Pubblicato il 19/05/2025

N. 09473/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00388/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 388 del 2024, proposto da
Federazione Nazionale degli Ordini della Professione Sanitaria di Fisioterapista, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Flavio Iacovone, Bernardo Giorgio Mattarella, Christian D'Orazi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Salute, Agenas Agenzia Nazionale per i Servizi Sanitari Regionali, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

F.I.Mft (Federazione Italiana Massofisioterapisti, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Giovanni Rinaldi, Nicola Zampieri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
LI MA, Mauro Pigliapoco, non costituiti in giudizio;

e con l'intervento di

ad opponendum:
Federazione Nazionale Ordini Tsrm e Pstrp, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Carlo Piccioli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

della Delibera n. 1 del 10 novembre 2023 adottata dalla Commissione Nazionale per la Formazione Continua e degli eventuali provvedimenti presupposti, consequenziali e/o comunque connessi al precedente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di F.I.Mft (Federazione Italiana Massofisioterapisti e di Ministero della Salute e di Agenas Agenzia Nazionale per i Servizi Sanitari Regionali;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 aprile 2025 la dott.ssa Francesca Ferrazzoli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso in esame, notificato in data 9 gennaio 2024, la Federazione Nazionale degli ordini della professione sanitaria di fisioterapista ha chiesto l’annullamento della delibera n. 1 del 10 novembre 2023 della Commissione Nazionale per la formazione continua, in forza della quale ai massofisioterapisti di cui all’art. 5 del D.M. 9 agosto 2019 sono stati estesi gli obblighi di Educazione Continua in Medicina (‘ECM’), secondo modalità uniformi a quelle previste per i professionisti sanitari e, nello specifico, per i fisioterapisti.

Sostiene la Federazione che la predetta Delibera realizzerebbe “ una indebita equiparazione – quanto ai contenuti del processo di aggiornamento dell’operatore – fra i fisioterapisti e i massofisioterapisti, con conseguente compromissione delle prerogative che l’ordinamento riconosce esclusivamente ai fisioterapisti, quale categoria di professionisti sanitari, e non anche ai massofisioterapisti ”.

Sarebbe dunque illegittima nella parte in cui prevede che “ sono sottoposti all’obbligo ECM anche i massofisioterapisti iscritti con riserva agli elenchi speciali ad esaurimento di cui all’art. 5 del D.M. 9 agosto 2019 ”.

A sostegno della propria domanda ha articolato le censure sintetizzate come segue:

- “ I. Violazione e falsa applicazione dell’art. 16 bis d.lgs. N. 502/1992. Violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 5 del d.m. 9 agosto 2019. Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 24, 25 e 28, comma 3 dell’Accordo Stato-Regioni del 2 febbraio 2017. Violazione e falsa applicazione del par. 1.2 del manuale sulla formazione continua del professionista sanitario del 25 ottobre 2018. Violazione e falsa applicazione dell’art. 1 della legge n. 43/2006. Violazione e falsa applicazione del principio di ragionevolezza, proporzionalità, uguaglianza sostanziale, differenziazione e adeguatezza ”: il provvedimento impugnato sarebbe illegittimo perché estenderebbe “ tout court ad una categoria di operatori di interesse sanitario (i massofisioterapisti) il contenuto degli obblighi ECM previsto per i professionisti sanitari ”. La ricorrente afferma che “ Ciò che si contesta in questa sede non è l’inclusione dei massofisioterapisti di cui all’art. 5 DM 9 agosto 2019 fra i soggetti destinatari degli obblighi ECM, bensì le modalità attraverso cui il Provvedimento Impugnato ha stabilito che debba avvenire tale inclusione: e cioè secondo una “disciplina uniforme” rispetto a quella prevista per “gli iscritti agli elenchi speciali di cui al D.M. 9 agosto 2019” (ivi inclusi i fisioterapisti), mediante la creazione di una traccia elettronica comune ”;

- “ II. Violazione e falsa applicazione degli artt. 32 e 41 Cost.; violazione e falsa applicazione degli artt. 2 e 21 d.lgs. n. 206/2005, violazione e falsa applicazione dell’art. 7, par. 4 della direttiva UE n. 36/2005 ”: l’equiparazione degli obblighi ECM dei massofisioterapisti con quelli dei fisioterapisti introdotta dal provvedimento impugnato sarebbe illegittima anche sotto il profilo della tutela della concorrenza, in quanto finirebbe per porre sullo stesso piano professioni distinte che richiedono un grado di istruzione e di specializzazione differente. Inoltre consentire ai massofisioterapisti di frequentare i medesimi corsi di formazione previsti per i fisioterapisti renderebbe più agevole per gli appartenenti alla categoria professionale dei massofisioterapisti stabilirsi in altri Stati membri UE per ivi esercitarvi l’attività di fisioterapia, loro categoricamente vietata in Italia, senza neppure dover sostenere alcuna prova delle conoscenze, abilità e competenze necessarie;

- “ Eccesso di potere per carenza, perplessità e illogicità della motivazione; carenza assoluta di istruttoria; violazione dell’articolo 5 comma 5 del d.m. 9 agosto 2019 ”: il provvedimento impugnato sarebbe stato adottato “ in assoluta carenza di istruttoria e sulla base di una motivazione manifestamente illogica, perplessa e carente ”. La sentenza n. 17145/2022 di questo TAR sarebbe stata “ completamente travisata nel suo contenuto essenziale, posto che estendeva sì gli obblighi ECM ai massofisioterapisti di cui all’art. 5 DM 9 agosto 2019, ma certo non si spingeva al punto di uniformare il percorso formativo a quello previsto per i fisioterapisti ”.

Parte ricorrente formula, inoltre, istanza istruttoria avente ad oggetto “ l’acquisizione in giudizio di una relazione da parte degli organismi, nazionali e regionali, competenti per l’adeguamento della “traccia elettronica comune” che dia conto dello stato di avanzamento di tale attività, prevista nel Provvedimento Impugnato e chiaramente lesiva della posizione giuridica del ricorrente ”.

Si sono costituiti la Federazione Italiana Massofisioterapisti, il Ministero della Salute e Agenas.

Ha proposto intervento ad opponendum la Federazione Nazionale Ordini TSRM e PSTRP.

In via preliminare è stata eccepita la mancata integrazione del contraddittorio nei confronti di tutti i massofisioterapisti inseriti nell’elenco ad esaurimento di cui al cit. art. 5 del DM. 9.8.2019, tenuto conto che l’annullamento della delibera n. 1/2023 sarebbe in grado di incidere in via negativa sulla sfera giuridica di tutti i massofisioterapisti iscritti in tale elenco.

Nel merito tutte le parti resistenti hanno contestato quanto ex adverso dedotto perché infondato in fatto ed in diritto.

In sintesi, hanno evidenziato che l’impugnata delibera sarebbe stata emanata in esecuzione della sentenza n. 17145/2022, la quale avrebbe sancito che i massofisioterapisti iscritti all’elenco speciale non possono essere esclusi dalla formazione continua ECM, proprio in quanto soggetti abilitati all’esercizio della professione sanitaria. Conseguentemente, “ essendo stata già accertata con sentenza passata in giudicato la qualifica di professionisti sanitari dei massofisioterapisti iscritti nell’elenco di cui all’art. 5 del D.M 9 agosto 2022 e il loro diritto all’accesso alla formazione ECM., la Commissione era obbligato ad emanare la delibera impugnata dalla FNOFI ”.

La giurisprudenza avrebbe inoltre già chiarito che non vi sarebbe alcuna differenza tra gli elenchi di cui all’art. 1 e quello di cui all’art. 5 del D.M. del 9 agosto 2019, in quanto sarebbero stati tutti creati in attuazione dell’art. 1 della L. n. 145/18 per consentire ai “ professionisti sanitari ” che hanno svolto prima dell’abrogazione dell’art. 1 della L. n. 403/71 un’attività professionale per un periodo minimo di 36 mesi, anche non continuativi, di continuare a svolgere la relativa professione sanitaria (C. di St. n. 4513/2022; n. 7618/2021).

Non vi sarebbe stata alcuna lesione dei principi della libera concorrenza e della libertà di circolazione, che, al contrario, risulterebbero garantiti dal provvedimento impugnato.

La circostanza che l’inserimento fra i soggetti destinatari degli obblighi ECM debba avvenire attraverso una uniformazione delle modalità di svolgimento dell’ECM non sposterebbe i termini della questione: la Commissione avrebbe precisato la necessità dell’adeguamento della traccia elettronica comune a più professioni, ma la traccia sarebbe semplicemente una modalità di attivazione e di registrazione degli ECM, che nulla dice in merito alle differenze professionali e o curriculari delle professioni coinvolte, né potrebbe essere considerata alla stregua di una silente uniformazione.

Tutte le parti hanno ampiamente argomentato le rispettive posizioni e, all’udienza del 18 aprile 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

2. Preliminarmente ritiene il Collegio di non dover procedere alla integrazione del contraddittorio nei confronti degli eventuali controinteressati ai sensi dell’art. 49 comma 2 c.p.a. che testualmente prevede: “ L'integrazione del contraddittorio non è ordinata nel caso in cui il ricorso sia manifestamente irricevibile, inammissibile, improcedibile o infondato; in tali casi il collegio provvede con sentenza in forma semplificata ai sensi dell'articolo 74 ”.

3. Il ricorso è manifestamente infondato e deve essere respinto per le ragioni che si vengono ad illustrare.

Il DM 9 agosto 2019, emanato sulla base delle previsioni dell’art. 1, co. 538 della legge n. 145/2018, ha istituito:

- all’art. 1, gli elenchi speciali ad esaurimento presso gli Ordini dei tecnici sanitari di radiologia medica e delle professioni sanitarie tecniche, della riabilitazione e della prevenzione, fra cui l’elenco speciale ad esaurimento per lo svolgimento delle attività professionali previste dal profilo della professione sanitaria di fisioterapista (art. 1, lett. i), DM 9 agosto 2019), tenuto presso gli Ordini della professione sanitaria di fisioterapista, come previsto dall’art. 1, co. 5 DM n. 183/2022;

- all’art. 5 l’elenco speciale dei massofisioterapisti, al quale possono iscriversi i massofisioterapisti che hanno svolto attività professionale per un periodo minimo di trentasei mesi, anche non continuativi, negli ultimi dieci anni alla data di entrata in vigore della legge n. 145/2018 in quanto ausiliari e privi di professione sanitaria di riferimento.

All’art. 5, co. 5, del predetto DM è precisato che “ L’iscrizione all’elenco di cui al comma 1 [dell’art. 5] non comporta di per sé l’equipollenza o l’equivalenza ai titoli necessari per l’esercizio delle professioni di cui all’art. 1, comma 1 ”.

La delibera CNFC n. 3/2022 ha previsto la doverosità degli obblighi ECM per i soli iscritti negli elenchi speciali ad esaurimento di cui all’art. 1 del D.M. 9 agosto 2019.

Detta Delibera è stata impugnata innanzi a questo TAR che, con sentenza n.17145/2022 – non impugnata e quindi passata in giudicato – ha riconosciuto – per i massofisioterapisti che, in possesso del diploma, avessero maturato 36 mesi di esperienza lavorativa negli ultimi 10 anni di cui all’art. 5 del D.M. del 2019 – la possibilità di iscriversi nell’elenco speciale dedicato e di continuare a svolgere la propria attività, dichiarando illegittima la delibera n. 3/2022 “ nella parte in cui esclude i massofisioterapisti di cui all’art. 5 del D.M 9 agosto 2019 - e solamente a tali massofisioterapisti – dall’obbligo di ECM a far data 01.01.2023 ”.

In data 10 novembre 2023 è stata adottata la delibera n. 1, oggetto del presente gravame, che ha integrato l’originaria delibera includendo anche i Massofisioterapisti - e solo quelli di cui all’articolo 5 del DM 9 agosto 2019 – nell’obbligo di formazione continua in ambito sanitario ECM. La stessa precisa che “ per consentire […] l’adeguamento della traccia elettronica comune, le disposizioni di cui sopra sono comunicate ai singoli Enti accreditati regionali e agli altri utenti del sistema ECM “.

La ricorrente contesta in questa sede non “ l’inclusione dei massofisioterapisti di cui all’art. 5 DM 9 agosto 2019 fra i soggetti destinatari degli obblighi ECM, bensì le modalità attraverso cui il Provvedimento Impugnato ha stabilito che debba avvenire tale inclusione: e cioè secondo una “disciplina uniforme” rispetto a quella prevista per “gli iscritti agli elenchi speciali di cui al D.M. 9 agosto 2019” (ivi inclusi i fisioterapisti), mediante la creazione di una traccia elettronica comune ”.

In questo contesto normativo, questo TAR, con la sentenza n. 17145/2022 - passata in giudicato - ha innanzitutto ribadito che i massofisioterapisti, anche quelli iscritti nell’elenco, non sono “ professionisti sanitari ”, bensì “ operatori di interesse sanitario ”.

Ha poi affermato che:

“ Il D.M. del 9 agosto 2019 ha istituito 17 elenchi speciali ad esaurimento per lo svolgimento delle attività professionali previste dal profilo di specifiche professioni sanitarie, ed ha al contempo disposto, con una disposizione autonoma contenuta nell’art. 5, l’istituzione presso gli Ordini dei tecnici sanitari di radiologia medica e delle professioni sanitarie tecniche, della riabilitazione e della prevenzione anche dell’elenco speciale ad esaurimento dei massofisioterapisti;

- la ratio di tale previsione è quella di garantire continuità operativa a quei massofisioterapisti non più legittimati in base al solo diploma ad esercire un’attività avente in passato la dignità di professione sanitaria ma al contempo qualificati sul campo da una vasta esperienza acquisita in coerenza con le possibilità professionali garantite dal pregresso ordinamento;

- il legislatore ha quindi inteso diversificare la disciplina dei massofisioterapisti di cui all’art. 5 del DM 9 agosto 2019, dai quella dei massofisioterapisti che non sono in possesso dei requisiti per l’iscrizione a detto elenco;

- la previsione della legge di bilancio 2019, nell’ammettere l’iscrizione nei predetti elenchi speciali solo a chi abbia esercitato l’attività professionale per almeno trentasei mesi negli ultimi dieci anni, di fatto consente l’iscrizione solo a chi vanti un titolo conseguito non più tardi del 2015, avendo iniziato il corso di formazione triennale non più tardi dell’anno formativo 2012/2013, quando il massofisioterapista era qualificato come “professione sanitaria non riordinata” anche nella classificazione pubblicata dal Ministero della Salute.

- l’effetto innovativo che si riconnette alle previsioni normative qui in rilievo, e sempreché sussistano le condizioni previste dall’art. 5 del D.M. del 9.8.2019, si risolve, dunque, nell’ampliamento dell’ordinaria attitudine abilitativa del diploma di massofisioterapista siccome implementata, rispetto alle possibilità connesse allo status di operatore di interesse sanitario, nella sua capacità di intercettare ancora, e in via eccezionale, gli sbocchi professionali già garantiti nel previgente ordinamento a tale figura professionale;

- in mancanza delle speciali condizioni previste dall’articolo 5 del D.M. del 9.8.2019, la cui valenza derogatoria ed eccezionale non è suscettiva di applicazione analogica, si riespande, dunque, la regola generale che vuole i massofisioterapisti abilitati solo come operatori di interesse sanitari nei termini sopra precedentemente esposti, rivelandosi in definitiva incompatibile con tale approdo sia l’opzione esegetica incline a svincolare l’esercizio della “professione sanitaria” di massofisioterapisti dal regime vincolistico previsto per le “altre” professioni sanitarie, e incentrato sulla previsione di percorsi formativi di livello universitario seguiti dall’iscrizione ad un albo, sia quella alternativa incentrata sulla necessità di consentire incondizionatamente a tutti – eventualmente previa concessione di un ulteriore lasso di tempo necessario per la maturazione del requisito esperenziale – l’iscrizione nell’apposito elenco ”.

Pertanto, la sentenza de qua ha statuito che, seppure i massofisioterapisti iscritti nell’elenco non sono una professione sanitaria, essi hanno comunque l’obbligo della formazione continua in via eccezionale, vale a dire come eccezione alla regola per cui solo i professionisti sanitari hanno l‘obbligo della formazione continua.

L’inserimento dei massofisioterapisti di cui all’art. 5 DM 9 agosto 2019 fra i soggetti destinatari degli obblighi ECM operato dalla Commissione con la delibera gravata è quindi rispettoso del decisum di questo Tribunale, oltre che del tutto ragionevole, essendo rivolto ai soli Massofisioterapisti iscritti all’elenco speciale ad esaurimento e non anche a coloro - operatori di interesse sanitario - che operano fuori questa elencazione.

Deve altresì essere rilevato, come evidenziato anche dalla difesa del Ministero, che la Formazione Continua in Medicina è il processo mediante il quale ciascun professionista si mantiene aggiornato a tutte le più recenti acquisizioni scientifiche del rispettivo ambito di competenza.

Il programma di formazione, quindi, non è destinato a una singola professione, ma coinvolge le eterogenee figure, attive nel settore della salute, all’interno di un unico sistema di formazione.

Nel sistema ECM, pertanto, ciascun professionista e ciascuna figura professionale troveranno un percorso formativo specifico e coerente con la propria pratica professionale.

La partecipazione a corsi di aggiornamento ECM e il conseguimento del relativo attestato di partecipazione non rappresenta in alcun caso titolo abilitante all’esercizio di professioni o attività, ma costituisce mero aggiornamento professionale.

La necessità di adeguamento della traccia elettronica comune a più professioni non è di per sé idonea a determinare alcuna “ indebita equiparazione fra i fisioterapisti e i massofisioterapisti ”, né potrebbe “ compromettere le prerogative che l’ordinamento riconosce ai fisioterapisti, quale categoria di professionisti sanitari, e non anche ai massofisioterapisti ” come sostiene la ricorrente.

Essa infatti non entra nel merito delle differenze professionali o curriculari, ma è solamente uno strumento operativo di funzionamento necessario per la registrazione dei crediti.

Infatti, l’art. 33 allegato A all’Accordo del 2 febbraio 2017 della Conferenza Permanente per i Rapporti tra lo Stato e le Regioni prevede: “ per la registrazione dei crediti, il provider trasmette i dati tramite traccia elettronica comune all’ente accreditante e al Co.Ge.A.P.S. I provider regionali e delle Province autonome di Trento e Bolzano hanno la facoltà, previo accordo con i rispettivi enti accreditanti, di delegare la Regione o la Provincia autonoma alla trasmissione dei report delle partecipazioni E.C.M. al Co.Ge.A.P.S. ”.

L’utilizzo di un linguaggio eterogeneo da parte dei provider ECM non consentirebbe, tecnicamente, la registrazione dei crediti formativi e il mancato aggiornamento della traccia avrebbe determinato l’impossibilità di sottoporre i massofisioterapisti di cui all’art. 5 del D.M. 9 agosto 2019 all’obbligo ECM.

Peraltro, il sistema di formazione ECM, delineato dal sopracitato Accordo S/R del 2 febbraio 2017, si caratterizza per un articolato sistema di controlli, violazioni e sanzioni.

4. In conclusione, ritiene il Collegio che la delibera impugnata non incorre in nessuno dei vizi dedotti da parte ricorrente, atteso in particolare, per tutte le ragioni sopra esposte, che essa non “ equipara i contenuti del processo di aggiornamento ” di due diverse figure professionali, ma riconosce, sulla scorta di una sentenza passata in giudicato, che l’aggiornamento del massofisioterapista deve avvenire nell’alveo del sistema di formazione ECM il quale presuppone e valorizza ad un tempo le prerogative di ciascuna professione e la loro integrazione nell’unico contesto sanitario riferibile a tutte.

Pertanto il ricorso deve essere respinto siccome infondato.

5. Condanna la parte ricorrente alla refusione delle spese di lite in favore di Federazione Italiana Massofisioterapisti, Ministero della Salute, Agenas e Federazione Nazionale Ordini TSRM e PSTRP, liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la parte ricorrente alla refusione delle spese di lite in favore di Federazione Italiana Massofisioterapisti, Ministero della Salute, Agenas e Federazione Nazionale Ordini TSRM e PSTRP, che si quantificano in euro 1.000,00 (mille/00) ciascuna, oltre oneri e accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

MAa Cristina Quiligotti, Presidente

Francesca Ferrazzoli, Primo Referendario, Estensore

Silvia Piemonte, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Francesca Ferrazzoli	MAa Cristina Quiligotti

IL SEGRETARIO