Pubblicato il 03/02/2026

N. 00282/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01455/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1455 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto dalla
Eurofilati S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Anna Giannerini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Poggio a Caiano, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Franco Bruno Campagni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Azienda Usl Toscana Centro, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Liliana Molesti, Sandra Cenci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Water Implants S.r.l., non costituita in giudizio;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- dell’ordinanza sindacale contingibile e urgente n. 100 del 26.06.2024 adottata dal Comune di Poggio a Caiano e notificata alla ricorrente in data 27.06.2024 “per la tutela dell’incolumità pubblica mediante l’esecuzione di interventi urgenti di messa in sicurezza e bonifica materiali contenenti amianto di aree di proprietà privata poste in via Lombarda 111-113 a seguito dell’incendio del 30.07.2023”;

- nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale, ancorché incognito alla ricorrente e in particolare della nota dell’Azienda USL Toscana Centro prot. n. 10626 del 21.06.2024.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Eurofilati s.r.l. il 2.5.2025 :

- dell’Ordinanza Sindacale n. 48 del 03.03.2025 adottata dal Comune di Poggio a Caiano e notificata alla ricorrente in data 04.03.2025 avente ad oggetto “integrazione dell’ordinanza n. 100/2024” con la quale viene confermato il contenuto dell’Ordinanza Sindacale n. 100/2024, al fine della rimozione dei rifiuti in esame; e di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale, ancorché incognito alla ricorrente.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Poggio a Caiano e della Azienda Usl Toscana Centro;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 gennaio 2026 il dott. LO AV e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Nel mese di luglio 2023, un incendio ha interessato un opificio sito in Poggio a Caiano, di proprietà della società Eurofilati S.r.l. e condotto in locazione dalla Water Implants S.r.l., danneggiando anche immobili limitrofi.

A seguito dell’evento, l’Azienda USL Toscana Centro ha rilevato la presenza di materiali contenenti amianto e ha sollecitato l’adozione di misure urgenti. Il Sindaco, in data 4 agosto 2023, ha emesso l’ordinanza n. 114/2023, prescrivendo la messa in sicurezza dell’area e la presentazione di un piano di bonifica. Dopo il dissequestro dell’immobile, avvenuto il 18 marzo 2024, la proprietà ha incaricato una ditta specializzata per la rimozione dei rifiuti.

Tuttavia, con ordinanza n. 100 del 26 giugno 2024, il Sindaco ha reiterato l’ordine di chiusura delle aperture perimetrali e di presentazione di un nuovo piano di bonifica, motivando l’intervento con la persistenza del pericolo per la salute pubblica.

Tale provvedimento è stato impugnato dalla Società proprietaria, con ricorso notificato il 26 settembre 2024 e ritualmente depositato avanti questo Tribunale, con il quale lamenta, in due motivi, violazione di legge ed eccesso di potere sotto plurimi profili.

Per resistere al gravame si sono costituiti l’Azienda USL Toscana Centro (il 17 ottobre 2024), che eccepisce carenza di legittimazione passiva, nonché il Comune di Poggio a Caiano (il 26 febbraio 2025), che eccepisce inammissibilità del ricorso.

Questo Tribunale ha accolto l’istanza cautelare con ordinanza n. 626/2024.

2. Il Comune ha effettuato un sopralluogo in data 8 gennaio 2025, all’esito del quale, sulla base delle relazioni di AT e dell’Azienda USL, ha adottato l’ordinanza n. 48/2025, notificata il 4 marzo 2025, con cui ha confermato e integrato la precedente ordinanza, ribadendo l’obbligo di rimozione dei rifiuti speciali pericolosi a carico della proprietà.

Ha fatto seguito il deposito di memorie del Comune (il 13 marzo 2025), della ricorrente (il 14 marzo 2025) e di memorie di replica di tutte le parti costituite (il 20 e 25 marzo 2025).

Avverso l’ultima ordinanza l’interessata ha notificato ricorso per motivi aggiunti (il 11 e 28 aprile 2025), depositandolo nei termini, con cui lamenta in tre motivi parzialmente sovrapponibili a quelli del ricorso principale, violazione di legge ed eccesso di potere sotto plurimi profili e con i quali chiede la condanna dell’amministrazione ai sensi dell’art. 96, comma 3, c.p.c.

Tutte le parti hanno depositato memorie (il 16 e 17 ottobre 2025) nonché memorie di replica (tra il 23 e il 28 ottobre 2025).

Alla udienza pubblica del 14 gennaio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

3. Il ricorso originario e quello per motivi aggiunti sono fondati.

4. Il Collegio ritiene di respingere l’eccezione di inammissibilità del ricorso, sollevata dal Comune resistente, in ragione della dedotta acquiescenza della ricorrente alla prima ordinanza (n. 114/2023) con conseguente carenza di interesse a ricorrere, poiché non è oggetto del presente gravame, rivolto avverso altri provvedimenti che dispongono ulteriori e più gravosi obblighi a carico della ricorrente. Dall’esecuzione della prima non può quindi dedursi l’acquiescenza ai successivi provvedimenti comunali.

5. La Azienda USL Toscana Centro eccepisce la propria carenza di legittimazione passiva, sostenendo che la nota prot. n. 10626 del 21 giugno 2024, impugnata dalla società ricorrente, costituisce un mero atto istruttorio, privo di contenuto provvedimentale e, pertanto, non lesivo.

Tale impostazione, tuttavia, non può essere condivisa, né sotto il profilo formale né sotto quello sostanziale.

È principio consolidato in giurisprudenza che gli atti istruttori e tecnici, pur non essendo provvedimenti in senso stretto, possono assumere rilevanza giuridica autonoma qualora abbiano effetti diretti o indiretti sulla posizione del destinatario, specie quando condizionano il contenuto di un provvedimento finale. In tal senso è stato chiarito che l’atto presupposto, anche se istruttorio, può essere impugnato qualora esista un rapporto di presupposizione funzionale e strutturale con l’atto consequenziale, tale da renderlo condizione necessaria per la legittima esistenza del provvedimento finale (cfr. il Cons. Stato, sez. III, 10/11/2020, n. 6922).

Nel caso di specie, la nota dell’AUSL Toscana Centro è stata richiamata espressamente nell’ordinanza sindacale n. 100/2024; l’Azienda ha sollecitato l’adozione del provvedimento contingibile e urgente, ha fornito valutazioni tecniche e sanitarie circa la pericolosità della situazione ambientale, ha determinato il contenuto precettivo dell’ordinanza impugnata.

Tali elementi dimostrano che la succitata nota non è un mero atto interno, ma costituisce atto presupposto e come tale è stato impugnato unitamente al provvedimento che ne costituisce applicazione. In altri termini l’atto della AUSL ha inciso in modo determinante sul contenuto dell’atto finale, anche se non è autonomamente lesivo.

Pertanto, l’eccezione di carenza di legittimazione passiva sollevata dalla AUSL Toscana Centro non può essere accolta, in quanto la nota impugnata ha effetti giuridici indiretti ma concreti, ha condizionato il contenuto dell’ordinanza sindacale con riferimento agli obblighi di rimozione rifiuti e bonifica imposti alla ricorrente contribuendo in modo sostanziale alla formazione dell’atto lesivo.

6. Passando al merito della vicenda, con il primo motivo di ricorso originario e i primi due motivi del ricorso per motivi aggiunti, trattati congiuntamente per ragioni di connessione oggettiva, si lamenta violazione dell’art. 50 del d. lgs. 267/2000, eccesso di potere per carenza dei presupposti, carenza e/o insufficienza della motivazione, sproporzionalità, difetto di istruttoria, contraddittorietà con gli esiti dell’istruttoria e sviamento di potere.

La censura di cui al primo motivo si fonda sulla presunta illegittimità dell’uso dello strumento contingibile e urgente. Secondo la ricorrente, l’ordinanza impugnata eccederebbe i limiti funzionali dell’art. 50 TUEL, che consente l’adozione di misure urgenti solo in presenza di un pericolo attuale, grave e imprevedibile; imporrebbe non solo misure temporanee di contenimento del rischio, come la chiusura delle aperture perimetrali, ma anche l’obbligo di presentare un piano di bonifica, misura strutturale e onerosa, non compatibile con la ratio dell’ordinanza extra ordinem ; sarebbe affetta da sproporzione, difetto di istruttoria, motivazione insufficiente e sviamento di potere, in quanto non dimostra la necessità e l’urgenza dell’intervento ordinato, né considera le misure già adottate dalla proprietà.

La ricorrente sottolinea che l’immobile è stato messo in sicurezza e che l’obbligo di bonifica non è giustificato né proporzionato rispetto al rischio sanitario indicato.

La censura si sviluppa nei motivi aggiunti avverso l’ordinanza n. 48/2025, definita “integrativa” della precedente, avverso la quale si aggiunge che le relazioni tecniche (AT e USL) non supporterebbero la necessità e indifferibilità della bonifica, evidenziando così l’illegittimità del reiterato uso dello strumento contingibile e urgente senza dimostrare la sussistenza dei presupposti di imprevedibilità e non fronteggiabilità con strumenti ordinari.

Nel secondo motivo del ricorso per motivi aggiunti la ricorrente contesta che l’ordinanza n. 48/2025 sia contraddittoria rispetto agli esiti dell’istruttoria e priva di adeguata motivazione. In particolare, il Comune afferma che la rimozione dei rifiuti sarebbe “necessaria e indifferibile” sulla base delle relazioni di AT e Azienda USL Toscana Centro, ma tali documenti non conterrebbero alcuna indicazione di urgenza, giacché AT si limiterebbe a constatare la presenza di rifiuti incendiati contenenti amianto, mentre l’AUSL suggerirebbe solo ulteriori interventi di messa in sicurezza provvisoria, escludendo tempistiche a breve termine per la bonifica. Da ciò il ricorrente deduce la contraddittorietà del provvedimento, il difetto di motivazione e lo sviamento di potere, poiché l’ordine di rimozione urgente non sarebbe supportato da elementi istruttori concreti.

Le doglianze colgono nel segno.

6.1. Occorre preliminarmente inquadrare sul piano giuridico e sostanziale il rapporto tra la prima e la seconda ordinanza oggetto dei due ricorsi, nonché la corretta configurazione del potere esercitato.

È pacifico agli atti che con l’ordinanza n. 114/2023 è stato intimato alla Eurofilati s.r.l. di presentare un piano di bonifica ex art. 256 Dlgs. 81/2008 e di provvedere entro 90 giorni dalla approvazione del piano. Dopo il dissequestro dell’area occorso il 18.03.2024, previa messa in sicurezza, la Eurofilati s.r.l. ha incaricato una impresa specializzata per la rimozione dei rifiuti e lo smaltimento dei residui da amianto.

Tale provvedimento non è oggetto del presente gravame.

L’Ordinanza Sindacale n. 100 del 26.06.2024, adottata ai sensi dell’art. 50 del D.lgs. 267/2000, ha imposto ai proprietari e agli esercenti delle attività insistenti sugli immobili l’adozione di misure contingibili ed urgenti volte alla messa in sicurezza e alla bonifica dei materiali contenenti amianto, a seguito dell’incendio del 30.07.2023, prescrivendo la chiusura delle aperture degli edifici, la pulizia delle aree comuni e la presentazione di un piano di lavoro ai sensi dell’art. 256 del D.lgs. 81/2008 che, anche in questo caso, risulta commissionato a impresa specializzata nel settore.

Successivamente, l’Ordinanza Sindacale n. 48 del 03.03.2025 si pone quale atto integrativo e confermativo della precedente, in quanto, alla luce di ulteriori accertamenti tecnici e del supplemento istruttorio, ribadisce la necessità di rimozione dei rifiuti speciali pericolosi e di predisposizione del piano di lavoro, esplicitando i precetti già contenuti nell’ordinanza originaria e rafforzandone la motivazione.

Tale seconda ordinanza, pur mantenendo la natura contingibile e urgente, integra il proprio fondamento giuridico, richiamando espressamente la disciplina speciale di cui alla legge n. 257/1992 e ai relativi decreti attuativi (D.M. 6.09.1994 e D.M. 14.12.2004), che regolano la rimozione dell’amianto e la bonifica dei siti contaminati, così qualificando l’intervento come necessario e indifferibile a tutela della salute pubblica.

L’ordinanza sindacale n. 48/2025, alla luce dei principi di cui alla L. 241/1990, si configura quale atto confermativo ad effetto convalidante dell’ordinanza n. 100/2024.

Essa, infatti, non rinnega né modifica il contenuto sostanziale del provvedimento originario, ma si limita a integrarne la motivazione e a precisarne i precetti, in esito a un supplemento istruttorio e a ulteriori accertamenti sullo stato dei luoghi.

Tale integrazione, pur rafforzando le ragioni dell’intervento, non determina l’apertura di un nuovo procedimento, bensì consolida l’efficacia dell’atto precedente, confermandone la legittimità e sanando eventuali carenze motivazionali.

La natura confermativa è ulteriormente avvalorata dal richiamo espresso alla disciplina speciale di cui alla legge n. 257/1992 e ai relativi decreti attuativi, che, pur costituendo un approfondimento del fondamento giuridico, non altera l’oggetto dell’ordinanza originaria, ma ne rafforza la base normativa, qualificando l’intervento come necessario e indifferibile a tutela della salute pubblica.

Nelle proprie memorie il Comune sostiene che i rifiuti da amianto sono soggetti a disciplina speciale, quale richiamata con l’ordinanza Sindacale n. 48/2025. Sostiene altresì che il tetto di amianto del fabbricato non sarebbe rifiuto fino a quando esplica la funzione originaria e principale di copertura. Quando l’amianto arriva a terra diventerebbe rifiuto speciale pericoloso; a seguito della rovina del tetto si imporrebbe la rimozione e l’asporto a tutela della salute pubblica (cita all’uopo Cons. Stato, sent. n. 1759/2020).

Più nel dettaglio l’ordinanza n. 48/2025 si presenta come atto di conferma in “senso proprio” giacché ha visto l’integrazione della istruttoria ma non ha inteso rimuovere alcun vizio (il che la rende diversa da un atto meramente confermativo, attraverso il quale l’amministrazione non modifica forma, motivazione e dispositivo del provvedimento confermato), dalla rettifica (che ha ad oggetto le difformità che non comportano l'invalidità del provvedimento originario ma solo la sua irregolarità) o dalla conversione (che tiene fermo l'atto originario sussumendolo però sotto una diversa fattispecie legale).

L’ordinanza n. 100/2024 ordina altresì di provvedere a dare incarico, entro 30 gg dalla notifica, a ditta specializzata per la presentazione, con procedura d’urgenza, all’Azienda Usl Toscana Centro – U.F.C. Prato di un piano di bonifica ai sensi dell’art. 256 del D.lgs. 81/08 ed esecuzione della bonifica complessiva e di provvedere entro 60 gg successivi all’approvazione del piano.

Con l’ordinanza n. 48/2025 si precisa che “ con l’ordinanza Sindacale n. 100/2024 “per bonifica” si è inteso intimare ai soggetti responsabili la rimozione dei rifiuti con riduzione in pristino e la presentazione di piano di lavoro e, pertanto, di esplicitare come sopra i precetti sindacali contingibili ed urgenti” .

Nel provvedimento si dà atto che “ il potere di ordinare la bonifica ai Soggetti responsabili dell’inquinamento del sito compete alla Provincia di Prato ai sensi e per gli effetti dell’art. 244 del D.Lgs 152/2006, quale Ente destinatario debitamente notiziato ”.

L’amministrazione resistente ha documentato in giudizio che la Provincia ha appurato, a mezzo di propri tecnici, che “l’evento incendiario ha causato il collasso della copertura dei due capannoni contenente amianto che, precipitando, si è frammentato con il rilascio di fibre asbestose; la situazione attuale, dunque, configura il rischio di dispersione di fibre anche all’esterno del perimetro dei due capannoni. Allo stato non ricorrono le condizioni per le quali la Provincia possa disporre una diffida per la rimozione dei materiali contaminati” (cfr. doc. n. 13 di parte resistente).

L’ordinanza quindi:

- evidenzia la sussistenza di un pericolo concreto ed attuale “ che impone di provvedere in via d’urgenza per porre rimedio concreto a tutela della pubblica incolumità per la salute pubblica, imponendo la rimozione del materiale costituito dai rifiuti speciali pericolosi ”;

- precisa che la presentazione del piano di lavoro alla Azienda Usl Toscana Centro non comporta l’esecuzione della bonifica “complessiva”, ove non ritenuta necessaria dalla competente Provincia di Prato già destinataria di comunicazioni da parte del Comune; occorre evidenziare, peraltro che con nota del 26.02.2025 la Provincia, non ravvisando evidente compromissione delle matrici ambientali, si è riservata di valutare a valle delle operazioni di scarificazione del terreno la necessità della bonifica integrale del sito (cfr. doc. n. 12 di parte resistente).

Le ordinanze impugnate, pertanto, lette nel loro combinato disposto, ordinano:

- il posizionamento di pannellature in materiale solido a chiusura di tutte le aperture sul fronte esterno degli edifici allo scopo di impedire la dispersione del materiale presente all’interno degli edifici visto (giacché, si precisa nell’originaria ordinanza n. 100, dal punto di vista sanitario, la dispersione di fibre libere di amianto aumenta con l’avanzare della stagione estiva);

- la “bonifica” del sito, previa presentazione di un piano di lavoro con procedura d’urgenza all’Azienda Usl Toscana Centro – U.F.C. Prato, da intendersi esplicitamente non come bonifica complessiva ma come rimozione dei materiali contenenti amianto ai sensi dell’art. 12, comma 3, della L. n. 257/1992.

Inquadrato così l’oggetto di indagine occorre evidenziare che i motivi in scrutinio sono fondati.

6.2. In primo luogo occorre puntualizzare che esulano dall’oggetto del presente ricorso e sono da dichiarare improcedibili le doglianze recate al secondo motivo del ricorso originario avverso l’intimazione di effettuare la bonifica intesa come intervento di risanamento complessivo dell’area, ai sensi dell’art. 244 del d.lgs. n. 152/2006, che il Comune, con le modifiche di cui all’ordinanza n. 48/2025, ha demandato ai poteri della Provincia.

6.3. Passando alle rimanenti censure in scrutinio, il Comune motiva le ordinanze richiamando la copiosa documentazione tecnica proveniente in particolare dalla AUSL Toscana Centro e dalla AT, sopra meglio indicata ed esaminata, concludendo con:

- l’accertamento della permanenza di materiali contenenti amianto, pericolosi per la salute pubblica, nonché della necessità di intervento e di rimozione di tali materiali, i cui oneri devono essere posti a carico del proprietario (giusto il disposto dell’art. 12, comma 3, l. n. 257/1992), quale titolare del diritto reale sui beni inficiati con necessità di raccolta e messa in sicurezza;

- la conferma del contenuto e delle misure della ordinanza n. 100/2024, tra cui l’obbligo di allestire le coperture e tamponature per evitare la fuoriuscita delle fibre di amianto e la rimozione dei rifiuti con riduzione in pristino e la presentazione di un piano di lavoro (già oggetto della ordinanza n. 100/2024) che a valle degli ulteriori accertamenti sono divenuti ancora più urgenti a tutela della pubblica incolumità per la salute pubblica;

- la precisazione che la presentazione del piano di lavoro alla Azienda Usl Toscana Centro, non comporta l’esecuzione della bonifica complessiva, che sarà dovuta solo ove ritenuta necessaria della competente Provincia di Prato.

Nel nostro ordinamento in linea generale l'adozione di ordinanze contingibili e urgenti da parte del sindaco, ai sensi dell'art. 50, comma 5, TUEL, è legittima solo in presenza di un pericolo irreparabile e imminente per la pubblica incolumità. Possono essere legittimamente emesse per fronteggiare una situazione di potenziale grave pericolo per la pubblica incolumità, anche qualora non sia ancora concretamente verificata un'emergenza. Tale potere presuppone l'impossibilità di ricorrere agli strumenti ordinari previsti dalla legislazione vigente e deve essere giustificato da un'adeguata istruttoria e motivazione.

La contingibilità deve essere intesa come impossibilità di fronteggiare l'emergenza con i rimedi ordinari, in ragione dell'accidentalità, imprescindibilità ed eccezionalità della situazione verificatasi e l'urgenza come assoluta necessità di porre in essere un intervento non rinviabile. È richiesta, pertanto, la dimostrazione di una situazione di pericolo attuale e grave, con rischio concreto di danni imminenti per l'incolumità dei soggetti coinvolti, nonché l'impossibilità di fronteggiare tale situazione tramite strumenti ordinari.

Il Comune, ai sensi dell’art. 50 del D.Lgs. n. 267/2000, è titolare di un generale potere di intervento extra ordinem a carattere residuale che può essere esercitato non solo per porre rimedio ai danni già verificatisi in materia di sanità ed igiene, ma anche per prevenire tali danni, come del resto espressamente previsto dall'art. 38 T.U. citato, che consente l'adozione di tali provvedimenti "al fine di prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità dei cittadini".

La giurisprudenza ha evidenziato che le ordinanze in questione possono essere assunte anche quando l'incolumità dei cittadini sia minacciata da fenomeni di inquinamento ambientale provocati da rifiuti, emissioni inquinanti nell'aria e da scarichi inquinanti (cfr. ex multis T.A.R. Abruzzo Pescara Sez. I Sent., 22/04/2011, n. 264).

Ciò non di meno le ordinanze di necessità e urgenza, quali espressione di un potere amministrativo extra ordinem volto a fronteggiare situazioni di urgente necessità, laddove all'uopo si rivelino inutili gli strumenti ordinari posti a disposizione dal legislatore, presuppongono necessariamente situazioni non tipizzate dalla legge di pericolo effettivo, la cui sussistenza deve essere suffragata da un'istruttoria adeguata e da una congrua motivazione, tali da giustificare la deviazione dal principio di tipicità degli atti amministrativi.

In altri termini, presupposto per l'adozione dell'ordinanza è il pericolo per l'incolumità pubblica dotato del carattere di eccezionalità tale da rendere indispensabili interventi immediati ed indilazionabili, consistenti nell'imposizione di obblighi di fare o di non fare a carico del privato strettamente funzionali a tamponare le situazioni di emergenza.

In conseguenza di ciò, per la straordinarietà del potere riconosciuto, l'ordinanza si deve basare su un adeguato supporto motivazionale corredato da una specifica istruttoria connessa alla misura adottata ed all’obbligo imposto al destinatario, sulla base dei dati tecnici in possesso dell'amministrazione, da condursi secondo un accertamento fondato su prove concrete e non su mere presunzioni (cfr. ex multis T.A.R. Campania Napoli Sez. VII, 13/03/2023, n. 1629, Cons. Stato Sez. V, 10/11/2022, n. 9846, T.A.R. Toscana Sez. III, 14/06/2021, n. 910; Cons. Stato, sez. V, 29 maggio 2019, n. 3580; sez. VI, 29 aprile 2019, n. 2696; sez. V, 12 giugno 2017, n. 2799).

La giurisprudenza ha avuto modo di delineare i confini degli interventi extra ordinem .

I presupposti per l'adozione di un'ordinanza contingibile e urgente risiedono nella sussistenza di un pericolo irreparabile e imminente per il bene protetto dalla norma (la pubblica incolumità, la sicurezza urbana, la vivibilità cittadina ovvero la quiete, quale valore considerato a parte, l'igiene pubblica, ecc.), purché lo stesso non sia altrimenti fronteggiabile con i mezzi ordinari apprestati dall'ordinamento .

“A ciò si aggiunge la provvisorietà e temporaneità degli effetti, non essendo consentita l'adozione di ordinanze contingibili e urgenti per fronteggiare situazioni prevedibili e/o permanenti o quando non vi sia urgenza di provvedere, intesa come assoluta necessità di porre in essere un intervento non rinviabile ” (Cons. Stato, Sez. V, 06/11/2024, n. 8864).

Secondo un consolidato orientamento “ L'istituto dell'ordinanza contingibile e urgente non può essere impiegato per conferire un assetto stabile e definitivo agli interessi coinvolti, essendo quindi compito dell'amministrazione individuare nel tempo soluzioni che consentano l'eliminazione delle cause che avevano determinato l'evento […], ripristinando le condizioni di sicurezza” (T.A.R. Campania Napoli, Sez. V, 10/01/2024, n. 275).

La contingibilità dei provvedimenti extra ordinem deve essere rapportata al tempo necessario per fronteggiare il rischio con mezzi ordinari e non a quello - necessariamente più lungo ed indeterminato - necessario per la soluzione a regime della vicenda che ha determinato il rischio. Diversamente opinando le ordinanze contingibili ed urgenti diverrebbero degli strumenti del tutto generici e, in ultima analisi, arbitrari, con grave compromissione del principio di legalità (cfr. ex multis T.A.R. Sicilia Palermo, Sez. III, 03/03/2015, n. 593)

Ne consegue che nella materia che qui occupa “il provvedimento di rimozione dei rifiuti, se basato su presupposti tipizzati dalla legge come l'abbandono e deposito incontrollato di rifiuti, trova il suo fondamento nell'art. 192 D.Lgs. n. 152 del 2006 e non può essere qualificato come ordinanza contingibile e urgente ai sensi dell'art. 50, commi 4 e 5, D.Lgs. n. 267 del 2000, in assenza di situazioni di urgente necessità” (T.A.R. Liguria Genova, Sez. II, Sentenza, 25/03/2025, n. 33) .

Da quanto precede si deduce che per il nostro ordinamento, qualora sussistano i presupposti per l'esercizio del potere tipico, ai sensi dell'indicato art. 192 o dell’art. 244 del codice dell’Ambiente, diviene inapplicabile la disciplina dell'art. 50 T.U.E.L., dal momento che l'ordinanza contingibile e urgente potrà essere adottata solo in presenza di un evento che esige per sua natura un intervento supplementare, del tutto temporaneo, strettamente finalizzato a superare la contingenza venutasi a creare, purché però sia motivata da specifiche e precise ragioni di urgenza e necessità.

Nel caso di specie emerge pacificamente che:

- la presenza dell’amianto nel sito di proprietà della ricorrente era abbondantemente nota all’amministrazione sin dal momento in cui è scoppiato l’incendio del 30.07.2023, come dimostrato peraltro dalla adozione della ordinanza n. 114/2023;

- l’area oggetto del provvedimento impugnato era già interessata da interventi di pannellature in materiale solido a chiusura di tutte le aperture sul fronte esterno e da un primo piano di smaltimento e rimozione rifiuti.

L’amministrazione era pertanto abbondantemente a conoscenza del pericolo costituito dalla presenza dei rifiuti di amianto, come risulta dalla motivazione dell’ordinanza n. 114/2023 (nella quale si legge che erano già noti i risultati delle campionature AT), già prima del sopralluogo congiunto effettuato in data 14.06.2024, le cui risultanze hanno generato la seconda ordinanza n. 100/2024 a distanza di oltre dieci mesi dalla prima, nonché dell’ulteriore sopralluogo del 10.01.2025 e della terza ordinanza n. 48/2025 adottata circa nove mesi dopo.

Come si è sopra argomentato, le ordinanze hanno un contenuto composito.

In primo luogo adottano e confermano misure di carattere temporaneo e urgente di posizionamento di pannellature in materiale solido a chiusura di tutte le aperture sul fronte esterno degli edifici allo scopo di impedire la dispersione del materiale presente all’interno degli edifici stessi.

Tali misure infatti per contenuto e finalità risultano del tutto coerenti con l’esercizio dei poteri extra ordinem e le relative caratteristiche delineate dalla giurisprudenza sopra richiamata. Si aggiunga altresì che “ ai fini dell'adozione di un'ordinanza contingibile e urgente ai sensi dell'art. 50 del D.Lgs. n. 267 del 2000, non è necessaria l'assoluta imprevedibilità della situazione da affrontare. È sufficiente che il pericolo grave per l'incolumità pubblica sia attuale al momento dell'adozione dell'ordinanza, anche se il pericolo si protrae da lungo tempo. La persistenza o l'aggravarsi del pericolo possono giustificare l'adozione di misure urgenti” (T.A.R. Sicilia Catania, Sez. II, Sentenza, 15/01/2025, n. 113).

In tali parti le ordinanze risultano legittime.

Diversa considerazione invece merita la ingiunzione della predisposizione di un piano di rimozione e smaltimento dei rifiuti o finalizzato alla bonifica del terreno.

In tale parte le ordinanze sono illegittime.

Si è già detto che con l’ordinanza n. 48/2025, la bonifica complessiva dell’area è stata stralciata dal contenuto dell’ingiunzione, anche in considerazione del fatto che la Provincia ha escluso evidenze di contaminazione delle matrici ambientali e si è riservata di aprire il procedimento di propria competenza in caso di bisogno (cfr. doc. nn. 12 e 13 di parte resistente).

Quanto alla rimozione dei rifiuti occorre concludere che non vi era alcuna urgenza di provvedere mediante l’esercizio dei poteri straordinari di cui all’art. 50 del TUEL, stante l’insussistenza di un pericolo irreparabile ed imminente per la pubblica incolumità, non altrimenti fronteggiabile con i mezzi ordinari apprestati dall'ordinamento.

È illegittimo adottare ordinanze contingibili e urgenti per fronteggiare situazioni prevedibili e permanenti o quando non vi sia urgenza di provvedere, intesa come assoluta necessità di porre in essere un intervento non rinviabile, a tutela della pubblica incolumità (cfr. ex multis T.R.G.A. Trentino-Alto Adige Trento Sez. Unica, 18/04/2023, n. 55; T.A.R. Campania Napoli Sez. V, 07/04/2023, n. 2164).

Questo non significa che non vi sia la necessità di intervenire rapidamente per la rimozione dei rifiuti contenenti amianto, ma che lo strumento utilizzato non è quello corretto e preposto dall’ordinamento per tale scopo.

Da ciò consegue, altresì, che il procedimento per l’adozione di tali misure avrebbe potuto seguire percorsi amministrativi fisiologici che ben avrebbero potuto contemplare l’attivazione di un contraddittorio con i privati interessati, mediante regolare comunicazione di avvio del procedimento, al fine di valutare in maniera più approfondita l’opportunità, la misura e l’adeguatezza della misura imposta.

La giurisprudenza ha evidenziato che il difetto dello svolgimento di una adeguata attività istruttoria - che necessariamente deve precedere l’adozione di atti extra ordinem , proprio in ragione del doveroso accertamento da parte dell’amministrazione dell’esistenza dei presupposti e delle condizioni richiesti per poter derogare agli ordinari strumenti concessi dall’ordinamento, anche, ove nel caso concreto sia consentito, con la partecipazione o la possibilità per l’interessato comunque di prendere parte ai sopralluoghi svolti dalle amministrazioni - vizia irrimediabilmente l’ordinanza sindacale impugnata che, pertanto, deve essere annullata, nei limiti dell’interesse del ricorrente e con salvezza degli ulteriori atti (cfr. sul punto Cons. Stato, Sez. III, 5/10/2011, n. 5471).

Tale istruttoria avrebbe altresì potuto consentire la definizione dell’elemento soggettivo che la normativa sulla gestione dei rifiuti ritiene fondamentale. Ai fini della esclusione di una responsabilità oggettiva del proprietario dell’area, la giurisprudenza ha evidenziato che: « Dalla disposizione dell'art. 192, d.lgs. n. 152/2006 emerge testualmente che alla rimozione dei rifiuti è tenuto, in ogni caso, il responsabile dell'abbandono o del deposito dei rifiuti e che, in via solidale, vi è tenuto il proprietario dell'area interessata o chi ne abbia a qualunque titolo la disponibilità, ove a questi sia imputabile l'abbandono dei rifiuti a titolo di dolo o colpa; e che non si configura una responsabilità oggettiva a carico del proprietario o di coloro che a qualunque titolo abbiano la disponibilità dell'area interessata dall'abbandono di rifiuti. In altri termini, l'obbligo di rimozione grava in via principale sull'inquinatore e, in solido, sul proprietario del terreno e sui titolari di diritti reali o personali di godimento sull'area, qualora a costoro sia imputabile una condotta dolosa o colposa, da accertarsi previo contraddittorio, secondo il principio espresso dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia dell'Unione Europea e costituente fondamento del diritto comunitario dell'ambiente, del "chi inquina paga". La disposizione in questione è infatti chiara nell'imporre, in via solidale, le conseguenze ripristinatorie della condotta lesiva dell'ambiente anche al proprietario nell'eventualità in cui quest'ultimo si sia reso colpevole di inidonea vigilanza sui beni interessati dall'abbandono dei rifiuti. Ciò implica l'insufficienza della sola titolarità del diritto reale o di godimento sulle aree interessate, richiedendo, invero, il legislatore l'accertamento della sussistenza dell'elemento psicologico in ordine ai fatti contestati » (TAR Trentino-Alto Adige, Trento, I, 24 maggio 2022 n. 100; TAR Campania, Napoli, V, 3 ottobre 2022 n. 6083; ibidem , 14 novembre 2022 n. 7049); nel contempo: « L'onere di ripristino e di smaltimento dei rifiuti, previsto dall'art. 192 d.lg. 3 aprile 2006 n. 152, grava sul detentore dell'area sulla quale gli stessi insistono » (TAR Lombardia, Milano, IV, 24 marzo 2023 n. 733).

Nel caso di specie, i ricorrenti vengono individuati nel provvedimento esclusivamente in relazione alla titolarità della proprietà del fondo in capo alla società, in applicazione dei diversi principi di cui alla L. n. 257/1992.

L’Amministrazione ha completamente pretermesso, nella motivazione degli atti impugnati, la ricostruzione del profilo soggettivo dell’imputabilità dell’abbandono dei rifiuti al proprietario a titolo di dolo o colpa. È stata obliterata la figura del detentore dell’area e gestore dell’attività ivi esercitata (l’impresa Water Implants di QI AN & C. S.A.S., cui i ricorsi sono stati comunque notificati), del tutto ignorato nella parte dispositiva dell’ordinanza.

A ciò si aggiunga che in data 8.08.2024 la Procura della Repubblica presso il Tribunale di Prato ha concluso le indagini preliminari a carico del titolare dell’impresa conduttrice dell’immobile ed ha formulato informazione di garanzia per i reati ex artt. 423, 425, comma 1 n. 2 “per aver cagionato volontariamente l’incendio” dell’immobile di proprietà della ricorrente.

Anche tale circostanza non è stata valutata in punto di fatto dall’amministrazione.

Nel contempo, non emergono elementi che consentano di individuare condotte del proprietario del fondo che abbiano determinato la produzione, l’abbandono o l’omessa rimozione dei rifiuti, e che risultino in qualche modo imputabili al proprietario stesso in termini di dolo o di colpa. Peraltro, la stessa Amministrazione non fa menzione di tali presupposti negli atti gravati.

Risulta inconferente il richiamo svolto dalla difesa dell’amministrazione resistente ad un caso solo in parte sovrapponibile all’odierna vicenda e deciso con sentenza del Consiglio di Stato n. 1961 del 19/03/2020 (che conferma la sentenza di questo Tribunale n. 166/2019). In tale circostanza, infatti vengono all’esame del giudice due ordinanze adottate nel 2018 per la messa in sicurezza di un’area con riguardo alle coperture in cemento armato, alla presenza di rifiuti contenenti amianto e alla presenza di rifiuti derivanti dall’attività pregressa dell’ex insediamento produttivo.

In tale circostanza, infatti, il presupposto della legittima ricorribilità alle ordinanze contingibili ed urgenti di cui all’art. 54 del TUEL è stato ravvisato nell’urgenza di provvedere alla luce delle novità istruttorie emerse da sopralluoghi effettuati nell’area nell’imminenza dell’adozione del provvedimento e che per la prima volta avevano rilevato la presenza di amianto. Il Consiglio di Stato, infatti, nell’esaminare il contenuto di una precedente ordinanza sindacale relativa ai rifiuti presenti nell’area evidenzia come “ lo stato di contaminazione dei terreni in oggetto non può ritenersi identico a quello accertato con ordinanza n. 355/2012, considerato che in tale ordinanza non si è dato atto della presenza di amianto. A differenza di quanto affermato dalle appellanti, l’attuale stato di inquinamento è radicalmente diverso rispetto a quello contestato con ordinanza n. 355/2012 ” (Cons. Stato, Sez. IV, 19/03/2020, sent. n. 1961).

I provvedimenti impugnati risultano perciò adottati dal Comune in violazione dell’art. 50 del d.lgs. 267/2000 nonché dell’art. 192 D. Lgs. 152/2006 sotto i profili qui esaminati, nella parte in cui intimano la produzione di un piano di lavoro per la rimozione dei rifiuti e la relativa esecuzione.

Il primo motivo del ricorso originario e i primi due del ricorso per motivi aggiunti, nella parte che residua, come sopra specificato, sono fondati.

7. Con il secondo motivo del ricorso originario, nei limiti di cui sopra, e il terzo di quello per motivi aggiunti, trattati congiuntamente per ragioni di connessione oggettiva e in considerazione della priorità logica che le questioni sollevate rivestono, la ricorrente lamenta violazione del d. lgs. 152/2006, del D.LGS. 257/1992 e dei D.M. 06/09/1994 e D.M. 14/12/2004; eccesso di potere per difetto di istruttoria.

Le doglianze convergono sulla censura relativa all’imposizione dell’obbligo di bonifica a carico della proprietà e non del responsabile della situazione di pericolo, individuato nel conduttore dell’immobile all’epoca dell’incendio.

Nel primo ricorso, la doglianza si incentra sulla violazione del D.Lgs. 152/2006 e sul difetto di legittimazione passiva, evidenziando che l’intervento richiesto riguarda rifiuti derivanti dall’incendio e che, in applicazione del principio “chi inquina paga”, l’obbligo non può gravare sul proprietario incolpevole, ma deve essere riconosciuto in capo al responsabile dell’evento, individuato nella società conduttrice.

Nei motivi aggiunti, la censura si arricchisce di un ulteriore profilo: l’erronea applicazione della normativa speciale sull’amianto (L. 257/1992 e decreti attuativi), richiamata dal Comune nell’ultima ordinanza per giustificare l’ordine di rimozione.

La ricorrente contesta tale richiamo, sostenendo che la disciplina sull’amianto si riferirebbe solo a materiali presenti nelle strutture edilizie, mentre nel caso di specie si tratterebbe di rifiuti, per i quali troverebbe applicazione il Codice dell’Ambiente, come confermato dalla giurisprudenza (Cons. Stato n. 1759/2020).

Le doglianze colgono nel segno.

7.1. La questione fondamentale si incentra sulla applicabilità o meno al caso di specie della disciplina speciale in materia di amianto costituita dalla L. n. 257/1992 e, in particolare, dei poteri e del regime di responsabilità proprietaria di cui all’art. 12.

Il nuovo impianto motivazionale, recato in maniera integrativa e sostitutiva nella ordinanza n. 48/2025, fa quindi leva sulla legge n. 257/1992 (recante “Norme relative alla cessazione dell'impiego dell'amianto”) che all’art. 12, comma 3, prevede che “qualora non si possa ricorrere a tecniche di fissaggio, e solo nei casi in cui i risultati del processo diagnostico la rendano necessaria, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano dispongono la rimozione dei materiali contenenti amianto, sia floccato che in matrice friabile. Il costo delle operazioni di rimozione è a carico dei proprietari degli immobili” .

La disciplina speciale che regola la materia dell’esposizione all’amianto, di cui alla legge n. 257 del 1992 ed al D.M. 6 settembre 1994 (regolamento attuativo degli artt. 6, comma 3, e 12, comma 2, della legge), contiene principi in parte diversi da quelli applicabili al settore dei rifiuti per il quale vige il principio “chi inquina paga” (cfr. artt. 250 e 253 del d.lgs. n. 152 del 2006).

Nell’interpretare queste norme e, in particolare, l’imputabilità al proprietario degli obblighi di rimozione dell’amianto, la giurisprudenza ha affermato che “ la regola stabilita dall'art. 12, comma 3, legge n. 257/1992 - secondo cui, per le strutture in amianto degli edifici, "il costo delle operazioni di rimozione è a carico dei proprietari degli immobili" - è riferita ai proprietari, non in quanto detentori degli immobili ma poiché titolari del corrispondente diritto reale sui beni inficiati da vizio strutturale, trattandosi di norma che individua il destinatario finale della spesa ” (Cons. Stato, Sez. IV, 03/02/2022, n. 767).

Ciò a fronte delle ulteriori disposizioni della legge che, per quanto qui interessa, recano oltre che una definizione di cosa sia “amianto” anche una definizione di “rifiuti di amianto” come “ i materiali di scarto delle attività estrattive di amianto, i detriti e le scorie delle lavorazioni che utilizzano amianto, anche provenienti dalle operazioni di decoibentazione nonché qualsiasi sostanza o qualsiasi oggetto contenente amianto che abbia perso la sua destinazione d'uso e che possa disperdere fibre di amianto nell'ambiente in concentrazioni superiori a quelle ammesse dall'articolo 3” (cfr. art. 1 della l. n. 257/1992).

Le concentrazioni prese in considerazione (quali valori limite, ex art. 3 della L. n. 257/1992) sono quelle di cui al d.lgs. 277/1991, oggi disciplinate dal d.lgs. n. 81/2008 (in particolare dall’art. 254).

L’art. 12 della legge, al comma 6, dispone che “ i rifiuti di amianto sono classificati tra i rifiuti speciali, tossici e nocivi, ai sensi dell'articolo 2 del decreto del Presidente della Repubblica 10 settembre 1982, n. 915 [oggi sostituito dal sistema di classificazione di cui al d.lgs. n. 152/2006] , in base alle caratteristiche fisiche che ne determinano la pericolosità, come la friabilità e la densità”.

L’amianto, quindi, ai sensi della speciale disciplina di cui alla L. n. 257/1992 diventa rifiuto al ricorrere dei presupposti fisici e di concentrazione sopra indicati.

Per giurisprudenza consolidata “ la disciplina speciale che regola la materia della cessazione dell'impiego dell'amianto contiene principi in parte diversi da quelli applicabili al settore dei rifiuti e, in generale, all'inquinamento ambientale; dalla legge n. 257/1992 e dal D.M. 6 settembre 1994 emerge la circostanza per cui l'amianto non è di per sé qualificabile come un rifiuto; nei casi di abbandono dei rifiuti o di inquinamento ambientale è possibile (anche se a volte molto difficoltoso) accertare chi sia stato il soggetto responsabile dell'inquinamento o, in negativo, se l'attuale proprietario del terreno inquinato o adibito a discarica abusiva sia o meno identificabile come responsabile della condotta illecita; nel caso dell'amianto la situazione è diversa, perché l'eternit diviene pericoloso per la salute pubblica solo a certe condizioni, il che implica una continua evoluzione della situazione e, quindi, anche il passaggio delle responsabilità fra cedente e cessionario dei beni immobili in cui sia presente la sostanza inquinante. Di conseguenza, l'obbligo di sorveglianza, di una situazione che può modificarsi nel tempo, consente di scindere le responsabilità e obbliga passivamente il soggetto che detiene il bene nel momento in cui si verificano le condizioni (di pericolosità) per l'applicazione della normativa speciale ” (T.A.R. Marche Ancona, Sez. I, 19/10/2016, n. 571).

L’obbligo di continua sorveglianza imposto dalla legge e il fatto che l’amianto divenga pericoloso per l’ambiente e la salute solo a certe condizioni, consentono di scindere le responsabilità e obbligano passivamente il soggetto che detiene il bene nel momento in cui si verificano le condizioni per l’applicazione della normativa speciale.

“ Nel caso di presenza di amianto l’attività che si richiede al detentore attuale del bene è di mera sorveglianza ed è, quindi, attività che si può esigere anche da colui che risulti possessore nel momento in cui vengono rilevate le problematiche di cui alla legge n. 257/1992 e relativo regolamento attuativo. Infatti, la sorveglianza sui manufatti in amianto o contenenti amianto va svolta di continuo, non potendosi mai escludere del tutto che nel corso del tempo i fenomeni atmosferici e naturali (come nel caso in esame, dove è stata presumibilmente l’azione del vento a strappare via una parte delle coperture del tetto contenenti amianto) rendano pericolosi per la salute pubblica manufatti che fino a quel momento potevano definirsi sicuri ai sensi della legge n. 257/1992 (cfr. sentenza del TAR per il Piemonte, 6.03.2014, n. 480) ” (Cons. Stato, Sez. IV, 19/03/2020, n. 1961).

Come sopra accennato la specialità della disciplina che regola la cessazione dell'impiego dell'amianto nelle strutture edilizie e la differenza dalla disciplina vigente in materia di rifiuti e di inquinamento ambientale, poggiano sull’assunto per cui l’amianto non è di per sé qualificabile come un rifiuto, ma diviene pericoloso per la salute pubblica solo a certe condizioni, il che implica la probabile evoluzione della situazione ambientale nel tempo fissando la responsabilità del proprietario non in quanto autore o corresponsabile degli eventi inquinanti ma in quanto titolare di diritto reale sul bene (proprio in ragione della incidenza dell’obbligo di sorveglianza su una situazione soggetta a repentine modifiche nel tempo).

Secondo il Codice dell'Ambiente (D.Lgs. 152/2006), invece, un rifiuto è “ qualsiasi sostanza od oggetto di cui il detentore si disfi, abbia l’intenzione o abbia l’obbligo di disfarsi ”. Questa è una definizione "funzionale", poiché non dipende dalle caratteristiche intrinseche del materiale, ma dalla sua gestione (art. 183, comma 1, lett. a, D.Lgs. n. 152/2006).

Le norme generali in materia di rifiuti di cui alla Parte IV, titolo I (gestione dei rifiuti) all’interno del quale troviamo l’art. 192 (Divieto di abbandono) e titolo V ( Bonifica di siti contaminati ) del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, nonché i principi giurisprudenziali sanciti in materia, tra cui quello invocato dalla ricorrente del “chi inquina paga”, hanno condotto la giurisprudenza a sostenere che: “ L'Amministrazione non può imporre al proprietario di un'area inquinata, che non sia anche l'autore dell'inquinamento, l'obbligo di porre in essere le misure di messa in sicurezza di emergenza e bonifica, di cui all'art. 240, comma 1, lett. m) e p), d.lgs. n. 152 del 2006, in quanto gli effetti a carico del proprietario incolpevole restano limitati a quanto espressamente previsto dall'art. 253, stesso d.lgs., in tema di oneri reali e privilegio speciale immobiliare. Le disposizioni contenute nel Titolo V della Parte IV, del d.lgs. n. 152/2006 (artt. da 239 a 253) operano, infatti, una chiara e netta distinzione tra la figura del responsabile dell'inquinamento e quella del proprietario del sito, che non abbia causato o concorso a causare la contaminazione ” (Cons. Stato, Ad. Plen., 13 novembre 2013, n. 25).

Secondo un consolidato orientamento inoltre “ l'obbligo di rimozione dei rifiuti grava in via principale sull'inquinatore e, in solido, sul proprietario del terreno e sui titolari di diritti reali o personali di godimento sull'area, qualora a costoro sia imputabile una condotta dolosa o colposa, da accertarsi previo contraddittorio, secondo il principio, espresso dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia dell'Unione Europea e costituente fondamento del diritto comunitario dell'ambiente, del "chi inquina paga". Più in dettaglio, il proprietario o titolare di altro diritto di godimento sul bene risponde della bonifica del suolo, in solido con colui che ha concretamente determinato il danno, non a titolo di responsabilità oggettiva ma soltanto ove responsabile quanto meno a titolo di colpa, anche omissiva, per non aver approntato l'adozione delle cautele volte a custodire adeguatamente la proprietà, occorrendo la dimostrazione del dolo (espressa volontà o assenso agevolativo del proprietario in concorso nel reato) o della colpa attiva (imprudenza, negligenza, imperizia) ovvero omissiva (mancata denuncia alle autorità del fatto) per aver tollerato l'illecito” (T.A.R. Campania Napoli, Sez. V, 24/03/2025, n. 2502).

La definizione di rifiuto di cui all'art. 183 del D.Lgs. n. 152/2006 non si caratterizza per la individuazione di elementi intrinseci di determinati oggetti o sostanze che, se presenti, ne determinano la qualificazione come rifiuto, quanto, piuttosto, per una definizione di tipo funzionale, essendo rifiuto tutto ciò di cui il detentore si sia disfatto ovvero intenda disfarsi o sia obbligato a farlo.

Per detentore si intende il produttore del rifiuto o chiunque ne sia in possesso e i rifiuti stessi sono classificati principalmente in base all'origine (urbani o speciali) e alle caratteristiche di pericolosità (pericolosi o non pericolosi).

Per consolidato orientamento giurisprudenziale “ ai fini della qualificazione come rifiuto di una sostanza o di un oggetto, la locuzione "disfarsi" deve essere intesa nel senso che essa derivi da un processo di fabbricazione o di estrazione che non è principalmente destinato a produrlo, e costituisca quindi residuo di produzione e che non presenti un elevato grado di probabilità di riutilizzo economicamente conveniente nel corso del medesimo processo di produzione, senza operazioni di trasformazione preliminare” (T.A.R. Sicilia Catania, Sez. II, 23/01/2024, n. 326).

È stato altresì evidenziato che “ Ai fini della sussistenza dell'illecito di cui all'art. 192 del D.Lgs. n. 152 del 2006 è necessaria la sola presenza di rifiuti, intesi, ai sensi dell'art. 183 del D.Lgs. n. 152 del 2006, come qualsiasi sostanza oggetto di cui il detentore si disfi o abbia intenzione o obbligo di disfarsi ” (Cons. Stato, Sez. IV, 02/01/2019, n. 23). “ Muovendo dalla definizione normativa di rifiuto (art. 183, comma 1, lett. a, D.Lgs. n. 152/2006), affinché un oggetto possa essere classificato come rifiuto, alla volontà del detentore di disfarsi del bene deve accompagnarsi un elemento oggettivo rappresentato dalla destinazione che esso ha avuto ” (Cass. pen., Sez. II, Sentenza, 26/03/2025, n. 13586)

È da notare che dalla definizione funzionale di rifiuto deriva la rilevante considerazione per cui per aversi rifiuto basti ricollegare l'elemento materiale (sostanza od oggetto) ad un evento interruttivo della relazione di utilità tra fruitore del bene e quest'ultimo (quale può essere, come nel caso di specie un incendio doloso o colposo che sia). Evento ascrivibile al fatto oggettivo dell'intervenuta inidoneità all'uso e, comunque, del suo rilascio reale, intenzionale od obbligatorio, salva la eventuale riappropriazione e riutilizzazione di terzi (cfr. T.R.G.A. Trentino-Alto Adige Trento, Sez. Unica, Sentenza, 25/11/2011, n. 304).

Ad ulteriore rinforzo di tale costruzione è stato evidenziato che “ ai sensi dell'art. 183, comma 1, lett. a) del D.Lgs. n. 152 del 2006, costituisce rifiuto "qualsiasi sostanza o oggetto di cui il detentore si disfi, abbia deciso di disfarsi o abbia l'obbligo di disfarsi", caratteristica che deve essere determinata secondo un criterio oggettivo di destinazione naturale all'abbandono, prescindendo da eventuali prospettive di riutilizzazione ” (Cass. pen., Sez. III, Sentenza, 23/04/2008, n. 22245).

A questo punto occorre puntualizzare quale sia il rapporto e l’ambito applicativo della disciplina speciale sull’amianto (costituita, per quanto qui di interesse dalla L. n. 257/1992 e dalle norme in essa richiamate) rispetto a quella generale sulla gestione dei rifiuti.

Il rapporto è di genere a specie ed è sancito dall’art. 177, comma 3, del codice dell’ambiente secondo il quale “ sono fatte salve disposizioni specifiche, particolari o complementari, conformi ai principi di cui alla parte quarta del presente decreto adottate in attuazione di direttive comunitarie che disciplinano la gestione di determinate categorie di rifiuti ”.

L’art. 227 (Rifiuti elettrici ed elettronici, rifiuti di pile e accumulatori, rifiuti sanitari, veicoli fuori uso e prodotti contenenti amianto) evidenzia che “[…] restano in vigore le disposizioni nazionali relative alle altre tipologie di rifiuti, ed in particolare quelle riguardanti: […] d) recupero dei rifiuti dei beni e prodotti contenenti amianto: decreto ministeriale 29 luglio 2004, n. 248 ”.

La giurisprudenza ha avuto modo di evidenziare che “ la L. n. 257 del 1992 riguarda, in via principale, la cessazione dell'impiego dell'amianto e si occupa dei rifiuti di amianto per la realizzazione di misure di decontaminazione e di bonifica delle aree interessate dall'inquinamento di amianto, cosicché contempla fra i "rifiuti di amianto" qualsiasi sostanza o qualsiasi oggetto che abbia perso la sua destinazione d'uso e che possa disperdere fibre di amianto nell'ambiente in determinate concentrazioni applicabili, però, alle attività disciplinate dalla medesima L. n. 257 del 1992 e non alla disciplina generale dei rifiuti” (Cass. pen., Sez. III, Sent. 10/07/2018, n. 31398).

La pronuncia appena citata evidenzia che la legge 257/1992 istituisce comunque un obbligo legale di disfarsi dell’amianto a copertura degli edifici (facendo risalire tale obbligo proprio al disposto dell’art. 12 più volte richiamato) e fa sue le risalenti considerazioni della Suprema Corte (esplicitate nella sentenza Cass. pen., Sez. III, 18/09/2002, n. 31011) ritenute comunque attuali ed applicabili anche nel nuovo ordinamento della disciplina dei rifiuti, secondo i quali:

- “ la nozione di rifiuto, secondo la normativa comunitaria e nazionale, è molto ampia e comprende qualsiasi sostanza od oggetto di cui il produttore o il detentore si disfi (o abbia deciso o abbia l'obbligo di disfarsi) senza che assuma rilievo se ciò avvenga attraverso lo smaltimento del prodotto ovvero tramite il recupero ”;

- “ non possono essere ritenuti rifiuti gli immobili o gli opifici industriali dismessi, qualora non si sia in presenza di un cedimento delle strutture tale da far divenire rifiuti i singoli materiali che li compongono (ex. gr. lastre di eternit frantumate, mattoni, cemento armato ed altri elementi delle costruzioni crollate, in tutto o in parte e dispersi nel suolo) e non siano riconducibili ad una tipologia di rifiuto contemplata nel nuovo codice CER o nella eventuale disciplina speciale. Ed invero gli immobili non possono essere ritenuti tali sol perché "vi è il pericolo che - a causa delle intemperie e della mancata manutenzione - possano disperdersi nell'aria e cadere al suolo frammenti" di amianto senza che si sia verificato alcun collasso dei due capannoni. Infatti, il criterio seguito a livello comunitario e nazionale, prima dell'approvazione del nuovo C. E. R., ma non modificato sul punto, è quello di considerare se si è in presenza di un rifiuto e, quindi, di accertare se lo stesso, in relazione anche alla sua origine, natura e provenienza, sia contenuto negli elenchi (ora uno solo unificato) dei rifiuti di cui al d. I.vo n. 22 del 1997 ” [oggi d.lgs. 152/2006];

- “ dal primo gennaio 2002, data di entrata in vigore del nuovo C. E. R. per i rifiuti pericolosi in cui non vi è alcun riferimento specifico alla presenza di sostanze pericolose, la loro classificazione come "pericolosi" continua, comunque ed unicamente, a dipendere dall'origine degli stessi, mentre per molti di essi, per i quali il riferimento specifico o generico è effettuato a sostanze pericolose, questo sarà considerato tale solo se le sostanze raggiungano determinate concentrazioni limite che conferiscano una o più caratteristiche di pericolo di cui all'allegato III alla direttiva n. 91/689/CE ”;

- “ In virtù del richiamo operato dall'art. 1 secondo comma d. I. vo n. 22 del 1997 [oggi recato al citato art. 177 del codice dell’Ambiente] le esclusioni dal regime generale dei rifiuti operano solo allorquando le categorie di materiali esonerate di cui all'art. 8 d. I.vo cit. [oggi riferibile all’art. 185 del Codice] siano disciplinate da specifiche disposizioni di legge e dette esclusioni devono essere sempre oggetto di interpretazione restrittiva. Peraltro la disciplina di cui al d. I.vo in esame costituisce una legge quadro nei rapporti con la normativa di settore, sicché quando la legislazione di settore, relativa alla categoria esclusa dall'ambito operativo della normativa sui rifiuti (per effetto dell'art. 8), si presenta limitata ad aspetti peculiari, la disciplina - base sui rifiuti posta dal d. I. vo n. 22 del 1997 è quella che regola, pur sempre, le ipotesi e le attività non previste da specifiche disposizioni di legge” ;

- “ Pertanto, poiché l'art. 8 [art. 185 del Codice] non si riferisce ai rifiuti contenenti amianto ed il CER. ne prevede espressamente alcuni ed altri sono inclusi in alcuni codici generici, non può affermarsi che tutta la materia sia regolata dal d. I.vo n. 277 del 1991 [oggi d.lgs. 81/2008] né dalla legge n. 257 del 1992 o dal d. I.vo n. 114 del 1995, sicché dovrà accertarsi se esistano materiali provenienti dagli opifici industriali che possano qualificarsi rifiuti e se gli stessi rientrino tra quelli speciali oppure siano pericolosi, dei quali ultimi, per la particolare natura, come già illustrato, poiché sono contenuti in voci speculari, occorre considerare la concentrazione limite con i criteri indicati in base alle caratteristiche da H3 a H8, H10 ed H11 ex art. 2 decisione C. E. n. 532 del 2000 e non in virtù della legislazione speciale attinente ad altri aspetti, […]”;

- “ La legge n. 257 del 1992 concerne in via principale la cessazione dell'impiego dell'amianto e si occupa dei rifiuti di amianto per la realizzazione di misure di decontaminazione e di bonifica delle aree interessate dall'inquinamento di amianto (art. 1 primo comma), sicché ricomprende fra i "rifiuti di amianto" "qualsiasi sostanza o qualsiasi oggetto .. che abbia perso la sua destinazione d'uso e che ossa disperdere fibre di amianto nell'ambiente in concentrazioni superiori a quelle" indicate dall'art. 31 d. I. vo n. 277 del 1991, cioé 0,6 fibre per centimetro cubo per il crisotilo [si veda quanto detto sopra sull’aggiornamento delle concentrazioni] . Pertanto il predetto coefficiente limite si applica alle attività disciplinate dalla legge n. 257 del 1992 ed in particolare, con riferimento alla fattispecie in esame, alla rimozione dell'amianto negli edifici (artt. 10 lett. 1) e 12 l. ult. cit.), ma non alla disciplina generale dei rifiuti”.

A tali conclusioni è giunto anche il giudice amministrativo valutando la legittimità di ordinanze contingibili e urgenti emanate per la “ raccolta e smaltimento nelle discariche autorizzate dei pezzi di lastre frantumate presenti sulla copertura del fabbricato e di quelle disperse sul terreno circostante…” nonché di provvedere, entro e non oltre 12 mesi, “alla bonifica della copertura dell'immobile in premessa con i metodi che riterrà più opportuni tra quelli previsti al punto 3 del D.M. 6.9.1994 (sostituzione, incapsulamento, ecc.) del manto di copertura contenente le seguenti fibre: Amianto – Crisotilo ”.

Il giudice ha sostenuto che “merita conferma quanto affermato dal giudice di primo grado circa la non riconducibilità della fattispecie in esame all’art. 192 del D. L.vo 152/2006. Invero, difettano i presupposti per l’operatività, nel caso di specie, dell’art. 192 del D. L.vo n. 152/2006, atteso che, come correttamente rilevato dal primo giudice, “la copertura di un fabbricato, infatti, fino a che non rovina a terra divenendo inutilizzabile, svolge un ruolo di protezione che impedisce di qualificarla come “rifiuto” in senso tecnico; da qui l’impossibilità di configurare, rispetto ad una tale copertura, la fattispecie dell’abbandono o del deposito incontrollato di rifiuti”. Pertanto, fino a che la copertura del fabbricato in questione non è sottratta alla sua funzione originaria e principale, non può definirsi “rifiuto” ai sensi del D. L.vo n. 152/2006” (Cons. Stato, Sez. IV, 9/11/2019, sent. N. 7665).

7.2. Nel caso di specie l’istruttoria condotta dall’amministrazione, dall’AT e dalla AUSL Toscana Centro ha invece innegabilmente ed in maniera non contestata dalla ricorrente ravvisato la presenza di fibre di amianto, evidenziata in plurimi documenti.

In particolare sono state depositate le relazioni di sintesi AT, citate nei provvedimenti, del 1.08.2023 e del 18.08.2023, che recano gli esiti della analisi di tre campioni di materiale qualificato cancerogeno in categoria 2 con indicazione di pericolo H351, classificato come rifiuto speciale pericoloso codice cer 17.06.03 (altri materiali isolanti contenenti o costituiti da sostanze pericolose).

In particolare si precisa che nei primi due campioni è stato rilevato amianto che risulta sia della tipologia crisotilio che crocidolite.

Occorre notare che il DM 6.09.1994 (recante Normative e metodologie tecniche di applicazione dell'art. 6, comma 3, e dell'art. 12, comma 2, della legge 27 marzo 1992, n. 257, relativa alla cessazione dell'impiego dell'amianto), nella tabella 1 qualifica i prodotti in amianto-cemento che si presentano nella tipologia crisotilo, crocidolite e amosite, che “possono rilasciare fibre se abrasi, segati, perforati o spazzolati, oppure se deteriorati”.

Nella relazione di sintesi del 10.01.2025 l’AT, a seguito di un ulteriore sopralluogo svolto l’8.01.2025, nel confermare la precedente analisi evidenzia la presenza, su tutta la superficie del capannone, di un ammasso di rifiuti incendiabili composto da residui di materiali bruciati di proprietà della ex ditta locataria, mescolati a rifiuti speciali pericolosi contenenti amianto e derivanti dal crollo della copertura (cfr. doc. n. 3, 7 e 10 di parte resistente).

Anche la AUSL Toscana Centro ha prodotto relazioni in data 2.08.2023 (nella quale in ragione dell’amianto presente richiede l’adozione di ordinanza contingibile e urgente per l’adizione di misure immediate di messa in sicurezza del sito e rimozione del materiale), 21.06.2024 (in cui conferma la precedente analisi e rafforza la richiesta di provvedimenti urgenti che limitino la dispersione delle fibre di amianto) e 15.01.2015 (nella quale, con il supporto di rilievi fotografici realizzati con drone, evidenzia lo stato di crollo del tetto, e conferma la presenza di quantità di materiale bruciato e contenente amianto nel sito di interesse).

Negli atti del procedimento e nelle difese in giudizio le parti non argomentano e non offrono elementi di prova circa il superamento delle concentrazioni di cui all’art. 3 della L. n. 257/1992 relative all’amianto presente nell’aria o nei campioni analizzati; né i provvedimenti impugnati recano una specifica motivazione sul superamento delle soglie di concentrazione che, come indicato dalla succitata giurisprudenza, costituisce uno dei presupposti per consentire l’applicazione della normativa speciale di cui alla L. n. 257/1992 e, quindi, in particolare, l’imputabilità oggettiva della responsabilità in capo al proprietario.

Appare infine pacifico agli atti e documentato che a seguito dell’incendio occorso nei locali di proprietà della ricorrente le coperture contenenti amianto siano crollate e, in forza di tale crollo, il materiale contenente amianto è diventato inservibile (si parla, come riportato di “ammasso di rifiuti incendiabili composto da residui di materiali bruciati di proprietà della ex ditta locataria, mescolati a rifiuti speciali pericolosi contenenti amianto e derivanti dal crollo della copertura”) e viene qualificato dalla stessa amministrazione resistente come rifiuto.

Ne consegue che nel caso di specie non vi è evidenza del ricorrere dei presupposti per l’applicazione della legge n. 257/1992 che costituisce norma speciale per il trattamento di rifiuti contenenti amianto.

Ne consegue che deve invece trovare applicazione la disciplina generale di cui al d.lgs. n. 152/2006, con le regole e i principi dallo stesso recati.

Come sopra evidenziato, sulla base dei principi applicabili alla materia della rimozione dei rifiuti abbandonati (art. 192) e della bonifica dei terreni (art. 244)  “ sono illegittimi gli ordini di smaltimento dei rifiuti indiscriminatamente rivolti al proprietario di un fondo in ragione della sua mera qualità e in mancanza di adeguata dimostrazione da parte dell'Amministrazione procedente, sulla base di un'istruttoria completa e di un'esauriente motivazione, dell'imputabilità soggettiva della condotta. In tale quadro normativo, tutto incentrato sulla tipicità dell'illecito ambientale, non vi è spazio per una responsabilità oggettiva, nel senso che per essere ritenuti responsabili della violazione dalla quale è scaturita la situazione di inquinamento, occorre quantomeno la colpa; tale regola di imputabilità a titolo di dolo o colpa non ammette eccezioni, anche in ordine ad una eventuale responsabilità solidale del proprietario dell'area ove si è verificato l'abbandono e il deposito incontrollato di rifiuti sul suolo e nel suolo. In virtù dell'art. 192 del D.Lgs. n. 152 del 2006, l'obbligo di rimozione dei rifiuti grava in via principale sull'autore dell'illecito, in solido, sul proprietario del terreno e sui titolari id diritti reali o personali di godimento dell'area, qualora a costoro sia imputabile una condotta dolosa o colposa, da accertarsi previo contraddittorio, secondo il principio di matrice eurounitaria, in materia ambientale per cui "chi inquina paga " (Cons. Stato, Sez. IV, 26/08/2024, n. 7238).

Quanto agli interventi di bonifica “ ai sensi degli artt. 242 e 244, D.Lgs. n. 152 del 2006, l'obbligo di bonifica è in capo al responsabile dell'inquinamento che le autorità amministrative hanno l'onere di individuare e ricercare mentre il proprietario dell'area non responsabile dell'inquinamento o altri soggetti interessati hanno solo la facoltà di effettuare interventi di bonifica” (Cons. Stato, Sez. IV, 28/08/2024, n. 7274).

Tale logica risulta diametralmente opposta a quella cui si ispira la disciplina speciale di cui all’art. 12 della L. n. 257/1992 che individua la responsabilità dei proprietari “non in quanto detentori degli immobili ma poiché titolari del corrispondente diritto reale sui beni inficiati da vizio strutturale, trattandosi di norma che individua il destinatario finale della spesa” (Cons. Stato, sent. n. 767/2022 cit.).

Risulta pertanto che i provvedimenti impugnati, così come risultanti dall’integrazione occorsa nel 2025, risultano illegittimi per difetto di istruttoria e motivazione, poiché non risultano indagati, istruiti e motivati i presupposti per l’applicazione della disciplina speciale di cui all’art. 12 della L. n. 257/1992.

Di conseguenza risultano affetti da difetto di istruttoria e motivazione per violazione degli artt. 192 e 244 del d.lgs. 152/2006, che costituisce la disciplina applicabile in via residuale allo smaltimento dei rifiuti e alle attività di bonifica, in quanto non è stata analizzata e circoscritta la responsabilità del proprietario secondo il principio del “chi inquina paga” e le conseguenti implicazioni sopra evidenziate.

Per quanto precede, pertanto, il secondo motivo del ricorso originario (per la parte residua sopra indicata) e il terzo motivo del ricorso per motivi aggiunti, sono fondati.

7.3. Le ordinanze impugnate sono quindi illegittime nella misura e nelle parti in cui ingiungono la predisposizione di un piano di lavoro e la rimozione dei materiali e dei rifiuti presenti, indicate ai punti precedenti; per tale ragione devono essere annullate in parte qua .

8. La ricorrente chiede il risarcimento del danno a carico della amministrazione comunale resistente per responsabilità aggravata ai sensi dell’art. 96, comma 3 c.p.c.

Il Collegio ritiene che non ricorrano i presupposti per l’applicazione dell’art. 96 c.p.c., neppure nella forma attenuata di cui al comma 3.

La responsabilità aggravata ex art. 96 c.p.c. presuppone la mala fede o colpa grave della parte soccombente, la quale può essere desunta da qualunque elemento di fatto che attesti l'intenzione abusiva o strumentale dell'iniziativa processuale e sanziona l'agire in giudizio che provochi un danno ingiusto alla controparte, associato all'utilizzo imprudente di mezzi processuali particolarmente idonei a incidere negativamente sulla sfera giuridica altrui (cfr. Cass. civ., Sez. V, Ordinanza, 19/05/2025, n. 13315; Cass. civ., Sez. V, Ordinanza, 14/04/2025, n. 9712).

Nel caso di specie, dall’esame degli atti e delle difese emerge che parte resistente ha utilizzato lo strumento processuale per tutelare un interesse ritenuto meritevole di protezione, in relazione a eventi che comunque risultano forieri di potenziali danni per l’ambiente. Le relative argomentazioni, pur infondate, non appaiono pretestuose né “manifestamente” infondate, essendo state articolate su questioni di competenza, correttezza procedimentale, proporzionalità e sussistenza dei presupposti oggettivi e soggettivi delle ordinanze, come confermato anche dalla complessità della vicenda e dalla necessità di plurimi approfondimenti istruttori.

Non si ravvisa, pertanto, alcuna condotta connotata da dolo o colpa grave, né un uso distorto del processo, ma piuttosto l’esercizio del diritto di difesa in un contesto caratterizzato da incertezza fattuale e giuridica.

Deve quindi escludersi la configurabilità di responsabilità aggravata e, conseguentemente, la condanna al risarcimento del danno o alla sanzione pecuniaria richiesta.

9. Il ricorso originario e quello per motivi aggiunti, in conclusione, sono fondati nella misura sopra illustrata e devono pertanto essere accolti. Le ordinanze impugnate sono annullate nella parte in cui ingiungono la predisposizione di un piano di intervento e lavoro per la rimozione dei rifiuti.

10. In ragione della peculiarità del caso di specie e della complessità delle questioni giuridiche trattate sussistono i presupposti per compensare le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui relativi motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li accoglie parzialmente, nei limiti e sensi di cui in motivazione, e per il resto li respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

LE CC, Presidente

Andrea Vitucci, Primo Referendario

LO AV, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LO AV	LE CC

IL SEGRETARIO