Pubblicato il 28/01/2025

N. 00130/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01599/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1599 del 2024, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato dall’-OMISSIS-, rappresentata e difesa dall’avvocato Maria Luisa Tezza, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di -OMISSIS-, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Giorgia Baldan e Marco Serena, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Comune di-OMISSIS-, non costituiti in giudizio;

per l’accertamento

- dell’illegittimità del silenzio illegittimamente serbato sulle istanze e diffide presentate in data-OMISSIS-, volte alla definizione della compartecipazione a al costo del servizio residenziale per l’annualità 2023 e 2024 ex art. 6, comma 4, della legge n. 328/2000;

- dell’obbligo di provvedere in relazione alle medesime istanze e della fondatezza della relativa pretesa, con conseguente condanna dell’Amministrazione ad adottare il provvedimento richiesto;

nonché (ove necessario) per l’annullamento

- della nota del -OMISSIS- - con cui il Comune di -OMISSIS- ha comunicato di non poter «assumere alcuna ulteriore determinazione» in ordine alle suddette istanze;

- nonché di ogni altro atto presupposto e/o conseguente;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 22 gennaio 2025 il dott. Andrea De Col e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La parte ricorrente agisce in giudizio, ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a., formulando una pluralità di domande. In particolare viene chiesto al Tribunale di: A) dichiarare l’illegittimità del silenzio serbato dal Comune di -OMISSIS- sulle istanze volte alla definizione della compartecipazione del Comune stesso al costo del servizio residenziale relativo al signor -OMISSIS- per gli anni 2023 e 2024; B) accertare l’obbligo del Comune stesso di provvedere sulle medesime istanze, con conseguente condanna ad adottare un provvedimento espresso; C) accertare la fondatezza della pretesa dedotta in giudizio; D) annullare, se necessario, le note del-OMISSIS- con le quali il Comune di -OMISSIS- ha comunicato di non poter «assumere alcuna ulteriore determinazione» in ordine alle predette istanze.

2. In fatto, la parte ricorrente deduce che:

- il signor-OMISSIS-è stato riconosciuto come-OMISSIS-, è inserito dal 2017 in strutture residenziali -OMISSIS-e dal marzo 2021 risiede stabilmente presso la Comunità Alloggio “-OMISSIS-, gestita dalla Cooperativa Sociale “-OMISSIS-, struttura accreditata per -OMISSIS-;

- la retta annuale della Comunità Alloggio è pari a € -OMISSIS-, mentre le entrate del signor-OMISSIS-sono rappresentate dalla-OMISSIS-, per un totale mensile lordo che, negli anni oggetto del ricorso, ammonta ad € -OMISSIS- nel 2023 e ad € -OMISSIS-nel 2024;

- il signor-OMISSIS-presenta un ISEE pari ad € -OMISSIS- nel 2022 e nel 2024 e ad € -OMISSIS-OMISSIS- nel 2023 e deve sostenere, oltre al pagamento della retta, numerose altre spese necessarie, t-OMISSIS-, oneri - documentati dai rendiconti annuali approvati dal Giudice-OMISSIS-- che ammontano a € -OMISSIS-nel 2022 e a € -OMISSIS-nel 2023;

- al momento dell’ingresso del signor-OMISSIS-nella predetta Comunità Alloggio, egli risultava residente nel comune di -OMISSIS- -OMISSIS-), ma a decorrere dal -OMISSIS- ha trasferito la propria residenza nel comune di -OMISSIS-, pur continuando ad essere ospitato presso la predetta struttura -OMISSIS-;

- con istanze in data 4 aprile 2023, 12 settembre 2023, 10 maggio 2024, 23 maggio 2024 e 14 ottobre 2024, è stato chiesto al Comune di -OMISSIS- di provvedere alla determinazione della compartecipazione del Comune stesso alla retta della Comunità Alloggio, come previsto dall’art. 6, co. 4, della legge n. 328/2000 e dall’art. 13 bis della legge della Regione Veneto n. 5/1996, allegando tutta la documentazione necessaria, inclusi i rendiconti e le attestazioni ISEE;

- il Comune di -OMISSIS- con note del 10 novembre 2023 e del 24 maggio 2024 ha ribadito che il Comune di -OMISSIS- è l’unico soggetto tenuto a definire la predetta compartecipazione economica, in quanto ultimo Comune di residenza dell’interessato prima del -OMISSIS-;

- ciò nondimeno, il Comune di -OMISSIS-, con le impugnate note del 28 giugno 2024 e del 24 ottobre 2024, ha rifiutato di assumere determinazioni sulle richieste avanzate dal ricorrente, opponendo la mancata ricezione di aggiornamenti e informazioni da parte dei Servizi della ULSS o della Comunità ospitante.

3. A fronte della suddetta risposta, la parte ricorre in giudizio ponendo a fondamento delle suddette domande i seguenti motivi:

A) l’obbligo di accertare e determinare l’importo della compartecipazione da parte dei Comuni discende dall’applicazione della normativa di settore (in particolare, l. n. 328/2000 e l.r. Veneto n. 5/1996) che pone direttamente in capo ai Comuni l’obbligo di pagamento delle rette connesse alle prestazioni sociosanitarie di carattere residenziale rese da terzi in favore dei loro residenti, salva la possibilità di richiesta di compartecipazione dell’assistito, in base alla normativa ISEE, per la sola componente assistenziale, e salva la possibilità di recuperare dagli enti del servizio sanitario le somme relative alla componente sanitaria. Nonostante il ricorrente avesse previamente e reiteratamente informato il Comune di -OMISSIS-, quest’ultimo avrebbe illegittimamente rifiutato di provvedere, adducendo «di non essere stato più stato né coinvolto, né aggiornato, sulle diverse progettualità in atto a favore del nominato» , di non aver mai ricevuto «relazioni o altra documentazione da parte dei Servizi Ulss o della Comunità ospitante relativa al -OMISSIS- e/o ai nuovi progetti in favore del sig.-OMISSIS-Simone» e che «almeno per il periodo di competenza del Comune di -OMISSIS- i progetti sono sempre stati strutturati in “via sperimentale con carattere di temporaneità» e «in assenza di formali e diverse comunicazioni di competenza”» , giungendo alla conclusione «di non poter assumere alcuna ulteriore determinazione» ;

B) il Comune di -OMISSIS- è tenuto a calcolare la propria compartecipazione alla retta de qua nel puntuale rispetto delle indicazioni della legislazione nazionale, che impone l’applicazione del criterio ISEE di cui al d.P.C.M. n.159/2013;

C) sussisterebbe, comunque, l’obbligo del Comune di -OMISSIS- di provvedere, tanto più in ragione dell’urgenza del caso di specie e della particolare tutela accordata dall’ordinamento al diritto all’assistenza delle-OMISSIS-;

D) l’inerzia e/o il rifiuto espresso del Comune di -OMISSIS- hanno costretto il ricorrente a sostenere integralmente il costo della retta, con grave pregiudizio economico e personale, compromettendo non solo la propria capacità di far fronte alle esigenze quotidiane, ma anche la propria dignità.

4. Il Comune di -OMISSIS- si è costituito in giudizio, eccependo l’inammissibilità, l’irricevibilità e l’infondatezza del ricorso per: a) difetto di giurisdizione; b) insussistenza della propria inerzia; c) impossibilità, per il Giudice amministrativo di decidere sulla fondatezza dell’istanza; d) tardività, trattandosi notificato oltre i termini di legge rispetto alla nota del 19 settembre 2023, con cui l’ente locale avrebbe risposto all’istanza del ricorrente per l’anno 2023; e) assenza dei requisiti per la concessione del beneficio.

5. Alla camera di consiglio del 22 gennaio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Il Collegio deve preliminarmente farsi carico di scrutinare le eccezioni processuali del Comune di -OMISSIS-.

6.1. Sussiste, innanzitutto, la giurisdizione di questo Tribunale, non rinvenendosi motivi per discostarsi dal consolidato orientamento secondo cui «la qualificazione della situazione giuridica dedotta in giudizio - anche ai fini del riparto della giurisdizione - deve essere operata sulla scorta del complessivo quadro normativo che ne disciplina i limiti e le modalità attuative: nella specie, non può non osservarsi che la situazione giuridica dedotta in giudizio, avente ad oggetto la fruizione di prestazioni sanitarie e socio-sanitarie e la determinazione dell’esatto criterio di accollo del relativo costo a carico della collettività e dell’assistito, risulta conformata da atti regolatori di fonte non solo legislativa, ma anche regolamentare ed amministrativa (basti pensare alla stessa disciplina dell’ISEE, che ad avviso del giudice di primo grado deve trovare esclusiva applicazione nella fattispecie, recata dal d.P.C.M. n. 159/2013), con la conseguenza che, indipendentemente dalla natura vincolata (secondo la tesi della ricorrente) o meno (secondo la posizione dell’Amministrazione resistente) degli atti impugnati in primo grado, resta insuperabile il dato che si tratta di una situazione “discrezionalmente conformata” a monte dall’Amministrazione, al fine di conciliare l’interesse del privato a sostenere i costi della prestazione assistenziale (sia con riguardo alla sua componente sanitaria, siccome riconducibile ai Livelli Essenziali di Assistenza, sia con riferimento a quella sociale) in misura compatibile con la sua capacità economica e quello pubblico a non addossare alla collettività costi che il beneficiario della medesima prestazione, in ragione delle sue disponibilità reddituali e patrimoniali, sia in grado di sostenere autonomamente» (in questi termini, T.A.R. Veneto, Sez. III, 14 febbraio 2024 n. 261).

A differenza dei casi affrontati nei precedenti giurisprudenziali richiamati dal Comune resistente (cfr.la sentenza del T.A.R. Sicilia, Palermo, n. 1649/2023, che peraltro è stata riformata, proprio in punto giurisdizione, dal C.G.A.R.S. con la sentenza n. 501/2023, e la sentenza della Corte di Cassazione n. 1131/2024, che però concerne l’applicazione di disposizioni regolamentari volti a determinare l’entità della compartecipazione dei costi della prestazione, incidendo direttamente sul rapporto individuale di utenza), nella fattispecie in esame rilevano, da un lato, la natura autoritativa dei provvedimenti di cui si lamenta la mancata adozione e, dall’altro, la sottostante situazione soggettiva di interesse legittimo, fatta valere dalla parte ricorrente a fronte di un potere ancora non esercitato dal Comune.

L’eccezione di carenza di giurisdizione è dunque infondata.

6.2. Sussiste, inoltre, in capo al Comune di -OMISSIS-, l’obbligo di provvedere sull’istanza del ricorrente in quanto le “risposte” del Comune stesso non contengono una puntuale determinazione sull’accoglibilità, o meno, dell’istanza stessa, ma si limitano a sottolineare, «in assenza di formali e diverse comunicazioni di competenza» , l’impossibilità di «assumere alcuna ulteriore determinazione». Trattasi, quindi, di c.d. atti soprassessori, che rinviano «la prosecuzione del procedimento ad un evento futuro e incerto, comportando un arresto procedimentale» (in questi termini Cons. Stato, Sez. VI, 23 giugno 2021, n. 4803).

Deve, quindi, ribadirsi in questa sede che l’azione avverso il silenzio presuppone la violazione del dovere di provvedere, mentre l’adozione di un atto, soprassessorio o interlocutorio, che comporti un arresto procedimentale costituisce violazione del dovere di provvedere. Inoltre l’adozione di un atto soprassessorio legittimare la parte interessata ad agire in giudizio sia con l’azione di annullamento, sia con l’azione avverso il silenzio: nel primo caso, il giudice amministrativo annulla l’atto, con conseguente obbligo dell’amministrazione di adottare il provvedimento finale; nel secondo caso, il giudice amministrativo accerta la sostanziale violazione del dovere di provvedere e condanna l’amministrazione a concludere il procedimento.

Nel caso in esame - anche in ragione della valenza della nota del 19 settembre 2023, sottoscritta da un organo privo della capacità di manifestare all’esterno la volontà provvedimentale dell’ente - correttamente la parte ricorrente ha attivato il rimedio di cui agli artt. 31 e 117 c.p.a..

Pertanto il ricorso è senz’altro ammissibile.

6.3. Viene poi eccepito che la ricorrente avrebbe chiesto all’Amministrazione di esercitare un potere discrezionale, rispetto alla quale l’azione contro il silenzio inadempimento non sarebbe ammissibile.

Anche questa eccezione è infondata.

L’art. 2 della l. n. 205/2000, che ha introdotto l’art. 21 bis della l. n. 1034/1971, poi confluito nell’art. 31 c.p.a., non ha previsto un rimedio di carattere generale, azionabile in tutte le ipotesi di inerzia dell’amministrazione, indipendentemente dalla sussistenza della giurisdizione amministrativa, bensì un rimedio per le sole ipotesi di mancato esercizio dell’attività amministrative a fronte delle quali si configurano posizioni di interesse legittimo (il che giustifica, tra l’altro, la devoluzione della giurisdizione al Giudice amministrativo).

Ebbene nel presente giudizio - salvo quanto si dirà sulla domanda di accertamento della fondatezza dell’istanza - il ricorrente si duole principalmente del rifiuto del Comune di -OMISSIS-, ossia della violazione dell’obbligo di concludere il procedimento originato dalle istanze di compartecipazione con un provvedimento espresso, di segno positivo o negativo che sia.

Il ricorso, anche sotto questo profilo, è ammissibile.

6.4. L’eccezione di inammissibilità ( rectius di tardività) è infondata, perché la nota del 19 settembre 2023, relativa all’obbligo di compartecipazione comunale per l’anno 2023 - oltre a risultare sottoscritta da un’assistente sociale, e non dall’organo del Comune competente a manifestare all’esterno la volontà dell’Ente - non ha natura provvedimentale, contenendo un mero invito a rivolgersi al Distretto socio-sanitario di -OMISSIS- e al Comune di -OMISSIS- «quali enti territoriali competenti».

Si tratta in sostanza, come già anticipato, di un atto soprassessorio, privo di valenza provvedimentale, che conferma l’inerzia dell’Amministrazione.

7. Sgombrato il campo dalle eccezioni processuali, il ricorso è fondato e va accolto, seppure nei limiti di seguito indicati.

8. È provato per tabulas e non contestato che parte ricorrente abbia presentato plurime istanze per la compartecipazione al costo della retta residenziale per l’anno 2023 e 2024 e che, nonostante le diffide ricevute, il Comune di -OMISSIS- non abbia provveduto a riconoscere o meno la compartecipazione per le annualità, peraltro ormai trascorse.

Ribadito che gli unici atti del Comune sono di tipo interlocutorio, sussiste l’obbligo del Comune di -OMISSIS- di provvedere sulle istanze del ricorrente in forza del combinato disposto dell’art. 2 della legge n. 241/1990 e con l’art. 6, comma 4, della legge n. 328/2000, ai sensi del quale “per i soggetti per i quali si renda necessario il -OMISSIS- stabile presso strutture residenziali, il comune nel quale essi hanno la residenza prima del -OMISSIS-, previamente informato, assume gli obblighi connessi all’eventuale integrazione economica”.

Risulta infatti corretta la prospettazione della parte ricorrente per cui il Comune di -OMISSIS- è l’unico soggetto tenuto a definire la compartecipazione economica, quale ultimo Comune di residenza del signor-OMISSIS-prima del -OMISSIS-.

Del resto l’obbligo di provvedere della Pubblica Amministrazione, peraltro, «sussiste ogni qualvolta venga in rilievo il dovere di correttezza e buona amministrazione (art. 97 Cost.), in rapporto al quale il privato vanta una legittima e qualificata aspettativa ad una esplicita pronuncia … e, comunque, all’autorità non sia affidata una mera facoltà, il cui esercizio sarebbe per definizione libero, ma una potestà, cioè l’esercizio obbligatorio di un potere in funzione della cura dell’interesse pubblico. Un’eventuale, ritenuta, inammissibilità della domanda non esclude pertanto - non trattandosi di richiesta palesemente abnorme - l’obbligo di pronuncia espressa …» (in questi termini, T.A.R. Veneto, sez. I, 25 agosto 2021, n. 1031).

Risultano, infine, decorsi i termini di cui all’art. 2, l. n. 241/1990, per l’adozione del provvedimento conclusivo del procedimento, conseguente all’inoltro dell’istanza di cui trattasi.

9. Non sussistono, invece, i presupposti per accertare la fondatezza dell’istanza. Difatti ai sensi dell’art. 31, comma 3, c.p.a., “ Il giudice può pronunciare sulla fondatezza della pretesa dedotta in giudizio solo quando si tratta di attività vincolata o quando risulta che non residuano ulteriori margini di esercizio della discrezionalità e non sono necessari adempimenti istruttori che debbano essere compiuti dall’amministrazione posto che compete all’Amministrazione ”. Compete, quindi, al Comune di -OMISSIS- porre in essere tutti gli adempimenti istruttori necessari per accertare, se l’istanza di cui trattasi sia ammissibile e meritevole di accoglimento alla stregua della normativa di riferimento.

10. Per le ragioni suesposte il ricorso deve essere accolto in parte e, per l’effetto, si deve ordinare al Comune resistente di adottare, entro 30 giorni dalla comunicazione della presente decisione, un provvedimento espresso e puntualmente motivato sull’istanza di cui trattasi.

9. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo, con pagamento a favore dello Stato, dovendosi confermare l’ammissione del ricorrente al patrocinio a spese dello Stato.

Alla liquidazione del compenso spettante al difensore del ricorrente, per l’attività svolta a titolo di patrocinio a spese dello Stato, si provvederà con separato decreto, a seguito della presentazione di apposita parcella.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti indicati in motivazione e, per l’effetto, ordina al Comune di -OMISSIS- di concludere il procedimento mediante l’adozione di un provvedimento espresso entro il termine di trenta giorni dalla comunicazione della presente sentenza. Condanna il Comune resistente a rifondere le spese del presente giudizio che si liquidano complessivamente in € 1.50-OMISSIS- (millecinquecento/00), oltre accessori di legge, con pagamento in favore dello Stato.

Ammette il ricorrente in via definitiva al patrocinio a spese dello Stato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 22 gennaio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Carlo Polidori, Presidente

Andrea De Col, Primo Referendario, Estensore

Giampaolo De Piazzi, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Andrea De Col	Carlo Polidori

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.