Pubblicato il 01/04/2025

N. 00313/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00084/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 84 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Società Supermercati LA di AZ RC e C. S.n.c., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Antonella Storoni, Alessandro Aldorisio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Cervia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Silvia Medini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

AR AD IO, AS AN, NE BO, ES RI, AN IO, NN IO, DO IO, AR IA IO, IA EL, AN VA, RN Sami, non costituiti in giudizio;
LE S.r.l., rappresentata e difesa dall'avvocato ANmaria De Michele, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

per l'annullamento

- della Deliberazione della Giunta Comunale di Cervia n. 247 del 09.11.2023, pubblicata sull'Albo pretorio dal 10.11.2023 al 25.11.2023, avente ad oggetto “permesso di costruire convenzionato, in attuazione ai contenuti della scheda relativa all'area di qualificazione urbana n. 15 del PUG, Via Titano – approvazione schema di convenzione, schema di assetto e quadro economico” nonché dei relativi allegati;

- della convenzione urbanistica stipulata in data 21.11.2023 rep. n. 14737 racc. 11309 stipulata con atto a rogito Notaio Andrea Dello Russo trascritta all'Agenzia delle Entrate, Ufficio Provinciale di Ravenna il 24.11.2023 (presentazione n. 89 del 24.11.2023 registro generale n. 22270, registro particolare n. 16248);

- di ogni altro atto e provvedimento presupposto, consequenziale e comunque connesso e/o collegato, anche allo stato non conosciuto, nonché

in via subordinata e secondo la prospettazione di cui nel ricorso,

- dell'art. 8.13 delle NTA del PUG di Cervia come approvato con deliberazione del Consiglio Comunale del 28.11.2018 n. 70, ove interpretato nel senso che entro 5 anni dall'approvazione del piano, la decadenza delle previsioni edificatorie consentite per le aree ricomprese nella Scheda 15 è evitata dalla stipula di una convenzione non accessiva a un titolo edilizio;

per l‘accertamento

- dell'intervenuta decadenza al 28.11.2023 delle previsioni della Scheda di assetto n. 15, con particolare riferimento al lotto 33, del PUG di Cervia, approvato con deliberazione di Consiglio Comunale del 28.11.2018 n. 70, nonché del conseguente ripristino, da quella data, della destinazione Agricoltura Urbana e dell'impossibilità di poter esercitare, dalla stessa data del 28.11.2023, ogni attività edificatoria in contrasto con le previsioni consentite dalla destinazione ad Agricoltura Urbana del PUG, nonché

- dell'inefficacia e/o della nullità e/o dell'invalidità della convenzione urbanistica stipulata con atto a rogito Notaio Andrea Dello Russo in data 21.11.2023 rep. n. 14737 trascritta all'Agenzia delle Entrate, Ufficio Provinciale di Ravenna il 24.11.2023 (presentazione n. 89 del 24.11.2023 registro generale n. 22270, registro particolare n. 16248).

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 4\2\2025:

per l’annullamento

a) del permesso di costruire n. 53 del 26.11.2024 recante “permesso convenzionato per opere di urbanizzazione in attuazione ai contenuti della scheda n. 15 del PUG in Viale Titano, Cervia (RA)” (doc. 11);

b) della determinazione di conclusione positiva della Conferenza di Servizi prot. 79932 del 21.11.2024 recante “Domanda di permesso di costruire ordinario convenzionato per opere di urbanizzazione scheda 15 Viale Titano, Cervia (RA), intestata a LE srl. Conferenza di servizi decisoria di cui all’art. 14, c. 2, L. n. 241/1990, forma simultanea, modalità sincrona ex art. 14 ter, L. 241/1990. Determinazione di conclusione positiva della Conferenza di Servizi” (doc. 12);

c) della determina dirigenziale n. 1558 del 12.11.2024 recante “progetto esecutivo delle opere di urbanizzazione, previste in Via Titano, in attuazione ai contenuti della scheda relativa all’area di qualificazione urbana n. 15 del PUG – determina di presa d’atto del verbale di verifica e validazione” (doc. 13);

di ogni atto presupposto, conseguente, collegato e/o comunque connesso, anche allo stato non conosciuto, con specifico riferimento a:

d1) comunicazione di inizio dei lavori pervenuta al Comune di Cervia dall’Arch. Giovanni Tamburini per conto della società LE srl al prot. 2905/2025 pratica 202501101039-3412401 con inizio lavori previsto per il 13.01.2025 (doc. 14);

d2) verbali delle sedute della Conferenza di servizi del 10.1.2024 (non conosciuta) e del 10.4.2024 (già prodotta da LE e che si riallega quale doc. 15);

d3) tutti i pareri, autorizzazioni, assensi, comunque denominati, resi dal Comune di Cervia nell’ambito delle Conferenze di Servizi svolte in forma semplificata ed in forma simultanea, come richiamate nella determinazione di positiva conclusione della Conferenza del 21.11.2024, prot. 799332 e nel PdC convenzionato 53 del 2024;

d4) atti tutti di indizione e di regolamentazione della Conferenza di servizi in forma semplificate ed in forma simultanea adottati dal Comune di Cervia come richiamati nella determinazione di positiva conclusione della Conferenza del 21.11.2024, prot. 799332 e non conosciuti, tenuto conto del diniego parziale all’accesso del Comune del 15.1.2024, prot. 3515;

nonche’, in relazione all’istanza ex art. 116, comma 2, cpa, per l’annullamento

- del diniego, da qualificare contestualmente come parziale e totale, del Comune di Cervia del 15.01.2025, prot. 3515 (doc. 16) reso in relazione alle istanze di accesso depositate dalla ricorrente rispettivamente il 12.12.2024 (protocollata dal Comune il 13.12.2024, prot. 84954, doc. 17) e l’11.12.2024 (protocollata dal Comune il 12.12.2024 al numero 84818, doc. 18);

per l’accertamento

del diritto della ricorrente ad accedere a tutti gli atti e provvedimenti adottati in relazione al procedimento diretto al rilascio di permesso di costruire convenzionato, ivi compresi:

a) verbale delle sedute della Conferenza di servizi del 10.1.2024;

b) tutti i pareri, autorizzazioni, assensi, comunque denominati, resi dal Comune di Cervia nell’ambito delle Conferenza di Servizi svolte in forma semplificata ed in forma simultanea, come richiamate nella determinazione di positiva conclusione della Conferenza del 21.11.2024, prot. 799332 e nel PdC convenzionato 53 del 2024;

c) atti tutti di indizione e di regolamentazione della Conferenza di servizi in forma semplificate ed in forma simultanea adottati dal Comune di Cervia, come richiamati nella determinazione di positiva conclusione della Conferenza del 21.11.2024, prot. 799332;

e per la condanna

dell’Amministrazione all’esibizione e al rilascio di copia dei predetti documenti (come dettagliati nelle pp. 27/29 del presente scritto) entro un termine non superiore a trenta giorni.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Cervia e della LE S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 27 marzo 2025 la dott.ssa Jessica Bonetto e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La società ricorrente ha agito in giudizio per l’annullamento della deliberazione della Giunta Comunale di Cervia n. 247 del 09.11.2023, pubblicata sull’Albo pretorio dal 10.11.2023 al 25.11.2023, avente ad oggetto “ permesso di costruire convenzionato, in attuazione ai contenuti della scheda relativa all’area di qualificazione urbana n. 15 del PUG, Via Titano – approvazione schema di convenzione, schema di assetto e quadro economico ”, nonché della convenzione urbanistica stipulata in data 21.11.2023 rep. n. 14737 racc. n. 11309 trascritta all’Agenzia delle Entrate, Ufficio Provinciale di Ravenna il 24.11.2023, chiedendo altresì l’accertamento dell’intervenuta decadenza al 28.11.2023 delle previsioni della Scheda di assetto n. 15, con particolare riferimento al lotto 33 del PUG di Cervia approvato con deliberazione di Consiglio Comunale del 28.11.2018 n. 70, con conseguente dichiarazione di inefficacia e/o nullità e/o invalidità della predetta convenzione urbanistica stipulata in data 21.11.2023.

Nell’ambito del giudizio la ricorrente ha proposto motivi aggiunti articolando altresì istanza art. 116 comma 2 c.p.a., volta all’annullamento del parziale diniego del Comune di Cervia del 15.01.2025, reso in relazione alle istanze di accesso depositate dalla ricorrente rispettivamente il 12.12.2024 (protocollata dal Comune il 13.12.2024, prot. 84954, doc. 17) e l’11.12.2024 (protocollata dal Comune il 12.12.2024 al numero 84818, doc. 18), con conseguente condanna dell’Ente al rilascio di tutti gli atti e provvedimenti adottati in relazione al procedimento diretto al rilascio di permesso di costruire convenzionato, ivi compresi: a) verbale delle sedute della Conferenza di servizi del 10.1.2024; b) tutti i pareri, autorizzazioni, assensi, comunque denominati, resi dal Comune di Cervia nell’ambito delle Conferenza di Servizi svolte in forma semplificata ed in forma simultanea, come richiamate nella determinazione di positiva conclusione della Conferenza del 21.11.2024, prot. 799332 e nel PdC convenzionato 53 del 2024; c) atti tutti di indizione e di regolamentazione della Conferenza di servizi in forma semplificate ed in forma simultanea adottati dal Comune di Cervia, come richiamati nella determinazione di positiva conclusione della Conferenza del 21.11.2024, prot. 799332.

In fatto, quanto specificamente all’istanza ex art. 116 c.p.a. in esame in questa sede, la ricorrente ha allegato che:

- in data 7.8.2023 la signora IO AR AD, in proprio nonché per delega di altri comproprietari ha presentato istanza, successivamente integrata, di rilascio di permesso di costruire convenzionato per l’attuazione dell’area di cui alla scheda 15 dell’elaborato QUs al PUG del Comune di Cervia, approvato con deliberazione consiliare del 28.11.2018 n. 70;

- con nota 53823/2023 è stata convocata la Conferenza di Servizi decisoria ex art. 14, comma 2, della L. 241/1990, ma con nota 58110/2023 il procedimento è stato sospeso in virtù delle richieste di integrazione inoltrate dagli enti competenti;

- contestualmente il soggetto attuatore ha avanzato al Comune una richiesta finalizzata ad anticipare la stipula della convenzione accessiva al titolo edilizio, che è stata accolta con delibera di giunta 247/2023 ed in attuazione della quale è stata stipulata la convenzione del 21.11.2023;

- il provvedimento giuntale e la convenzione sono state oggetto del ricorso introduttivo;

- la ricorrente con una prima istanza d’accesso, datata 2.12.2024 ma depositata l’11.12.2024 e protocollata dal Comune il 12.12.2024, ha richiesto al Comune tutti gli atti e documenti adottati in relazione al procedimento finalizzato al rilascio del PdC convenzionato;

- nel frattempo la società ha avuto cognizione che con determinazione dirigenziale del 12.11.2024 n. 1588 era stato validato il progetto esecutivo delle opere di urbanizzazione in attuazione dei contenuti dell’Area di Qualificazione Urbana definita con la scheda di assetto n. 15 del PUG e quindi ha formulato una più puntuale istanza d’accesso, datata 12.12.2024, depositata in pari data e protocollata dal Comune il 13.12.2024 finalizzata, come la precedente, all’ostensione di tutti gli atti e documenti formati nell’ambito del procedimento diretto al rilascio del PdC convenzionato:

- con nota del 15.1.2025 il Comune ha riscontrato l’istanza d’accesso protocollata il 13.12.2024 senza dare formale riscontro alla richiesta d’accesso depositata l’11.12.2024;

- in particolare, sono stati trasmessi i seguenti documenti: a) la determinazione dirigenziale n. 1588 del 12.11.2024, già conosciuta dalla società; b) il permesso di costruire n. 53 del 26.11.2024; c) la determinazione conclusiva positiva della CdS del 21.11.2024, prot. 79932 e la comunicazione inizio lavori di PDC pervenuta al Comune di Cervia al prot. 2905/2025 pratica 202501101039-3412401 con inizio lavori previsto per il 13.01.2025, senza tuttavia gli allegati, i pareri e gli atti e documenti richiamati;

- non sono stati consegnati gli atti, ivi compresi i verbali, relativi alla CdS, fase semplificata e fase simultanea, che si è conclusa con la determinazione conclusiva positiva della CdS del 21.11.2024;

- la ricorrente ha quindi agito in questa sede per ottenere gli atti che non le sono stati consegnati dall’Amministrazione, a suo dire illegittimamente in quanto rilevanti per la tutela giudiziaria già intrapresa nell’odierno giudizio.

Il Comune di Cervia e la controinteressata LE s.r.l. si sono costituiti in giudizio contestando l’istanza di accesso e chiedendone il rigetto.

All’udienza del 27 marzo 2025 la causa è stata trattenuta in decisione sulla domanda di accesso.

Preliminarmente va ritenuta infondata ogni doglianza di parte ricorrente in ordine alla prima domanda di accesso dell’11/12/2024, avendo legittimamente il Comune ritenuto quella del 12/12/2024 assorbente, riguardando la stessa documentazione, semplicemente meglio chiarita dall’interessata con la successiva istanza, come peraltro implicitamente riconosciuto dalla LA allegando sul punto nei propri scritti difensivi (vedi motivi aggiunti): “ poiché da tale documento emergeva che poteva essere imminente il rilascio dei titoli edilizi, la ricorrente ha formulato una più puntuale istanza d’accesso, datata 12.12.2024, depositata in pari data e protocollata dal Comune il giorno successivo al numero 84954 e comunque finalizzata, come la precedente, all’ostensione di tutti gli atti e documenti […] formati nell’ambito del procedimento diretto al rilascio del PdC convenzionato ”.

Nel merito, esente da vizi risulta la decisione adottata dal Comune in ordine all’istanza di accesso del 12/12/2024, avendo correttamente l’Ente coinvolto la controinteressata LE srl nel procedimento ex art. 22 comma 1 lettera c) della Legge n. 241/1990 e, valutata l’opposizione della stessa, nel bilanciamento dei contrapposti interessi, deciso di limitare l’accesso ai soli atti ritenuti necessari per la difesa della ricorrente nell’odierno giudizio in relazione all’interesse da essa prospettato, consistente nella volontà di tutelare le proprie strutture di vendita dalla concorrenza che ne deriverebbe dalla realizzazione nell’area oggetto della scheda n. 15 di una nuova media struttura di vendita.

Quindi, sotto tale profilo, se certamente fondata risultava la richiesta di accesso della ricorrente in ordine agli atti coerentemente già consegnati dal Comune (la determina dirigenziale n. 1558 del 12.11.2024, la determinazione di conclusione positiva della Conferenza di Servizi prot. 79932 del 21.11.2024, il permesso di costruire n. 53 del 26.11.2024, la comunicazione di inizio dei lavori pervenuto in data 13/01/2025 prot. 2905/2025), priva di pregio deve invece ritenersi la richiesta di esibizione di tutti gli altri atti, compresi gli allegati, che non hanno un oggettivo collegamento con la situazione giuridica soggettiva che la LA intende tutelare (evitare l’apertura di un altro supermercato concorrente), riguardando la realizzazione del nuovo comparto urbano in termini edilizi mediante opere di urbanizzazione primaria e secondaria sull’area oggetto della scheda di assetto n. 15.

Peraltro, per giurisprudenza consolidata, nell’esercizio del diritto di accesso, specie laddove siano coinvolti controinteressati, compete al richiedente specificare all’Amministrazione le finalità dell’accesso in modo non generico, fornendo contestualmente prova del collegamento tra quanto richiesto e la situazione giuridica da tutelare azionabili in giudizio (vedi Consiglio di Stato, sentenza n. 7896 del 2022, Adunanza Plenaria, sentenza n. 4 del 2021), in modo da garantire un equo bilanciamento tra tutti gli interessi privati coinvolti, evitando al contempo che l’accesso finisca per essere utilizzato impropriamente per esercitare un controllo generalizzato sull’attività amministrativa, creando un appesantimento incompatibile con le esigenze di efficienza ed economicità della Pubblica Amministrazione.

Pertanto, stanti le argomentazioni appena esposte, la domanda di accesso va allo stato respinta, potendo in ogni caso l’interessata rivolgersi nuovamente all’Amministrazione in caso di ulteriori sviluppi del procedimento per ottenere l’esibizione di atti che dimostri essere effettivamente riconducibili alla situazione giuridica fatta valere in giudizio.

Le spese di lite possono essere compensate per la novità della specifica questione esaminata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

- respinge la domanda di accesso;

- compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 27 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Ugo Di Benedetto, Presidente

Paolo Amovilli, Consigliere

Jessica Bonetto, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Jessica Bonetto	Ugo Di Benedetto

IL SEGRETARIO