Pubblicato il 04/06/2025

N. 01922/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00769/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 769 del 2025, proposto da
LT S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giorgio Roderi, Massimiliano Miracola, con domicilio eletto presso lo studio Giorgio Alessandro Roderi in Milano, via Legnano 16;

contro

Comune di Bresso, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Donatella Ruggieri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

A2a Calore & Servizi S.R.L, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Leonardo De Vecchi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

del silenzio-rigetto formatosi in data 17 gennaio 2025 sulla istanza di accesso agli atti del 18 dicembre 2024; del successivo provvedimento 11 febbraio 2025 (n. prot. 5100) con cui il Comune di Bresso ha posposto l’accesso agli atti ‘al momento in cui il Project Financing per l’affidamento del contratto di concessione del Sistema di Teleriscaldamento sarà approvato da parte dell’organo della Amministrazione comunale’; di ogni altro atto presupposto e connesso, ancorché non noto.

Accertamento del diritto di LT di accedere ed estrarre copia degli atti e documenti oggetto dell’istanza di accesso agli atti presentata in data 18 dicembre 2024 (anche nei termini concessi dal rispetto della evidenza pubblica).

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Bresso e di A2a Calore & Servizi S.R.L;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 14 maggio 2025 il dott. Alberto Di Mario e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente, società commerciale che opera nel Settore della grande distribuzione di generi alimentari e non alimentari ed è proprietaria (e per una parte che qui interessa conduce in locazione) un compendio immobiliare posto a cavaliere dei Comuni di Bresso e Sesto San Giovanni, ha ricevuto in data 3.10.2023 comunicazione di avvio di un procedimento preordinato alla realizzazione in project financing della ‘costruzione e gestione del sistema di teleriscaldamento sul territorio nel quale è previsto la realizzazione di una centrale termoelettrica che insisterà su terreni di vostra proprietà’.

Nell’ambito del suddetto procedimento ha presentato alcune domande di accesso agli atti della procedura , da ultimo in data 18 dicembre 2024 a seguito della nota prot. n. AOO.c_b162.08/11/2024.0041778 dell'8 novembre 2024 con il quale il Comune ha dato riscontro alla istanza di accesso in data 23 settembre 2024 dando atto che 'non è stato avviato nessun tipo di verifica tecnica in quanto siamo ancora in attesa della consegna del progetto di fattibilità, aggiornata al d.lgs. 36/2023, da parte dell'Ente promotore, al quale seguirà anche l'approvazione del piano particellare di esproprio.

Con successivo provvedimento 11 febbraio 2025 (n. prot. 5100) il Comune di Bresso ha risposto all’ultima istanza posponendo l’accesso agli atti ‘al momento in cui il Project Financing per l’affidamento del contratto di concessione del Sistema di Teleriscaldamento sarà approvato da parte dell’organo della Amministrazione comunale’.

Contro il silenzio ed il successivo atto negativo la ricorrente ha proposto i seguenti motivi di impugnazione.

I. Violazione degli artt. 1 e 2, l. 241/1990 - Violazione dell’obbligo di concludere il procedimento con un provvedimento espresso.

II. Violazione e falsa applicazione degli artt. 22 e 24 L. n. 241/1990 e dell’art. 9 D.P.R. n. 184/2006 - Eccesso di potere per difetto di istruttoria e sviamento - Falsa applicazione dell’art. 11 del Regolamento comunale dell’accesso civico e dell’accesso agli atti - Travisamento dei fatti.

L’illegittimità del diniego/differimento secondo la ricorrente va riferita alla sostanziale estraneità delle ragioni dedotte all’elenco dei casi in cui la legge ammette la possibilità di negare (art. 24, L. 241/1990) o differire (art. 9, D.P.R. n 184/2006) l’accesso ai documenti amministrativi.

III. Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 L.n. 241/1990 in relazione agli artt. 22 e

24 L. n. 241/1990 e all’art. 9 D.P.R. n. 184/2006 - Difetto di motivazione - Eccesso di potere

per illogicità, irragionevolezza e travisamento dei fatti.

Secondo la ricorrente nessuna lesione della par condicio tra i partecipanti alla successiva fase di gara potrebbe derivare dall’ostensione documentale: LT non è un possibile concorrente per

l’affidamento della concessione, ma è il soggetto inciso dal Progetto, e l’accesso agli atti non

comporterebbe una possibile ‘divulgazione’ al pubblico degli atti o del loro contenuto.

IV. Violazione dell’art. 97 Cost. - Violazione dei principi di trasparenza e buon andamento dell’azione amministrativa - Violazione degli artt. 24 e 113 Cost. – Violazione e falsa applicazione dell’art 22 L. n. 241/1990 sotto altro profilo - Violazione del diritto di difesa.

Secondo la ricorrente posporre l’accesso preclude all’interessato la possibilità di apportare alcun

contributo al contenuto del provvedimento definitivo, di partecipare attivamente con l’Amministrazione e i controinteressati alla ricerca di una soluzione progettuale che possa contemperare l’interesse pubblico alla realizzazione dell’opera con l’interesse privato al minor

sacrificio possibile del diritto di proprietà e dell’attività economica.

La difesa del Comune eccepisce l’irricevibilità/inammissibilità del ricorso per tardività dell’impugnazione in quanto il silenzio – rigetto dell’amministrazione formatosi in relazione all’istanza di accesso agli atti presentata da Controparte in data 18.12.2024, si è perfezionato decorsi 30 gg dal termine entro il quale il Comune avrebbe dovuto provvedere e quindi in data 17.1.2025, pertanto, secondo le previsioni dell’art. 116 comma 1 c.p.a e dell’art. 24 comma 5 D.Lgs. 241/1990, il termine per impugnare il suddetto silenzio – rigetto spirava alla data del 17.2.2025. La suddetta decadenza determinerebbe la conseguente inammissibilità/improcedibilità del ricorso anche avverso il successivo provvedimento espresso assunto dall’Amministrazione.

In subordine ritiene il ricorso infondato in quanto la Società ricorrente avuto pieno accesso ai

documenti richiesti già con la prima (rispetto alle complessive quattro) istanza notificata al Comune. A ciò si aggiunge l’esigenza di tutelare la riservatezza di dati legati alla sfera economica e commerciale della persona (giuridica) cui afferiscono, previsti dall’art. 24 della L. 241/199.

Inoltre il progetto collegato alla proposta non è ancora stato verificato né approvato dal competente organo del Comune di Bresso; pertanto, costituisce un mero atto istruttorio avente una validità esclusivamente endoprocedimentale. Infatti il primo passaggio procedimentale del project financing, non ha i caratteri della concorsualità, della gara comparativa finalizzata all’individuazione di un vincitore, al contrario, in questa fase ciò che rileva è esclusivamente

l’interesse dell’Amministrazione ad includere le opere o i servizi proposti dal privato negli

strumenti di programmazione in relazione alla maggiore aderenza degli stessi agli interessi

dell’Ente. Ne conseguirebbe il difetto di legittimazione o di interesse della ricorrente.

Anche la controinteressata ha chiesto l’inammissibilità del ricorso ed in subordine la sua reiezione per infondatezza.

Alla camera di consiglio del 14 maggio 2025 la causa è stata trattenuta dal Collegio per la decisione.

2. L’eccezione di irricevibilità/inammissibilità del ricorso per tardiva impugnazione del silenzio è infondata.

Come chiarito dalla giurisprudenza (Cons Stato, III, 18 maggio 2021 n. 3842) la mancata tempestiva impugnazione del diniego tacito formatosi sull'istanza di accesso non determina l'inammissibilità del ricorso proposto avverso il diniego espresso sopravvenuto che, essendo fondato su una motivazione espressa, in esito all'istruttoria compiuta e alla valutazione effettuata, non può assumere le caratteristiche di un atto meramente confermativo di un precedente silenzio con valore legale tipico di diniego, ma costituisce atto di conferma a carattere rinnovativo, che modifica la realtà giuridica e riapre i termini per la proposizione del ricorso giurisdizionale.

Il decorso del termine di trenta giorni dalla presentazione dell'istanza di accesso, peraltro, non consuma il potere della p.a., che può, quindi, sempre provvedere oltre il termine .

Pertanto, va ritenuta la ricevibilità del ricorso, avendo, con la nota 11 febbraio 2025 (n. prot. 5100) il Comune dato riscontro all’istante esprimendo le ragioni del diniego.

3. L’eccezione di difetto di legittimazione e di interesse in considerazione dello stato della procedura di finanza di progetto, non ancora giunta alla fase di nomina del promotore, non tiene conto del fatto che la ricorrente è stato attinta da comunicazione di avvio del procedimento espropriativo che non risulta ancora concluso con l’approvazione del progetto, avendo il Comune chiesto l’aggiornamento del progetto stesso alle previsioni del nuovo codice dei contratti pubblici.

Ne consegue che la ricorrente riveste una posizione differenziata e qualificata alla conoscenza degli atti che possono incidere sulla sua posizione giuridica nell’ambito di un procedimento in fieri.

4. Neppure può ritenersi che sussista un difetto sopravvenuto di interesse a ricorrere per il fatto che il Comune ha concesso accesso ai documenti con nota del 20.12.2023 ed ha risposto alle osservazioni presentate dalla ricorrente nel procedimento espropriativo con nota del 11.03.2024, in quanto risulta che il Comune abbia chiesto al proponente modifiche al progetto presentato e che tali modifiche siano state depositate agli atti comunali. La presentazione di nuovi atti progettuali o la loro modifica può incidere sull’interesse proprietario della ricorrente e quindi fonda un nuovo interesse alla conoscenza degli atti, fermo restando che la legittimazione resta sempre quella originaria, cioè la posizione di proprietario/locatore potenzialmente inciso nei suoi diritti dal procedimento espropriativo in itinere.

5. Nel merito il ricorso è fondato nei limiti di cui si dirà oltre.

5.1 L’atto sopravvenuto di diniego afferma che “ L’istanza pervenuta dalla Società LT S.p.A. n. 47663 del 18.12.2024 potrà essere accolta nel momento in cui il “project financing per l'affidamento del contratto di concessione del sistema di teleriscaldamento nella Citta' di Bresso” sarà approvato da parte dell’organo dell’Amministrazione Comunale, così come prescritto dall'art. 22, co. 1, lett. b) della legge 241/1990 e del Dlg. 36/2023 e s.m.i, al fine di tutelare la par condicio fra gli offerenti nella successiva fase di evidenza pubblica in cui tutti i concorrenti devono essere messi sullo stesso piano competitivo, senza che indebite anticipazioni possano costituire ostacolo o peggioramento delle condizioni di partecipazione di tutti .”

5.2 Il Comune ha comunicato alla ricorrente in data 03.10.2023, ai sensi dell’art. 7 L. 241/90 “l’avvio del procedimento relativamente a:

1. Project financing per l’affidamento del contratto di concessione per la costruzione e gestione

del sistema di teleriscaldamento sul territorio nel quale è previsto la realizzazione di una

centrale termoelettrica che insisterà su terreni di vostra proprietà. L’amministrazione comunale

sta predisponendo gli atti progettuali preliminari ai fini della dichiarazione di pubblica utilità e

piano particellare, propedeutici all’avvio delle procedure espropriative”.

Nonostante la genericità della comunicazione, deve ritenersi che il Comune abbia fatto riferimento alla comunicazione prevista dall’art. 11 del DPR 327/01 che al secondo comma prevede che “ 2. L'avviso di avvio del procedimento è comunicato personalmente agli interessati alle singole opere previste dal piano o dal progetto ”.

Si tratta quindi di una comunicazione propedeutica all’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio, che avviene con l’approvazione del progetto che costituisce anche atto di dichiarazione di pubblica utilità (art. 12), come confermato dall’art. 41 del D. L.vo 31 marzo 2023 n. 36 secondo il quale “ il Progetto di fattibilità tecnico economica consente, ove necessario, l’avvio della procedura espropriativa ’ (c. 6).

La posticipazione dell’accesso alla fase successiva alla dichiarazione di pubblica utilità risulta quindi illegittima in quanto preclude alla parte di partecipare alla fase di apposizione del vincolo.

Ne consegue che fino all’approvazione del progetto il ricorrente ha interesse a conoscere tutti gli atti che intervengono nel procedimento, anche successivi alle controdeduzioni alle osservazioni presentate dalla parte.

5.3 L’interesse dedotto nell’istanza di accesso costituisce però il limite del diritto azionato. In merito occorre precisare che la ricorrente ha interesse a conoscere gli atti che incidono sul vincolo espropriativo che l’amministrazione intende imporre, sia sotto il profilo spaziale che contenutistico, per cui il conflitto con gli interessi commerciali e competitivi della ricorrente può essere evitato con la schermatura di qualsiasi informazione che non attenga all’area di proprietà della ricorrente ed alle attività che su di essa potranno essere realizzate.

6. In definitiva quindi il ricorso va accolto con l’obbligo dell’amministrazione di permettere l’accesso al progetto aggiornato nei limiti sopra descritti.

7. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto ordina all’amministrazione di permettere l’accesso alla documentazione progettuale relativa alla centrale di teleriscaldamento da realizzare sul territorio del Comune di Bresso aggiornata dal soggetto promotore dell'intervento e rimessa alla verifica del (o già verificata dal) professionista esterno nominato dal Comune con Determinazione prot. n. 504 del 24 luglio 2024, nei limiti di cui in motivazione.

Condanna il Comune al pagamento delle spese processuali alla ricorrente, che liquida in euro 1500,00 oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 14 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Antonio Vinciguerra, Presidente

Alberto Di Mario, Consigliere, Estensore

Luca Iera, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Alberto Di Mario	Antonio Vinciguerra

IL SEGRETARIO