Pubblicato il 09/07/2025

N. 13508/2025 REG.PROV.COLL.

N. 02859/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2859 del 2025, proposto da Apollo S.R.L, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Andrea Sticchi Damiani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Gestore dei Servizi Energetici S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Zoppini, Giorgio Vercillo, Giulia Boldi, Luca Di Santo, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Andrea Zoppini in Roma, piazza di Spagna n. 15;

per l’annullamento, previa concessione delle misure cautelari:

- del provvedimento del GSE prot. n. GSEWEB/P20241043343 del 18/12/2024, con il quale è stato comunicato l’esito del procedimento di controllo mediante sopralluogo, ai sensi della Legge 129/2010 e dell’art. 42 del D.lgs. 28/2011, relativo all’impianto fotovoltaico n. 244629, di potenza pari a 993,30 kW, sito in Fg. 8 P.lla 364, snc, nel Comune di Alessano (LE), Soggetto Responsabile Apollo S.r.l., ossia che “che la tariffa incentivante da riconoscere all’impianto è quella individuata nel provvedimento del 28 ottobre 2011 (prot. FTV_280691) decurtata del 25%, in misura pari a 0,260 €/kWh1, derivandone la necessità di effettuare i relativi conguagli”;

- di ogni altro atto presupposto, conseguenziale o comunque connesso al precedente, ancorché di estremi attualmente sconosciuti, ove lesivo degli interessi della società ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Gestore dei Servizi Energetici S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 giugno 2025 il dott. Mario Gallucci e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Nel dicembre del 2012 l’odierna ricorrente è divenuta soggetto responsabile di un impianto fotovoltaico di 993,30 kWp ubicato nel Comune di Alessano (LE) a seguito del trasferimento di titolarità da parte di Acea Reti e Servizi S.p.a., la quale ha curato l’installazione dei moduli e la pratica di accesso alle tariffe del D.M. 19 febbraio 2007 (“Secondo Conto energia) sulla base della L. 129/2010 (“Salva Alcoa”).

2. Nel luglio 2021 il GSE comunica alla società l’avvio di un procedimento di controllo con sopralluogo, che viene espletato in data 6 agosto 2021 e si conclude accertando che le targhe dei quadri generali di campo e del quadro generale I recano fra i dati di targa l’indicazione “Collaudo 13/01/11” (doc. 5 prodotto dalla ricorrente).

3. Trattandosi di data successiva a quella stabilita dalla L. 129/2010 per la conclusione dei lavori, il GSE ha trasmesso una richiesta di integrazione documentale, cui ha controdedotto l’odierna ricorrente rappresentando che i quadri erano stati sostituiti da Acea nel 2011 in quanto difettati.

4. Il procedimento si conclude in data 18 dicembre 2024 con la rideterminazione dell’incentivo, ridotto del 25 per cento in ragione del fatto che le violazioni riscontrate sono qualificate “di minore gravità” dal regolamento emanato dal Gestore nel dicembre 2023.

5. Avverso tale provvedimento è stato presentato ricorso articolato nei seguenti motivi:

I. con il primo motivo si sostiene la violazione dei presupposti dell’esercizio del potere di autotutela;

II. con il secondo motivo si denunciano la carenza di istruttoria e di motivazione e la violazione del principio giurisprudenziale secondo cui il “Salva Alcoa” pone in capo al Gestore l’onere della prova dell’incompletezza dell’istanza;

III. con il terzo motivo si sostiene che la valutazione del GSE si sarebbe basata sull’ipotesi anziché sull’effettivo accertamento della mancanza dei quadri elettrici alla data di fine lavori stabilita dalla legge e, inoltre, avrebbe condotto ad una rideterminazione dell’incentivo peggiorativa rispetto a quella disposta in casi analoghi, ove il passaggio dal Secondo Conto al Quarto Conto energia ha comportato una riduzione dell’incentivo del 15,9 per cento (in luogo di quella del 25 per cento);

IV. con il quarto motivo viene invocata la prescrizione decennale del credito vantato dal Gestore.

Il ricorso si conclude con l’istanza di tutela cautelare e con le domande di annullamento degli atti impugnati con richiesta, in via principale, di conferma dell’integrale spettanza dell’incentivo e, in via subordinata, di scorrimento dal Secondo Conto al Quarto Conto energia, al fine di ottenere una minore decurtazione; in ulteriore subordine, si richiede il riconoscimento dell’intervenuta prescrizione con riguardo agli incentivi erogati dieci anni prima rispetto al provvedimento di recupero.

6. Si è costituito in giudizio il GSE per resistere al ricorso.

7. Al deposito di documenti della parte ricorrente hanno fatto seguito la produzione della memoria difensiva e della documentazione da parte del Gestore.

8. Alla camera di consiglio del 12 marzo 2025 parte ricorrente ha rinunciato all’istanza cautelare.

9. La società ricorrente ha depositato memoria ex art. 73 del c.p.a., alla quale ha replicato il GSE.

10. All’udienza pubblica del 25 giugno 2025 la causa è stata introitata per la decisione.

DIRITTO

1. In via preliminare si rende necessario procedere alla qualificazione del potere esercitato dal Gestore con l’adozione del provvedimento impugnato.

1.1. Si osserva innanzitutto che, al di là della denominazione formale, il “Regolamento” emanato dal Gestore a dicembre 2023 è un atto amministrativo generale, equipollente ad una circolare interpretativa e, pertanto, finalizzato a indirizzare uniformemente l’azione del Gestore (Cons. Stato, sez. I, n. 563/2017; sez. III, n. 218/2012; TAR Puglia, Bari, sez. II, n. 614/2016).

1.2. Tale atto è stato adottato al di fuori della procedura prevista dall’art. 42, comma 5, del D.Lgs. 28/2011, che attribuisce peraltro al GSE esclusivamente una funzione istruttoria (“ fornisce … gli elementi per la definizione di una disciplina organica dei controlli ”) propedeutica all’emanazione del regolamento da parte del Ministero competente.

1.3. L’evoluzione storica del testo dell’art. 42 del D.Lgs. 28/2011 rivela come il legislatore sia giunto ad ancorare anche il potere di decadenza del Gestore alla sussistenza dei presupposti dell’autotutela e ciò al fine di non vanificare la portata effettiva del principio di certezza per gli investitori enunciato dalla Direttiva 2009/28/CE (considerando 14). Infatti è ben possibile che il corretto funzionamento dei regimi di sostegno sia tutelato attraverso l’esercizio del potere di verifica anche successivamente alla fase di ammissione agli incentivi (Cons. Stato, sez. II, n. 945/2025, che richiama CGUE, Granze Sezione, 6 ottobre 2021, C-561/19), ma tale finalità di tutela non può condurre, alla luce del vigente quadro normativo, ad una “ indiscriminata rimessa in discussione dei presupposti iniziali ”, che si porrebbe in contrasto con il legittimo affidamento e la fiducia degli investitori (Cons. Stato, sez. II, n. 3499/2025).

1.4. L’evoluzione giurisprudenziale che ha caratterizzato la materia ha chiarito nel tempo le differenze tra autotutela e decadenza in sede di effettuazione dei controlli, consentendo di affermare che il potere esercitato dal GSE non ha natura di decadenza ma si configura quale autotutela qualora si concreti nel riesame dei medesimi elementi già oggetto di controllo con esito positivo da parte dell’amministrazione (Cons. Stato, sez. II, n. 10007/2023; n. 4983/2022).

1.5. Si condivide l’orientamento secondo cui < quando al privato è stato attribuito un “bene della vita” all’esito di uno specifico procedimento, la decadenza può riguardare tre ipotesi, quella in cui il beneficio sia stato conseguito sulla base di dichiarazioni o documenti non veri (come nel caso che aveva dato origine alla rimessione all’Adunanza Plenaria, nel quale, con riferimento all’attestazione dell’origine dei pannelli fotovoltaici, era stato presentato un documento non conforme a quello che l’Ente di controllo aveva originariamente emesso), quella dell’inadempimento alle condizioni e agli obblighi cui il beneficio è subordinato e quella della sopravvenuta carenza dei requisiti per il suo ottenimento; esorbita invece dall’ambito di applicazione dell’istituto, per ricadere in quello dell’autotutela, la fattispecie in cui l’Amministrazione, dopo aver valutato e ritenuto sussistenti, esplicitamente o implicitamente, i presupposti per la concessione dell’incentivo, così ingenerando nel privato il ragionevole convincimento della sua spettanza, riesamini la situazione e pervenga a una conclusione opposta > (Cons. Stato, sez. II, n. 7461/2024).

2. Alla luce delle coordinate ermeneutiche sopra descritte e in disparte il potere di rettifica del GSE concernente dati ovvero formule errati, le verifiche e i controlli espletati dal Gestore sono riconducibili al paradigma dell’autotutela ovvero a quello della decadenza ancorata ai presupposti dell’autotutela, non potendo la rideterminazione della tariffa costituire un tertium genus sottratto alle regole generali dell’art. 21-novies della L. 241/1990, richiamate peraltro espressamente dall’art. 42 del D.Lgs. 28/2011. A tal proposito non può condividersi la difesa del Gestore, volta in sostanza a rinvenire quale fondamento autonomo del potere di rideterminazione l’art. 11, comma 3, del D.M. 31 gennaio 2014, in quanto tale interpretazione si pone in contrasto con il principio di gerarchia delle fonti - stante il valore poziore dell’art. 42 del D.Lgs. 28/2011 e la funzione meramente attuativa della disposizione regolamentare di cui all’art. 11, comma 3-, privando di ogni efficacia il richiamo all’art. 21-novies inserito dal legislatore nell’art. 42 stesso.

2.1. La disciplina di cui all’art. 11 del D.M. 31 gennaio 2014 non deroga all’art. 42, comma 3, del D.Lgs. 28/2011 ma, anche a seguito della novella normativa di cui al D.L. 76/2020, forma con esso un sistema armonico e coerente. L’art. 11 in argomento prevede infatti al comma 1, primo periodo, che “ Il GSE dispone il rigetto dell'istanza ovvero la decadenza dagli incentivi con l'integrale recupero delle somme già erogate, qualora, in esito all'attività di controllo o di verifica documentale, vengano accertate le violazioni rilevanti di cui all'allegato 1, parte integrante del presente decreto. Al di fuori delle ipotesi espressamente previste dall'allegato 1, qualora il GSE rilevi violazioni, elusioni o inadempimenti cui consegua l'indebito accesso agli incentivi, dispone comunque il rigetto dell'istanza ovvero la decadenza dagli incentivi nonché l'integrale recupero delle somme eventualmente già erogate ”. Al terzo comma stabilisce che “ Al di fuori delle fattispecie di cui al comma 1, il GSE, qualora riscontri violazioni o inadempimenti che rilevano ai fini dell'esatta quantificazione degli incentivi ovvero dei premi, dispone le prescrizioni più opportune ovvero ridetermina l'incentivo in base alle caratteristiche rilevate a seguito del controllo e alla normativa applicabile, recuperando le sole somme indebitamente erogate ”.

La lettura sistematica delle predette disposizioni in una con l’art. 42, comma 3, del D.Lgs. 28/2011, chiarisce che la decurtazione - e, quindi, dal punto di vista effettuale, la rideterminazione della tariffa - è applicabile in alternativa alla decadenza integrale solo con riferimento a violazioni rilevanti ma prive del carattere della gravità, essendo viceversa preclusa nel caso in cui, secondo una valutazione effettuata dall’Amministrazione in base ai predetti parametri normativi, la violazione comporti un indebito accesso agli incentivi a causa dell’insussistenza dei requisiti (Cons. Stato, sez. II, n. 698/2024).

L’art. 11, comma 3, del D.M. 31 gennaio 2014 è una disposizione che preesiste all’introduzione sia dell’istituto della decurtazione (secondo periodo del comma 3 dell’art. 42 del D.Lgs. 28/2011, introdotto dalla L. 205/2017; cfr. TAR Lazio, Roma, sez. III-ter, n. 16175/2024, punto 4.2.1) sia del riferimento ai presupposti dell’autotutela (primo periodo del comma 3 dell’art. 42 cit., introdotto dal D.L. 76/2020) e non può essere interpretata come fondamento di un nuovo e diverso potere in capo al Gestore poiché assolve alla funzione di regolare gli effetti dell’esercizio del potere di controllo e verifica.

2.2. Il provvedimento gravato non può essere qualificato come mero atto di rideterminazione dell’incentivo spettante, poiché incide sul contenuto e sull’efficacia dei provvedimenti di ammissione agli incentivi e di trasferimento della titolarità della convenzione, né quale atto di decadenza, in quanto è stato adottato all’esito del riesame delle condizioni originarie già sottoposte al vaglio del Gestore in sede di ammissione nel 2011 e in occasione del trasferimento della titolarità della convenzione nel 2012, configurandosi altresì come un provvedimento di autotutela e, più precisamente, quale annullamento d’ufficio parziale. Tuttavia, anche a voler considerare tale provvedimento quale espressione del potere di decadenza, per la sua adozione avrebbe dovuto comunque essere rispettata la disciplina di cui all’art. 21-novies della L. 241/1990, richiamata dall’art. 42 del D.Lgs. 28/2011.

2.3. Pacifica è la violazione del termine ragionevole, essendo trascorsi oltre tre anni (dal 23 luglio 2021 al 18 dicembre 2024) tra l’avvio e la conclusione del procedimento di verifica, il che rende superfluo l’accertamento dell’esistenza del distinto e concorrente presupposto dell’interesse pubblico all’annullamento del primo atto (Cons Stato, sez. II, n. 7461/2024 cit.).

2.4. Il motivo è fondato.

3. Per completezza espositiva si deve rilevare anche la fondatezza del secondo e del terzo motivo di ricorso.

3.1. Incombe sul GSE l’onere di dimostrare l’effettività degli elementi fondativi della decadenza ad esito delle verifiche effettuate (Cons. Stato, sez. II, n. 125/2024) e tale argomento è estensibile al riesame in autotutela. L’accertamento della violazione deve essere sorretto da elementi “ effettivi, solidi e verificati ”, per cui un quadro documentale completo delle informazioni rilevanti ai sensi di legge (comunicazione di fine lavori, corredo fotografico) non può essere inficiato dalla richiesta formulata dall’amministrazione in occasione di un successivo controllo e volta ad acquisire materiale probatorio ulteriore, la cui produzione non era prevista con chiarezza ai fini dell’ammissione agli incentivi. Peraltro, nel caso in esame la comunicazione di fine lavori (doc. 6 prodotto dalla ricorrente, pag. 50 di 81) è stata redatta dal direttore tecnico di Acea, società a partecipazione pubblica rientrante tra gli organismi erogatori di un pubblico servizio. Essa costituisce un atto dotato di fede privilegiata ai sensi dell’art. 2700 c.c. e, pertanto, fa prova delle dichiarazioni riportate e dei fatti che si dichiarano avvenuti in presenza o che sono compiuti dal dipendente che lo redige (Cass. Civ. sez. V, n. 7075/2020; TAR Lazio, Roma, sez. III-ter, n. 3404/2024).

3.2. Inoltre, si osserva che “ sulla base di una lettura della Procedura Operativa conforme ai principi di collaborazione e di buona fede, il componente avrebbe potuto essere sostituito fino al collaudo dell’impianto. La Procedura Operativa prevede due distinte fasi, la prima concernente la fine lavori (par. 3.1), la seconda collegata all’entrata in esercizio dell’impianto (par. 3.2). Per quanto di interesse, la seconda fase deve essere completata entro il 30 giugno 2011. Entro la predetta data l’impianto deve entrare in esercizio al fine di beneficiare delle tariffe previste dal Secondo Conto energia sulla base della speciale procedura di cui alla L. 129/2010. Orbene, tra gli adempimenti previsti nella seconda fase è annoverata la produzione del certificato di collaudo, per cui la procedura finalizzata ad espletarlo può collocarsi in un segmento successivo alla scadenza del termine della fine lavori. La possibilità di effettuare - nel rispetto dei dati progettuali - la sostituzione di componenti - installate entro termine di fine lavori e rivelatesi solo successivamente non funzionanti - rappresenta la conseguenza necessaria della collocazione temporale di tale istituto. Una diversa interpretazione svuoterebbe di significato il collaudo, poiché sarebbe irragionevole prevedere la possibilità di verificare eventuali malfunzionamenti ovvero anomalie di un impianto già installato e, tuttavia, non consentire di correggerli in funzione dell’entrata in esercizio senza alterare la configurazione prevista in sede di progetto ” (TAR Lazio, Roma, sez. III-ter, n. 15444/2024).

4. Dalla fondatezza dei motivi trattati deriva l’assorbimento del quarto motivo di ricorso, con cui si invoca l’operatività della prescrizione con riguardo alle pretese creditorie ultradecennali.

5. In conclusione, il ricorso è fondato nei termini descritti e, pertanto, deve essere accolto, con conseguente travolgimento della nota del GSE prot. n. GSEWEB/P20241043343 del 18/12/2024.

6. Il complessivo andamento della vicenda contenziosa giustifica la compensazione delle spese di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla la nota prot. n. GSEWEB/P20241043343 del 18/12/2024.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Raffaele Tuccillo, Presidente FF

Mario Gallucci, Referendario, Estensore

Vincenzo Rossi, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Mario Gallucci	Raffaele Tuccillo

IL SEGRETARIO