Pubblicato il 14/04/2026

N. 06729/2026 REG.PROV.COLL.

N. 13727/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 13727 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
RV FF S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B6B8014B16, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Cordasco, Stefano Bertuzzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Rai - Radiotelevisione Italiana S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Anna Romano, Mario Natale, con domicilio eletto presso lo studio Anna Romano in Roma, via Arenula, 29;

nei confronti

BA IC AL S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Leonardo De Vecchi, Angela Cirasola, Federica Paleari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- della Determinazione prot. n. A/D/5309/P del 02/10/2025, comunicata con nota prot. A/ITT/TCN/5315/P di pari data, con la quale RAI  - Radiotelevisione Italiana S.p.A., con riferimento alla procedura di gara aperta per l'affidamento del “RVo di distribuzione di quotidiani e periodici cartacei presso gli insediamenti della RAI di Roma” (CIG B6B8014B16), ha approvato ai sensi dell'art. 17 comma 5 del Codice l'aggiudicazione in favore della BA IC AL S.r.l. sulla base delle seguenti motivazioni: migliore offerta avendo ottenuto il punteggio totale più alto pari a 100,000;

- dei Verbali di gara del 12/06/2025 (di apertura delle domande di partecipazione e per la verifica della documentazione amministrativa), del 30/06/2025 (in seduta riservata per la valutazione delle offerte tecniche), dell'11/07/2025 (di valutazione delle offerte economiche), del 15/09/2025 (in seduta riservata di riepilogo dei requisiti generali), del 19/09/2025 (in seduta riservata di verifica della congruità dell'offerta e dei costi della manodopera);

- degli atti e provvedimenti adottati nell'ambito del subprocedimento di verifica della congruità dell'offerta e dei costi della manodopera, e segnatamente delle note prot. A/ITT/TCN/3899/P dell'11/07/2025, prot. A/ITT/TCN/4528/P del 07/08/2025, prot. A/ITT/TCN/5004 del 15/09/2025;

- di ogni atto presupposto, conseguente e/o connesso, ancorché allo stato non conosciuto, ivi inclusi per quanto di ragione: il bando e il disciplinare di gara, nella parte in cui disciplinano la presentazione dell'offerta economica (§ 27) in relazione al valore dell'appalto (§ 5.2);

E PER LA NA

della Società pubblica intimata a risarcire il danno cagionato alla Società ricorrente in forma specifica, mediante adozione del conseguente provvedimento di aggiudicazione definitiva della procedura in favore della ricorrente e se del caso subentro nell'esecuzione del contratto eventualmente stipulato, proponendosi sin d'ora anche la subordinata richiesta di risarcimento per equivalente nella misura che sarà determinata in corso di causa.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti, presentati da SERVIZI DIFFUSIONALI S.R.L. il 26\2\2026:

PER LA DECLARATORIA D’INEFFICACIA, del Contratto stipulato da RAI S.p.A. con l'aggiudicatario BA IC AL S.r.l., giusta comunicazione di avvenuta stipula ex art. 90, comma 1, lett. e) del D.lgs. n. 36/2023, con riferimento alla procedura per l’affidamento dei “RVo di distribuzione di quotidiani e periodici cartacei presso gli insediamenti della Rai di Roma”;

E PER LA NA

della Società pubblica intimata a risarcire il danno cagionato alla Società ricorrente in forma specifica, mediante subentro nell’esecuzione del predetto contratto d’appalto, ovvero, in via subordinata, per equivalente nella misura che sarà determinata in corso di causa.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di BA IC AL S.r.l. e di Rai - Radiotelevisione Italiana S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 marzo 2026 la dott.ssa AU CC e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato ai soggetti in epigrafe indicati in data 3 novembre 2025 e depositato il successivo 10 novembre 2025, parte ricorrente ha impugnato l'aggiudicazione in favore della BA IC AL S.r. della gara a procedura aperta per l'affidamento del “RVo di distribuzione di quotidiani e periodici cartacei presso gli insediamenti della RAI di Roma” oltre agli altri atti sopraindicati.

1.1 Espone in fatto che con decisione di contrarre A/D/2276/P del 28/04/2025, Rai - Radiotelevisione Italiana S.p.A. (di seguito anche RAI o Stazione appaltante), ha deciso di avviare la procedura di gara relativa all’affidamento del «RVo di distribuzione di quotidiani e periodici cartacei presso gli insediamenti della Rai di Roma». Si tratta di un appalto articolato in un unico lotto, del valore di euro 454.755,18, al netto dell’IVA, affidato mediante procedura di gara aperta, con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa (70/30), di durata complessiva pari a diciotto mesi, di cui sei mesi per l’eventuale opzione di proroga. In particolare, il servizio oggetto di aggiudicazione è volto a soddisfare le esigenze di consultazione di quotidiani e periodici cartacei da parte delle testate giornalistiche e delle redazioni dei programmi informativi al fine di garantire, poi, la regolare esecuzione del servizio pubblico reso dalla RAI-Radiotelevisione Italiana S.p.A. (di seguito anche solo “RAI” o “Stazione Appaltante”) con riferimento alla diffusione delle informazioni ed alla trasmissione di programmi di approfondimento.

1.2. Alla procedura di gara partecipavano sia la ricorrente RV FF S.r.l. (di seguito anche solo “RV FF”) – prestatore uscente, nonché affidatario del servizio per tredici anni – sia la BA IC AL S.r.l. (di seguito, anche solo “GM”).

All’esito della procedura, GM risultava aggiudicataria, avendo ottenuto per l’offerta tecnica un punteggio pari a 59,400 (riparametrato a 70) e per l’offerta economica un punteggio pari a 30. La ricorrente, viceversa, raggiungeva punteggi rispettivamente pari a 32 – riparametrato a 37,710 – e 18,720, per un totale di 56,430.

1.3. Poiché GM aveva dichiarato costi della manodopera pari ad euro 139.652,35, dunque inferiori a quelli indicati nel Disciplinare di gara e pari ad euro 170.942,59, con nota prot. A/ITT/TCN/3899/P dell’11 luglio 2025, RAI attivava il procedimento di verifica dell’anomalia, in ottemperanza a quanto previsto dall’110 del d.lgs. n. 36/2023 e dall’art. 32 del Disciplinare di gara. La lex specialis di gara, infatti, prevedeva che « La stazione appaltante si riserva la facoltà di sottoporre a verifica un’offerta che, in base anche ad altri elementi, ivi inclusi i costi della manodopera indicati più bassi di quelli indicati dalla Stazione appaltante, appaia anormalmente bassa » e che « il Responsabile del Progetto per l’affidamento esclude le offerte che, in base all’esame degli elementi forniti con le spiegazioni risultino, nel complesso, inaffidabili » (pagg. 42 e 43 del Disciplinare). Il 18 luglio 2025, GM riscontrava la richiesta di chiarimenti inviata da RAI, dando conto delle specifiche ragioni che avevano consentito all’impresa di formulare un’offerta particolarmente competitiva.

La stazione appaltante, comunque, approfondiva ulteriormente le informazioni fornite dal primo classificato, inviando due ulteriori richieste di chiarimenti, la prima con nota del 7 agosto 2025 e la seconda con nota del 15 settembre 2025, entrambe riscontrate dall’aggiudicatario nei termini assegnati.

Alla luce delle giustificazioni fornite, la Stazione appaltante riteneva congrua l’offerta di BA IC AL.

1.4. Con la determina di aggiudicazione del 2 ottobre 2025 la Stazione Appaltante dava atto dell’esito positivo delle verifiche di congruità dell’offerta, dell’assenza di cause di esclusione e della sussistenza dei requisiti richiesti per lo svolgimento del servizio in capo all’impresa prima classificata.

2. A seguito dell’aggiudicazione in favore di GM, dopo aver proposto istanza d’accesso, in data 3 novembre 2025 la RV FF notificava all’odierna convenuta il ricorso, con istanza di sospensiva, per l’annullamento del provvedimento di aggiudicazione dell’appalto in favore della GM.

Il ricorso veniva affidato a due motivi di diritto:

la violazione degli artt. 11, 41 e 110 del Codice dei contratti pubblici, dell’art. 32 del disciplinare di gara; l’eccesso di potere: il giudizio, espresso dalla Stazione appaltante, sarebbe viziato e, pertanto, illegittimo, riguardo all’offerta dell’impresa aggiudicataria (ritenuta dalla ricorrente incongrua e inaffidabile, in quanto i costi della manodopera sarebbero inferiori a quelli quantificati dalla stazione appaltante).

la violazione degli artt. 11, 41 e 110 del D.lgs. n. 36/2023, dell’art. 27 del Disciplinare di gara, nonché della disciplina di cui all'allegato I.01 del codice in materia dei contratti collettivi; l’eccesso di potere: l’impresa aggiudicataria avrebbe dichiarato di adottare un CCNL diverso da quello indicato dalla stazione appaltante nella lex specialis di gara, senza, tuttavia, depositare la dichiarazione di equivalenza richiesta dall’art. 27 del Disciplinare di gara.

2.1. Con ricorso per motivi aggiunti, presentato il 26 febbraio 2026, parte ricorrente ha richiesto la declaratoria di inefficacia del Contratto, stipulato da RAI con GM, giusta comunicazione di avvenuta stipula ex art. 90, comma 1, lett. e) del D.lgs. n. 36/2023; nonché la condanna della Società pubblica intimata a risarcire il danno cagionato alla ricorrente in forma specifica, mediante subentro nell’esecuzione del predetto contratto d’appalto, ovvero, in via subordinata, per equivalente nella misura che sarà determinata in corso di causa.

2.2. Si sono costituite per resistere al ricorso Rai e GM, eccependo l’inammissibilità del primo motivo di ricorso e, comunque, l’infondatezza nel merito dell’intero ricorso.

3. All’udienza cautelare del 17 dicembre 2025, la ricorrente RV FF ha rinunciato all’istanza cautelare.

4. Nelle more dell’udienza pubblica, fissata per il 18 marzo 2026, RAI ha stipulato il contratto d’appalto con l’aggiudicataria GM.

Inoltre, sempre nelle more dell’udienza, tutte le parti del giudizio hanno presentato memorie e repliche, per insistere sulle loro posizioni.

5. Alla pubblica udienza del 18 marzo 2026 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

5.1. In via preliminare, il Collegio deve esaminare l’eccezione, proposta sia da RAI sia da GMA, di inammissibilità del primo motivo di ricorso, concernente il giudizio, in termini di adeguatezza, espresso dalla Stazione appaltante riguardo all’offerta dell’impresa aggiudicataria (ritenuta dalla ricorrente incongrua e inaffidabile, in quanto i costi della manodopera sarebbero inferiori a quelli quantificati dalla stazione appaltante).

5.1.1. Secondo la difesa della società resistente e della controinteressata, il primo motivo di ricorso sarebbe manifestamente inammissibile perché rientrerebbe nel merito della discrezionalità tecnica, come tale non sindacabile dal Giudice amministrativo.

5.1.2. L’eccezione di inammissibilità del primo motivo di ricorso è infondata.

L’eccezione d’inammissibilità non coglie nel segno, in quanto l’esercizio della discrezionalità tecnica, non essendo espressione di un potere di supremazia della pubblica amministrazione, non è di per sé solo idoneo a determinare l’affievolimento delle situazioni giuridiche soggettive di coloro che dal provvedimento amministrativo siano eventualmente pregiudicati. Non può perciò sostenersi che chi lamenti la lesione della propria situazione giuridica soggettiva, a causa del cattivo esercizio della discrezionalità tecnica, non possa chiederne l’accertamento al giudice, il quale non potrà, dunque, verificare se le regole della buona tecnica sono state o meno violate dall’amministrazione. D’altronde (in un settore diverso da quello che viene ora in esame), le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno già avuto modo di precisare il principio, applicabile alla fattispecie, per cui le valutazioni tecniche, inserite in un procedimento amministrativo complesso e dipendenti dalla valorizzazione dei criteri predisposti preventivamente, siano assoggettabili al sindacato giurisdizionale del giudice amministrativo, senza che ciò comporti un’invasione della sfera del merito amministrativo (Sez. un. n. 10065 del 2011 e n. 14893 del 2010).

Alla luce di quanto sopra, l’eccezione di inammissibilità del primo motivo ricorso, presentata sia da RAI sia GM, va respinta.

6. Il ricorso è infondato, per le ragioni che seguono.

6.1. Con il primo motivo, la ricorrente contesta la presunta violazione degli artt. 11, 41 e 110 del D.lgs. n. 36/2023, assumendo che l’impresa aggiudicataria avrebbe presentato, in realtà, un’offerta incongrua e inaffidabile, in quanto i costi della manodopera sarebbero inferiori a quelli quantificati dalla stazione appaltante. Nella prospettazione di parte ricorrente, per l’esecuzione del servizio sarebbero necessarie cinque risorse, anziché le quattro indicate dall’aggiudicataria.

6.1.1. Superata la questione di inammissibilità del primo motivo di ricorso, le osservazioni con esso proposte non possono essere condivise, in quanto infondate.

Le disposizioni ritenute violate consentono agli operatori economici di offrire un costo della manodopera anche più basso di quello indicato dalla stazione appaltante, purché l’operatore fornisca le opportune giustificazioni al riguardo (cfr. art. 41, co. 14, d.lgs. n. 36/2023). In particolare, ricorda il Collegio, come l’art. 110 del d.lgs. n. 36/2023 preveda che, in presenza di un’offerta anormalmente bassa, l’operatore economico fornisce le spiegazioni sul prezzo o sui costi proposti. Le ragioni del ribasso possono riguardare (i) il processo di fabbricazione dei prodotti, dei servizi prestati o del metodo di costruzione, (ii) le soluzioni tecniche prescelte o le condizioni eccezionalmente favorevoli di cui dispone l’offerente, (iii) l’originalità dei lavori, delle forniture o dei servizi proposti. Non sono, invece, ammesse giustificazioni con riferimento ai trattamenti salariali minimi inderogabili e ai costi della sicurezza. In ogni caso, il comma 5 dell’art. 110 prevede l’esclusione dell’impresa dalla procedura di gara solo “ se le spiegazioni fornite non giustificano adeguatamente il livello di prezzi o di costi proposti ”.

Chiarito ciò e premesso che il Capitolato tecnico non indica il numero di risorse che devono essere impiegate per l’esecuzione del servizio, rileva il Collegio come RAI, prima di aggiudicare l’appalto, abbia svolto un approfondito procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta della GM, nel corso del quale sono state inviate due ulteriori richieste di chiarimenti, la prima con nota del 7 agosto 2025 e la seconda con nota del 15 settembre 2025, entrambe riscontrate dall’aggiudicatario nei termini assegnati.

All’esito del predetto procedimento, è emerso, con chiarezza, come l’operatore economico abbia dato adeguate giustificazioni sui minori costi sostenuti (esecuzione di appalti simili all’interno della stessa città, con conseguente neutralizzazione dei costi relativi alla formazione del personale, all’uso dei veicoli, alla ricarica dei veicoli, all’accesso in zona ZTL, ecc.). Con specifico riferimento ai minimi salariali, l’impresa aggiudicataria ha indicato chiaramente il costo della manodopera e, in particolare, la retribuzione annuale e il costo giornaliero ed orario delle risorse impiegate.

Orbene, solo dopo aver acquisito un quadro completo di tutti i costi indicati da GM, all’esito, come detto, di un lungo e complesso procedimento di verifica dell’anomalia, definito con esito positivo, la RAI ha aggiudicato l’appalto.

Sul punto, peraltro, si deve ricordare come la giurisprudenza qualifichi il procedimento di verifica dell’anomalia come un procedimento nel quale l’amministrazione esercita un potere di discrezionalità tecnica, che pertanto non è sindacabile, salvo la manifesta e macroscopica erroneità e irragionevolezza dell’operato della stazione appaltante (Consiglio di Stato, Sez. III, sentenza n. 6748/2025; Sez. V, sentenza n. 2879/2019; sentenza n. 2953/2018; sentenza n. 5047/2018; Sez. III, sentenza n. 5444/2018). Nel caso di specie, non è certo ravvisabile alcuna macroscopica illegittimità nel procedimento di verifica dell’anomalia svolto dalla stazione appaltante, che, si ricorda, è stato definito dalla giurisprudenza come procedimento che «non ha per oggetto la ricerca di specifiche e singole inesattezze dell’offerta economica, mirando invece ad accertare se in concreto l’offerta, nel suo complesso, sia attendibile e affidabile in relazione alla corretta esecuzione dell’appalto» (ex multis, Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza n. 4586 del 27 maggio 2025).

6.2. Con il secondo motivo, la ricorrente ha lamentato che GM non avrebbe presentato in sede di partecipazione alla gara la dichiarazione di equivalenza del CCNL applicato, sul presupposto (come si vedrà, del tutto errato) che la stessa ne applichi uno diverso da quello previsto dalla RAI.

6.2.1. Anche il secondo motivo di ricorso è infondato.

Sul punto, il Collegio rileva come sia nell’offerta economica (doc. 11, prodotto da Rai in data 15 dicembre 2025) sia nei giustificativi presentati in occasione del procedimento di verifica dell’anomalia (doc.ti 5, 8, 9 prodotti da Rai in data 15 dicembre 2025), l’aggiudicataria ha certificato di utilizzare il CCNL Terziario “H011” e, dunque, lo stesso contratto collettivo indicato dal Disciplinare di gara. La dicitura “Logistica, trasporto merci e spedizione” compare soltanto all’interno di un giustificativo presentato dall’aggiudicataria in data 18/07/2025 e comunque il contratto collettivo indicato accanto è il CCNL “H011”.

Orbene, alla luce della corrispondenza tra il CCNL dichiarato in sede di offerta economica e quello indicato nell’ambito dei giustificativi, è possibile rilevare che la dicitura “Logistica, trasporto merci e spedizione” sia dovuta ad un mero errore materiale dell’aggiudicataria. Trovano, dunque, applicazione, nel caso di specie, i principi in materia di errore materiale (ex multis Cons. Stato, Sez. V, n. 2529/2022), applicabili quando la volontà dell’operatore economico è stata comunque manifestata nell’offerta e risulta in maniera inequivocabile.

7. Alla luce di quanto sopra rappresentato, risultano conseguentemente infondate anche le domande di risarcimento in forma specifica e per equivalente, proposte da parte ricorrente.

8. Conclusivamente, alla luce di tutto quanto sopra esposto, va respinto il ricorso principale e va dichiarato improcedibile, per sopravvenuto difetto di interesse, il ricorso per motivi aggiunti.

Il rigetto del ricorso principale impedisce, infatti, che possa procedersi alla declaratoria di inefficacia del contratto nelle more stipulato da RAI con l’aggiudicataria oltre che alla condanna a risarcire il danno cagionato alla Società ricorrente in forma specifica, mediante subentro nell’esecuzione del predetto contratto d’appalto, ovvero, in via subordinata, per equivalente nella misura da determinarsi in corso di causa, domande entrambe proposte con i motivi aggiunti, con i quali peraltro parte ricorrente reitera i motivi già proposti col ricorso principale e trovati infondati (cfr. TAR Lazio, sez. III quater, 30 maggio 2025, n. 10557 dove si pone in evidenza che l’infondatezza del ricorso principale rende improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse il ricorso per motivi aggiunti, specie se con i motivi aggiunti vengono reiterate censure proposte nel ricorso principale e rigettate).

9. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, respinge il ricorso principale e dichiara improcedibile il ricorso per motivi aggiunti.

Condanna la ricorrente, RV FF S.r.l., al pagamento di complessivi euro 4000,00 (quattromila/00), per spese di lite, di cui Euro 2.000,00 in favore dell’aggiudicataria BA IC AL S.r.l., ed euro 2.000,00 in favore della società resistente Rai - Radiotelevisione Italiana S.p.A., oltre oneri ed accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

PI NC, Presidente

Luca De Gennaro, Consigliere

AU CC, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AU CC	PI NC

IL SEGRETARIO