Pubblicato il 11/02/2026

N. 00673/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01527/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1527 del 2025, proposto da
LI ON S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B2449B90CB, rappresentata e difesa dagli avvocati Sergio Caracciolo e Fausto Gaspari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Anas Spa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Eduardo Marino, Paola Cannata, Elena Cardamone, con domicilio eletto presso la Struttura Territoriale Lombardia, in Milano, via Corradino D'Ascanio, 3;

nei confronti

LO SE & C. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Stefano Genovese e Giuseppe De Carlo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo, in Milano, via Vitali, 1; NI ON S.r.l., Cogeis S.p.A., non costituite in giudizio;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- della Determina del 31.3.2025, comunicata in pari data, con cui ANAS S.p.A. ha disposto l’aggiudicazione del Lotto 8 della gara per l’affidamento di un “Accordo quadro triennale per l’esecuzione di lavori di manutenzione programmata della pavimentazione Area Gestione Rete” (Lombardia - CIG: B2449B90CB), in favore dell’TI costituendo tra LO SE & c. S.r.l. e le mandanti NI ON S.r.l. e Cogeis S.p.A.;

- della nota di ANAS S.p.A. prot. n. 287497 del 31.3.2025, con cui è stata comunicata l’aggiudicazione definitiva ed efficace del Lotto 8 della gara anzidetta;

- della proposta di aggiudicazione, formulata dal Seggio di gara con verbale della 13^ seduta riservata del 20.3.2025, REP. 15771;

- della graduatoria finale di gara;

- di tutti i verbali delle sedute pubbliche e riservate di gara, con particolare, seppur non esclusivo, riguardo al 7^ verbale della seduta riservata della Commissione del 4.12.2024, REP. 15583 ed all’8^ verbale della seduta riservata della Commissione del 17.12.2024, REP. 15626, relativi alla verifica della documentazione delle offerte tecniche dei partecipanti al Lotto 8, nella parte in cui è stata valutata l’offerta tecnica dell’TI costituendo tra LO SE & c. S.r.l. e le mandanti NI ON S.r.l. e Cogeis S.p.A., assegnandogli i relativi punteggi;

- del silenzio serbato da ANAS S.p.A. sull’istanza di annullamento in autotutela dell’aggiudicazione anzidetta, trasmessa dalla ricorrente in data 16.4.2025;

- di ogni ulteriore atto e/o provvedimento presupposto, conseguente, e/o comunque connesso, anche di estremi e contenuti ignoti,

nonché per il risarcimento del danno in forma specifica, con declaratoria, ai sensi degli articoli 121 e 122 c.p.a., di inefficacia dell’Accordo Quadro e dei relativi contratti attuativi, ove nelle more stipulati, con diritto al subentro negli stessi da parte della ricorrente,

e con riserva di esperire tutte le relative azioni di risarcimento per equivalente e/o indennitarie da formulare ex post con separato giudizio;

Per quanto riguarda il ricorso incidentale presentato dalla LO SE & Co. s.r.l. il 19/5/2025:

- del disciplinare di gara, in parte qua, per come meglio specificato nel corpo dell’atto;

- della Determina del 31.3.2025, comunicata in pari data, con cui ANAS S.p.A. ha disposto l’aggiudicazione del Lotto 8 della gara per l’affidamento di un “Accordo quadro triennale per l’esecuzione di lavori di manutenzione programmata della pavimentazione Area Gestione Rete” (Lombardia - CIG: B2449B90CB), in favore dell’TI costituendo tra LO SE & c. S.r.l. e le mandanti NI ON S.r.l. e Cogeis S.p.A., in parte qua, laddove conferma il punteggio attribuito alla LI ON per il criterio B.7 – caratteristiche delle Vibrofinitrici, e della connessa nota di ANAS S.p.A. prot. n. 287497 del 31.3.2025, con cui è stata comunicata l’aggiudicazione definitiva ed efficace del Lotto 8 della gara anzidetta;

- della proposta di aggiudicazione, formulata dal Seggio di gara con verbale della 13^ seduta riservata del 20.3.2025, REP. 15771 in parte qua, laddove conferma il punteggio attribuito alla LI ON per il criterio B.7;

- della graduatoria finale di gara, in parte qua, laddove conferma il punteggio attribuito alla LI ON per il criterio B.7;

- di tutti i verbali delle sedute pubbliche e riservate di gara, con particolare, seppur non esclusivo, riguardo al 7^ verbale della seduta riservata della Commissione del 4.12.2024, REP. 15583 ed all’8^ verbale della seduta riservata della Commissione del 17.12.2024, REP. 15626, relativi alla verifica della documentazione delle offerte tecniche dei partecipanti al Lotto 8, nella parte in cui è stata valutata l’offerta tecnica della ricorrente LI ON S.r.l. assegnandogli i relativi punteggi;

- di ogni ulteriore atto e/o provvedimento presupposto, conseguente, e/o comunque connesso, anche di estremi e contenuti ignoti;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Anas s.p.a. e della LO SE & C. s.r.l.;

Visto il ricorso incidentale proposto dalla ricorrente incidentale LO SE & C. s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 febbraio 2026 la dott.ssa LV TA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con bando di gara del 2.7.2024, l’Anas s.p.a. ha indetto una procedura aperta, ai sensi dell’art. 71 d.lgs. n. 36/2023, per l’affidamento di un accordo quadro triennale avente ad oggetto lavori di manutenzione programmata della pavimentazione “Area Gestione Rete – 2024”, suddiviso in 12 lotti, da aggiudicarsi sulla base del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

2. Con determina del 31.3.2025, l’Anas s.p.a. ha aggiudicato il lotto n. 8 al raggruppamento tra la LO SE & c. s.r.l., la NI ON s.r.l. e la Cogeis s.p.a., con il punteggio di 84,247 punti.

3. La LI ON s.r.l. in proprio e quale mandataria del costituendo raggruppamento con la Giuggia ON s.r.l., la ETS s.r.l. e la Impresa Bacchi s.r.l. - secondo classificato con 80,7 punti – ne ha domandato l’annullamento, unitamente agli altri atti indicati in epigrafe.

Queste le censure dedotte:

I. violazione e falsa applicazione dell’art. 18.1 del disciplinare di gara, con specifico riguardo ai criteri di valutazione dell’offerta tecnica b.4.1 (“esperienza specifica”) e b.4.2 (“esperienze pregresse”); violazione del principio dell’autovincolo; difetto di istruttoria; illogicità ed ingiustizia manifesta;

II. violazione e falsa applicazione dell’art. 18.1 del disciplinare di gara, con specifico riguardo al criterio di valutazione dell’offerta tecnica b.7 (“caratteristiche delle vibrofinitrici”); difetto di istruttoria; illogicità ed ingiustizia manifesta.

4. La ricorrente ha altresì domandato il risarcimento del danno in forma specifica, con subentro nel contratto nelle more eventualmente stipulato, previa declaratoria di inefficacia.

5. Si sono costituite in giudizio l’Anas s.p.a. e la LO SE & C. s.r.l., chiedendo il rigetto del ricorso.

6. La LO SE & C. s.r.l. ha proposto ricorso incidentale domandando l’annullamento del determina di aggiudicazione e degli altri atti indicati in epigrafe, tra cui il disciplinare di gara, per i seguenti motivi:

I. violazione e falsa applicazione dell’art. 18.1 del disciplinare di gara, con specifico riguardo al criterio di valutazione dell’offerta tecnica b.7 “caratteristiche delle vibrofinitrici”; violazione del principio dell’auto-vincolo; difetto di istruttoria; illogicità ed ingiustizia manifesta;

II. in via incidentale condizionata: eccesso di potere per contraddittorietà. violazione e falsa applicazione dell’art. 18.1 del disciplinare di gara, con specifico riguardo al criterio di valutazione dell’offerta tecnica b.4.1 “esperienza specifica”; violazione del principio dell’auto-vincolo; difetto di istruttoria; illogicità ed ingiustizia manifesta.

7. All’udienza del 4 febbraio 2026 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

8. Con il primo motivo viene dedotta l’illegittimità del provvedimento di aggiudicazione per l’erronea attribuzione all’offerta tecnica del TI LO dei punteggi per i criteri B.4.1 (“esperienza specifica”) e B.4.2 (“esperienze pregresse”). La commissione di gara ha assegnato al TI LO i punteggi massimi di 5,5 punti considerando, per il contratto di appalto relativo ai lavori di riqualificazione e ampliamento della strada provinciale 165, l’importo complessivo di euro 3.495.000, senza, quindi, tenere conto che lo stesso include lavorazioni ulteriori rispetto a quelle di realizzazione della pavimentazione stradale, quali sarebbero: gli scavi e i movimenti di terra, la costruzione di una rotatoria, l’installazione di barriere metalliche di sicurezza (guard-rail) e di segnaletica stradale, la realizzazione di una pista ciclabile.

In conformità a quanto prescritto dal disciplinare, la commissione avrebbe, dunque, dovuto considerare l’importo dei soli lavori di “realizzazione/manutenzione di pavimentazioni”, che sarebbe pari ad euro 1.170.213,99.

Ad avviso della ricorrente, della illegittimità commessa ne sarebbero riprova le previsioni dettate dal disciplinare di gara laddove, per il criterio B.4.1, dispone che “Nel caso in cui non si evinca in modo oggettivo l’effettiva esecuzione ed il relativo importo dell’intervento di realizzazione/manutenzione di pavimentazioni da parte dell’impresa concorrente […] l’intervento stesso non sarà valorizzato ai fini del punteggio” e per il criterio B.4.2 prevede che “Nel caso in cui non si evinca in modo oggettivo l’importo del contratto dei lavori di pavimentazione verrà assegnato un punteggio pari a zero”.

9. Il motivo è infondato.

9.1 Il disciplinare di gara, all’art. 18.1, individua i criteri di valutazione dell’offerta tecnica. Tra di essi, al n. B.4, figura l’“esperienza”, cui è prevista l’attribuzione di un punteggio massimo di 11 punti, di cui 5,5 per “esperienza specifica” e 5,5 per “esperienze pregresse”.

Per il sub-criterio B.4.1 “esperienza specifica”, il disciplinare prevede che “ la Commissione, tenuto conto del valore e della tipologia delle opere da eseguire nel presente appalto, attribuirà il punteggio previsto valutando l’esperienza specifica - nella realizzazione/manutenzione di pavimentazioni - maturata dal concorrente negli ultimi 5 anni antecedenti la data del bando [...]

Per la valutazione saranno considerati solo interventi regolarmente eseguiti e non è consentito il ricorso all’istituto dell’avvalimento.

Per l’attribuzione del punteggio tabellare si farà riferimento all’importo effettivamente riconosciuto (lavori + sicurezza) relativo ad un massimo di un intervento di realizzazione/manutenzione di pavimentazioni svolto ed effettivamente concluso alla data di presentazione dell’offerta comprovato in sede di offerta da almeno uno dei seguenti documenti:

- Certificato di regolare esecuzione o di Collaudo;

- Certificato di Esecuzione Lavori relativo a tutte le prestazioni previste in appalto;

- Certificato di ultimazione lavori.

[…]

Nel caso in cui non si evinca in modo oggettivo l’effettiva esecuzione ed il relativo importo dell’intervento di realizzazione/manutenzione di pavimentazioni da parte dell’impresa concorrente, componente di TI o di consorzio ordinario e/o del consorzio stabile e/o della consorziata designata, l’intervento stesso non sarà valorizzato ai fini del punteggio.

Dovrà essere compilata e sottoscritta la tabella dell’Allegato GT_b.4.1 - “Dichiarazione esperienza specifica” nella quale devono essere dichiarati i seguenti elementi:

- Titolo dell’intervento; - Committente delle opere; - Esecutore delle Lavorazioni; - Anno di esecuzione delle opere (inizio, fine); - Importo dei lavori effettivamente eseguiti e conclusi (lavori+sicurezza); - Dichiarazione/documentazione sulla esecuzione dei lavori di pavimentazione; - Quota di partecipazione in caso di R.T.I.; - Eventuale presenza di lavorazioni quali stabilizzazione a calce e/o cemento della fondazione, realizzazione dello strato di base mediante tecnica del riciclaggio a freddo con emulsione e/o bitume schiumato, realizzazione di strati di usura drenante.

[…]

Il punteggio sarà incrementato di ulteriori 0,5 punti qualora il lavoro dichiarato abbia contemplato lavorazioni quali la stabilizzazione a calce e/o cemento della fondazione o la realizzazione dello strato di base mediante tecnica del riciclaggio a freddo con emulsione e/o bitume schiumato o la realizzazione di strati di usura drenante ”.

Per il sub-criterio B.4.2 “esperienze pregresse”, il disciplinare dispone che “ la Commissione attribuirà il punteggio previsto tenendo conto del numero di esperienze - nella realizzazione/manutenzione di pavimentazioni stradali - maturate e concluse dal concorrente negli ultimi 5 anni antecedenti la data del bando (i.e. 2019-2024) e secondo le tabelle che seguono. Per l’attribuzione del punteggio tabellare si farà riferimento al numero di lavori eseguiti ed ultimati e la cui ultimazione sia attestata dal Certificato di regolare esecuzione o di Collaudo alla data di presentazione delle offerte. Ai fini dell’attribuzione del punteggio l’importo minimo del contratto dovrà essere pari ad € 2.500.000,00 (lavori e sicurezza). I lavori dichiarati potranno essere stati svolti indifferentemente dalla mandataria oppure da una delle mandanti. Nel caso in cui non si evinca in modo oggettivo l’importo del contratto dei lavori di pavimentazione verrà assegnato un punteggio pari a zero ”.

9.2 L’interpretazione della legge di gara prospettata dalla ricorrente non può essere condivisa.

I due criteri sopra richiamati premiano l’esperienza maturata nei cinque anni antecedenti la data del bando nella manutenzione di pavimentazioni – lavoro che coincide con quello oggetto dell’appalto – e nella realizzazione delle stesse.

Ai fini dell’assegnazione del punteggio premiale, per valutare l’attinenza del contratto all’esperienza richiesta, vengono chiesti al concorrente l’indicazione del “titolo dell’intervento”, del committente, dell’esecutore delle lavorazioni e dell’importo dei lavori e - al fine della dimostrazione della regolare e corretta esecuzione dell’opera di pavimentazione - il certificato di regolare esecuzione o di collaudo, il certificato di esecuzione lavori relativo a tutte le prestazioni previste in appalto e il certificato di ultimazione lavori.

La legge di gara non onera, in alcuna parte, il concorrente di scorporare gli interventi di realizzazione della pavimentazione stradale dalle ad essi lavorazioni preliminari e da quelle accessorie né, come condivisibilmente rilevato dalla difesa dell’Anas s.p.a., di depositare la documentazione necessaria a tale fine - quale sarebbe stato il computo metrico - e che sarebbe stata richiesta ove la stazione appaltante avesse avuto un tale intendimento.

Di ciò ne è riprova la circostanza che gli importi di cui la ricorrente vorrebbe lo scorporo - scavi e movimenti terra, costruzione della rotatoria, installazione di barriere di sicurezza e realizzazione della pista ciclabile – sono stati ricavati da documentazione che non figura tra quella presentata in gara dalla controinteressata a comprova dei due requisiti, documentazione quest’ultima di cui non viene contestata la completezza.

Una diversa indicazione non può trarsi neppure dagli incisi dell’art. 18.1 del disciplinare riportati al paragrafo 8, riportati solo parzialmente dalla ricorrente ed estrapolati dal loro contesto.

Il disciplinare, nel disporre che “ nel caso in cui non si evinca in modo oggettivo l’effettiva esecuzione ed il relativo importo dell’intervento di realizzazione/manutenzione di pavimentazioni da parte dell’impresa concorrente, componente di TI o di consorzio ordinario e/o del consorzio stabile e/o della consorziata designata, l’intervento stesso non sarà valorizzato ai fini del punteggio ”, non ha affatto onerato i concorrenti di scorporare le fasi di realizzazione di pavimentazioni da quelle ad esse preliminari o accessorie.

Questa disposizione ha tutt’altro oggetto e persegue tutt’altro scopo: attiene alle esperienze specifiche maturate dal concorrente non come singolo ma come componente di un raggruppamento o di un consorzio ed è finalizzata a far sì che vengano valorizzati unicamente gli interventi che siano stati effettuati dall’impresa concorrente e non dagli altri soggetti partecipanti al raggruppamento o al consorzio.

Lo stesso vale per la previsione, per il sub-criterio B.4.2. - secondo cui “ i lavori dichiarati potranno essere stati svolti indifferentemente dalla mandataria oppure da una delle mandanti. Nel caso in cui non si evinca in modo oggettivo l’importo del contratto dei lavori di pavimentazione verrà assegnato un punteggio pari a zero ” - riferita alle fattispecie in cui i lavori siano stati eseguiti in raggruppamento.

La pretesa della ricorrente di scorporare dal contratto gli importi relativi a lavori dalla stessa ritenuti di “pavimentazione stradale in senso stretto” non trova pertanto alcun appiglio nella legge di gara.

9.3 Legittimamente, quindi, la commissione di gara ha considerato l’intero importo del contratto di appalto relativo ai lavori di riqualificazione e ampliamento della strada provinciale 165, trattandosi di un contratto afferente a lavori di realizzazione di pavimentazione, e non ha scorporato i lavori di scavo e i movimenti terra, trattandosi di interventi propedeutici alla posa della pavimentazione, e le installazioni di barriere di sicurezza e della segnaletica, in quanto opere strettamente accessorie.

9.4 E’ infine privo di ogni fondamento quanto genericamente affermato circa la non riconducibilità ai lavori di pavimentazione della realizzazione di una pista ciclabile, trattandosi di un’opera che è definita all’art. 3, c. 1, n. 39, d.lgs. n. 285/1992 come “ quella parte longitudinale della strada, opportunamente delimitata e riservata alla circolazione dei velocipedi ”, e di una rotatoria, anch’essa rientrante nella definizione di strada, quale area di intersezione.

10. Il secondo motivo – volto a contestare l’illegittimità del giudizio espresso sull’offerta tecnica del TI LI, nella parte in cui la commissione giudicatrice ha assegnato, per il criterio dell’offerta tecnica B.7 (“Caratteristiche delle vibrofinitrici”), 6,5 punti invece del punteggio massimo di 7,5 punti – è improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

Invero, anche ove fosse fondato, non consentirebbe comunque alla ricorrente di colmare la differenza di punteggio con l’aggiudicataria che è pari a 3,547 punti.

11. Il ricorso introduttivo è pertanto infondato. La reiezione dei motivi di ricorso comporta anche il rigetto della domanda di dichiarazione dell’inefficacia del contratto di appalto e dell'istanza risarcitoria.

12. A ciò consegue l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse del ricorso incidentale, dal cui ipotetico accoglimento la società controinteressata, avendo conservato l’aggiudicazione, non potrebbe conseguire alcuna utilità addizionale (cfr. Consiglio di Stato, IV, 15 aprile 2021, n. 3094).

13. Per le ragioni esposte il ricorso principale è infondato e deve essere respinto e il ricorso incidentale deve essere dichiarato improcedibile.

14. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando

respinge il ricorso principale;

dichiara improcedibile il ricorso incidentale.

Condanna la ricorrente al pagamento delle spese di giudizio, che liquida in euro 6.000,00 (seimila/00) – di cui 3.000,00 (tremila/00) a favore dell’Anas s.p.a. e 3.000,00 (temila/00) a favore della LO SE s.r.l. - oltre oneri di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 4 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

RI DA SO, Presidente

LV TA, Consigliere, Estensore

Valentina Caccamo, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LV TA	RI DA SO

IL SEGRETARIO