Pubblicato il 03/02/2026

N. 00211/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00776/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 776 del 2023, proposto da
ND TR, rappresentato e difeso dall’avvocato Sebastiano Gottardelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Difesa, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

della nota M_D AVR001 REG2023 0022298 del 28-09-2023 con la quale l'Aeronautica Militare, Comando Logistico 3° stormo, Servizio Amministrativo di Villafranca di Verona ha respinto l'istanza volta ad ottenere i benefici di cui all'art. 1, l. n. 86 del 2001;

nonché per l’accertamento del diritto di parte ricorrente e la condanna del Ministero della Difesa al pagamento delle somme spettanti a titolo di indennità di trasferimento, ai sensi dell'art. 1, l. n. 86 del 2001, e dei benefici accessori;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della Difesa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 gennaio 2026 il dott. AO AS e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con telegramma del 15 febbraio 2019 la Direzione per l’impiego del personale militare dell’Aereonautica ha comunicato all’odierno ricorrente che il medesimo sarebbe stato trasferito, da Roma, al National Support Element di Lughezzano (VR) in occasione di una programmazione di impiego di personale sottoufficiale presso Enti Nazionali di supporto alla Nato in Italia. Nella comunicazione in questione è stato precisato che il trasferimento sarebbe avvenuto “d’autorità”.

In data 12 giugno 2019 la suddetta Direzione per l’impiego ha ordinato che il ricorrente fosse trasferito, senza oneri a carico dell'amministrazione, con decorrenza dal 18 luglio 2019, a Lughezzano fino al 31 luglio 2023.

Terminato il servizio, ad Agosto 2023, il ricorrente è stato riassegnato presso la sede di Ferrara.

Il ricorrente, in data 07 agosto 2023, ha chiesto il riconoscimetno delle indennità spettanti per il trasferimento a Lughezzano, cui ha fatto seguito il rifiuto opposto dall’Amministrazione, con nota M_D AVR001 REG2023 0022298 del 28-09-2023, così motivata: « questo Servizio Amministrativo non ha corrisposto i benefici derivanti dalla Legge 86/2001 in quanto il citato trasferimento, seppur d’autorità, risultava “Senza oneri a carico dell’Amministrazione”, come si desume ad ogni buon conto dal telegramma. 2. Giova evidenziare, in questa Sede, che la condotta in trattazione è stata già analizzata dal Consiglio di Stato che, con la Sentenza 8332/2019, ha legittimato tale istituto ».

Con ricorso depositato in data 16 novembre 2023 il ricorrente ha impugnato l’atto indicato in epigrafe chiedendone l’annullamento con condanna del Ministero della Difesa al pagamento delle indennità previste dalla l. legge 29 marzo 2001, n. 86, a favore del ricorrente, sulla scorta dei seguenti motivi, in sintesi:

1. L’Amministrazione avrebbe violato l’art. 1, l. 29 marzo 2001, n. 86, non avendo considerato che il provvedimento di trasferimento era stato assunto “d’autorità” e non avendo motivato in modo compiuto e comprensibile il diniego di riconoscimento dell’indennità; il richiamo, poi, alla previsione “senza oneri a carico dell’Amministrazione”, andrebbe interpretata come esclusione di ulteriori impegni dell’Amministrazione che non siano quelli di legge, ma non come deroga agli indennizzi previsti e contemplati dalla legge;

2. la violazione della suddetta disposizione non potrebbe essere superata nemmeno da una ipotetica rinuncia preventiva all’indennità di trasferimento, in concreto insussistente; in ogni caso l’acquiescenza prestata dal militare al trasferimento d’autorità non inciderebbe sul correlato diritto di credito che scaturisce dalla legge al maturare dei presupposti previsti; la disciplina recata dalla fonte primaria sarebbe, poi, idonea a sostituire ope legis ogni contraria pattuizione e/o negozio unilaterale.

Si è costituito in giudizio il Ministero della Difesa per resistere al ricorso.

All’esito dell’udienza del 28 gennaio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

I motivi di ricorso possono essere esaminati congiuntamente.

L’art. 1, l. 29 marzo 2001, n. 86, prevede che «1. Al personale volontario coniugato e al personale in servizio permanente delle Forze armate, delle Forze di polizia ad ordinamento militare e civile e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, agli ufficiali e sottufficiali piloti di complemento in ferma dodecennale di cui al Codice dell'ordinamento militare emanato con decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66, e, fatto salvo quanto previsto dall'articolo 28, comma 1, del decreto legislativo 19 4 maggio 2000, n. 139, al personale appartenente alla carriera prefettizia, trasferiti d'autorità ad altra sede di servizio sita in un comune diverso da quello di provenienza, compete una indennità mensile pari a trenta diarie di missione in misura intera per i primi dodici mesi di permanenza ed in misura ridotta del 30 per cento per i secondi dodici mesi ».

Come ricordato dal Consiglio di Stato, la posizione giuridica dedotta in giudizio dal ricorrente ha in realtà natura di diritto soggettivo avente carattere patrimoniale, sicché la domanda proposta è qualificabile esclusivamente come azione di accertamento e non involge la legittimità dell'esercizio del potere pubblico (Consiglio di Stato sez. II, 3 novembre 2023, n. 9542, che richiama sez. IV, 4 marzo 2019, n. 1470), il ché esclude in radice la necessità della tempestiva impugnazione dei singoli provvedimenti di trasferimento nella parte in cui stabilivano che gli stessi erano disposti senza oneri per l'Amministrazione (Cons. Stato, sez. II, 11 dicembre 2025, n. 9766), e comporta la qualificazione del diniego opposto al riconoscimento dei benefici richiesti dal ricorrente in termini di mero atto paritetico, come insuscettibile di formale annullamento giudiziale.

Per quanto concerne, poi, la natura giuridica del trasferimento che ha riguardato il ricorrente, è pacifico, per averlo ammesso anche l’Amministrazione, che si tratti di “trasferimento d’autorità”.

Del resto, secondo un consolidato indirizzo giurisprudenziale, dal quale non vi è ragione di discostarsi, per trasferimento d'autorità deve intendersi quello disposto per perseguire in via prioritaria l'interesse dell'amministrazione e non per soddisfare le esigenze personali e familiari dell'interessato, con la precisazione che la natura autoritativa del trasferimento e la conseguente spettanza dell'indennità non viene meno quando l'amministrazione, in ragione di una programmata rimodulazione riduttiva della propria organizzazione territoriale, abbia invitato il militare ad esprimere il proprio gradimento per un'altra sede, giacché anche in questo caso assume valore decisivo la circostanza che il mutamento di sede origini da una scelta esclusiva dell'amministrazione che per la miglior cura dell'interesse pubblico decida di sopprimere un reparto o una sua articolazione obbligando inderogabilmente i militare di stanza a trasferirsi nella nuova sede, ubicata in altro luogo, ove prestare servizio (oltre le sentenze sopra richiamate, cfr. Cons. Stato, sez. II, 22 giugno 2022, n. 5125; 5 Ma. 2021, n. 3499; sez. IV, 24 giugno 2020, n. 4029).

Nel caso di specie, non può dubitarsi che il trasferimento de quo debba essere qualificato come trasferimento d'ufficio, essendo diretto a soddisfare in via prioritaria l'interesse pubblico come indicato dalla stessa Amministrazione già nella comunicazione del 15 febbraio 2019.

Ciò posto, va anzitutto rilevato che che il ricorrente non risulta aver apposto alcuna formale rinuncia al proprio diritto ad ottenere i benefici di cui alla l. n. 86 del 2001.

Infatti, come si evince dalla disamina del doc. 3, il c.d. “annesso II”, al punto 6, l’Amministrazione ha sì proposto al ricorrente la rinuncia preventiva ad eventuali indennità non ancora entrate nella disponibilità del militare, ma tale clausola non risulta sia stata sottoscritta dal ricorrente.

Il fatto che il ricorrente non abbia impugnato il trasferimento (d'autorità), nella parte in cui è stata prevista l’espressa clausola "senza oneri a carico dell'Amministrazione", poi, non integra un’ipotesi di rinuncia tacita all'indennità di trasferimento, né di remissione del relativo debito.

Come è stato sottolineato in giurisprudenza, (Cons. Stato, sez. II, 29 novembre 2022, n. 10529), la fonte primaria conforma il diritto di credito di cui si discute e non prevede forme di rinuncia preventiva, alle quali non è assimilabile il ben diverso istituto della remissione di debito di cui all'art. 1236 c.c., richiamato dalla decisione dell'Adunanza Plenaria n. 1 del 2016, che presuppone logicamente che il credito sia già entrato nel patrimonio del remittente.

Nel caso in questione, quindi, non può considerarsi intervenuta una valida rinuncia effettuata prima che il credito entrasse nel patrimonio del militare.

Il Consiglio di Stato (con sentenza 27 maggio 2025, n. 4633), al riguardo, ha ribadito che la volontà di rinunciare ad un diritto relativo al rapporto di lavoro - pur non essendo applicabile il divieto di rinunce di cui all’art. 2113 c.c. al pubblico impiego non contrattualizzato - deve essere consapevole ed espressa dopo l’acquisizione del diritto nel proprio patrimonio e non può, pertanto, essere formulata in via preventiva prima del trasferimento (Cons. Stato, sez. II, 29 novembre 2022, n. 10529; 24 dicembre 2024, n. 10382; Cass. civ., sez. lavoro, 20 gennaio 2017, n. 1556; Cons. Stato, II, 1 marzo 2023, n. 2204; 29 novembre 2022, n. 10529, n. 10529; sez. IV, 7 gennaio 2019, n. 115), potendo solo in presenza di tali presupposti essere configurata come remissione del debito (Cons. Stato, Sezione II 2 ottobre 2024, n. 7924).

Più recentemente, è stato quindi, confermato che «… In tale quadro normativo (e giurisprudenziale, per cui la nozione di trasferimento d’autorità è caratterizzata dalla realizzazione delle esigenze della Amministrazione), non sussiste, dunque, un tertium genus di trasferimento, disposto “d’autorità senza oneri”; ovvero il trasferimento è d’autorità e spetta l’indennità, entro i limiti indicati dal comma 1 bis, o si tratta di un trasferimento a domanda in quanto avviene in funzione della richiesta dell’interessato…Quanto all’avvenuta rinuncia all’indennità tramite l’accettazione del trasferimento “senza oneri”, non può che richiamarsi la giurisprudenza, che ritiene irrilevanti le indicazioni rese nei moduli precompilati, in quanto tali dichiarazioni possono comportare acquiescenza rispetto alla sede di destinazione e, più in generale, rispetto agli effetti e all’operatività del trasferimento, ma non rappresentano una rinuncia all’indennità, la quale è oggetto di un diritto di credito, che sorge in presenza dei presupposti di legge ovvero quando il trasferimento rappresenti una modalità con cui l’amministrazione realizza i propri obiettivi pubblici (cfr. Consiglio di Stato, sezione II, sentenze 24 dicembre 2024, n. 10382; 20 settembre 2023, n. 8435; 22 giugno 2022, n. 5125). Inoltre la volontà di rinunciare ad un diritto relativo al rapporto di lavoro deve essere consapevole ed espressa e deve avvenire dopo l’acquisizione del diritto nel proprio patrimonio e non può, pertanto, essere formulata in via preventiva prima del trasferimento (Cons. Stato, Sezione II 27 maggio 2025, n. 4633; 24 dicembre 2024, n. 10382; 1° marzo 2023, n. 2204; 29 novembre 2022, n. 10529; sez. IV, 7 gennaio 2019, n. 115). Ad avviso del Collegio, diverso orientamento non può trarsi dalla sentenza della Sezione n. 7924 del 2 ottobre 2024, citata dall’Amministrazione a sostegno della fondatezza dell’appello, che ha inquadrato la dichiarazione effettuata dai militari come una remissione del debito, ai sensi dell’art. 1236 del codice civile, in quanto anche la remissione, secondo la giurisprudenza sopra citata, da cui il Collegio non ritiene di discostarsi, può configurarsi solo qualora il credito sia già entrato nel patrimonio del rimettente. Peraltro, trattandosi di un rapporto di lavoro, anche se non contrattualizzato deve farsi riferimento alla disposizione dell’art. 2113 che -a prescindere dal divieto di rinunce e transazioni non applicabile ai rapporti con garanzia di stabilità - comunque non ammette rinunce di diritti che non siano già maturati né acquisiti al patrimonio del lavoratore ma ancora in via di maturazione o destinati a sorgere solo in futuro (Cass. civ., Sez. lavoro, Ord. 13 agosto 2020, n. 17076), con conseguente irrilevanza delle argomentazioni della difesa erariale circa l’ammissibilità della remissione di debiti anche futuri o inesigibili (peraltro quest’ ultimi già venuti ad esistenza) » (Cons. Stato, sez. II, 22 dicembre 2025, n. 10153).

Pertanto, sussistono i presupposti per riconoscere al ricorrente l’indennità di trasferimento in questione.

Il ricorso, quindi, deve essere accolto, e, per l’effetto, deve essere dichiarato il diritto del ricorrente a percepire il trattamento economico reclamato, con condanna dell’Amministrazione resistente a provvedere conformemente.

Sulla somma spettante devono essere corrisposti gli interessi legali, senza cumulo con la rivalutazione monetaria, ai sensi dell'art. 16, comma 6, l. n. 412/1991 e dell'art. 22, comma 36, l. n. 724/1994.

Le spese di lite devono essere integralmente compensate attesa la particolarità della controversia.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti e per le ragioni che precedono e, per l’effetto, dichiara il diritto del ricorrente a percepire il trattamento economico reclamato, con condanna dell’Amministrazione resistente a provvedere conformemente.

Sulla somma spettante devono essere corrisposti gli interessi legali, senza cumulo con la rivalutazione monetaria, ai sensi dell'art. 16, comma 6, l. n. 412/1991 e dell'art. 22, comma 36, l. n. 724/1994.

Compensa integralmente le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 28 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

AO NT, Presidente

Mara Bertagnolli, Consigliere

AO AS, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AO AS	AO NT

IL SEGRETARIO