio ” (pag. 2, memoria conclusionale del Comune), nell’ambito dell’avviato procedimento di revisione generale del PCTP, giusta decreto deliberativo presidenziale n. 116 del 27 agosto 2024.

3. Le peculiari connotazioni della controversia inducono, nondimeno, a compensare tra le parti le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 16 ottobre 2025, tenutasi da remoto, con l'intervento dei signori magistrati:

TE NC, Presidente

Silvana Bini, Consigliere

CC MP, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CC MP	TE NC

IL SEGRETARIO