Pubblicato il 11/12/2025

N. 09766/2025REG.PROV.COLL.

N. 03685/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3685 del 2023, proposto da
RI TO, EA GH, TE AM, NI GI AM, NO NO, EF De LV, PA Di LI, GI TA, AR LL, DO RA, CE AZ, IC OG, CE TO, NI IS, TI GA, EN SA, EL TT, AT AT, NZ TI, GI UD, rappresentati e difesi dall'avvocato Michela Scafetta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Difesa, Aeronautica militare direzione per l'impiego del personale militare dell'Aeronautica, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi n.12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (sezione prima) n. 15960/2022 del 29 novembre 2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Difesa e dell’Aeronautica Militare direzione per l'impiego del personale militare dell'Aeronautica;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 dicembre 2025 il consigliere RI LL RI;

Vista la richiesta degli appellanti di passaggio in decisione della causa;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Oggetto del giudizio è l’accertamento del diritto soggettivo dei ricorrenti a percepire il trattamento economico di cui all’art. 1 legge 29 marzo 2001, n. 86, a seguito di trasferimento d’autorità.

2. I fatti salienti della vicenda e del procedimento possono essere compendiati nei termini seguenti:

2.1 In vista della soppressione del 14° Deposito Centrale A.M. di Modena, disposta con provvedimento ordinativo di riordino comunicato a mezzo telegramma della Direzione per l’impiego del personale militare dell’Aeronautica del 11 gennaio 2013, l’Aeronautica Militare avviava un piano di reimpiego allo scopo di ottimizzare le risorse disponibili e valutare le esigenze di coloro che erano stati invitati a manifestare una preferenza.

2.2. Il personale veniva reimpiegato esplicitando nello stesso provvedimento di trasferimento la motivazione e che trattavasi di un trasferimento d’autorità senza oneri per l’amministrazione.

2.3. In data 4 gennaio 2018, gli odierni appellanti presentavano richiesta di attribuzione dei benefici di cui all’art. 1, comma 1, l. 29 marzo 2001, n. 86, alla quale l’Amministrazione replicava negativamente con nota del 11 gennaio 2018 recante protocollo M_DARM004 0001154.

3. Gli odierni appellanti agivano in giudizio per ottenere l’annullamento del diniego e l’accertamento del diritto all’indennità. In particolare, il ricorso veniva affidato a tre motivi di diritto (estesi da pagina 5 a pagina 15):

< 1. Violazione dell’art. 1 comma 1 e segg. L. 83 del 29 marzo 2001, eccesso di potere per motivazione insufficiente ed incongrua, erroneità dei presupposti, illogicità, irrazionalità e travisamento dei fatti.

2. Eccesso di potere per incongruità, illogicità, irragionevolezza, manifesta ingiustizia. Eccesso di potere per errore e/o carenza nei presupposti di fatto, erronea valutazione e/o travisamento della situazione di fatto, difetto e insufficienza di istruttoria ed errore sul metodo di accertamento. Eccesso di potere per disparità di trattamento, ingiustizia manifesta e incongruità. Illegittimità derivata.

3. Violazione di legge, in particolare dell’art. 3 della legge n. 241/1990 in relazione al difetto di motivazione >.

3. Con la sentenza appellata, il T.a.r.:

a) non si pronunciava sull’eccezione di intervenuta prescrizione del diritto;

b) respingeva il ricorso, ritenendo che con l’accettazione del trasferimento senza oneri i ricorrenti avessero rinunciato all'indennità di trasferimento connessa alla loro movimentazione, esercitando così la facoltà di rimessione del debito ex art. 1236 del codice civile, con effetto estintivo dell'obbligazione;

c) compensava le spese tra le parti.

4. Avverso la sentenza, hanno interposto appello (tempestivamente notificato il 27 aprile 2023 e depositato in pari data) i ricorrenti in primo grado, svolgendo unica articolata censura (estesa da pagina 4 a pagina 19):

1. error in iudicando: erroneità della sentenza per intrinseca illogicità della motivazione; erronea valutazione degli atti di causa; erronea interpretazione e mancata applicazione dell’art. 1, primo comma, l. 29 marzo 2001, n. 86; eccesso di potere per incongruita’, illogicita’, irragionevolezza, manifesta ingiustizia della motivazione.

5. L’amministrazione appellata si è costituita con atto di stile.

5.1. Con memoria versata in atti il 16 giugno 2023, l’amministrazione

a) si è riportata ai propri scritti difensivi del giudizio di prime cure;

b) ha insistito nell’eccezione di prescrizione.

6. All’udienza pubblica del 9 dicembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

7. L’appello è fondato, alla stregua dei pacifici principi ripetutamente affermati dalla Sezione in fattispecie analoghe; per tutti si veda Consiglio di Stato sez. II, 24/12/2024, n.10382 e giur. ivi richiamata (n. 8614 del 2 ottobre 2023, n. 10529 del 29 novembre 2022 e numerose altre), alla stregua della quale occorre ribadire come la posizione giuridica dedotta in giudizio dai ricorrenti in primo grado, odierni appellati, abbia natura di diritto soggettivo avente carattere patrimoniale, sicché la domanda proposta è qualificabile esclusivamente come azione di accertamento e non involge la legittimità dell'esercizio del potere pubblico (Consiglio di Stato sez. II, 3 novembre 2023, n. 9542, che richiama sez. IV, 4 marzo 2019, n. 1470), il che esclude in radice la necessità della tempestiva impugnazione dei singoli provvedimenti di trasferimento nella parte in cui stabilivano che gli stessi erano disposti senza oneri per l'Amministrazione.

7.1. La controversia concerne la natura giuridica del trasferimento che ha riguardato gli appellati e cioè se si tratti di un trasferimento autoritativo o d'ufficio, come da essi sostenuto e riconosciuto dal primo giudice, ovvero se, essendo stato disposto su istanza (gradimento) degli stessi (circostanza invero pacifica tra le parti), sia da qualificare tout court come trasferimento a domanda, cui non consegue il diritto ad indennità, come rivendicato dall'amministrazione appellata.

7.2. Secondo un consolidato indirizzo giurisprudenziale, dal quale non vi è ragione di discostarsi, per trasferimento d'autorità deve intendersi quello disposto per perseguire in via prioritaria l'interesse dell'amministrazione e non per soddisfare le esigenze personali e familiari dell'interessato, con la precisazione che la natura autoritativa del trasferimento e la conseguente spettanza dell'indennità non viene meno quando l'amministrazione, in ragione di una programmata rimodulazione riduttiva della propria organizzazione territoriale, abbia invitato il militare ad esprimere il proprio gradimento per un'altra sede, giacché anche in questo caso assume valore decisivo la circostanza che il mutamento di sede origini da una scelta esclusiva dell'amministrazione che per la miglior cura dell'interesse pubblico decida di sopprimere un reparto o una sua articolazione obbligando inderogabilmente i militare di stanza a trasferirsi nella nuova sede, ubicata in altro luogo, ove prestare servizio (oltre le sentenze sopra richiamate, cfr. Cons. Stato, sez. II, 22 giugno 2022, n. 5125; 5 Ma. 2021, n. 3499; sez. IV, 24 giugno 2020, n. 4029).

7.3. Sulla scorta di tali coordinate giurisprudenziali non può dubitarsi che i trasferimenti de quo debbano essere qualificati come trasferimenti d'ufficio, essendo diretti a soddisfare in via prioritaria l'interesse pubblico.

Come emerge dagli atti di causa essi si inquadrano infatti nell'ambito della soppressione del Deposito Centrale di Modena.

A diverse conclusioni non può condurre la circostanza che l'Amministrazione abbia previsto un'apposita procedura di trasferimento per i militari in servizio di quella sede, incoraggiando e sollecitando proprio la presentazione da parte degli stessi, tra cui gli appellanti, di un'istanza di trasferimento con scelta delle sedi gradite, assicurandone tendenzialmente l'accoglimento, dal momento che, com'è intuibile, detto trasferimento non origina in ragioni personali o familiari del militari, quanto piuttosto ed esclusivamente nelle prioritarie esigenze riorganizzative dell'amministrazione.

Ciò che è decisivo è la causa del movimento necessitato del personale, causa da rinvenire nell'interesse pubblico prioritario dell'amministrazione e non in esigenze personali o familiari del militare, a nulla rilevando che queste ultime possano avere anche trovato occasionale e indiretta soddisfazione.

Del resto, fermo che con i trasferimenti de quo è stato assicurato in via prioritaria l'interesse pubblico alla corretta e funzionale ricollocazione del personale già in servizio presso il Distaccamento soppresso, non può sottacersi che il comportamento concretamente tenuto dall'amministrazione di incoraggiare e sollecitare le domanda di trasferimento degli interessati per assicurare tendenzialmente anche una ricollocazione a loro quanto più favorevole possibile non può che correttamente inquadrarsi nei normali obblighi di esecuzione del contratto e del rapporto di lavoro secondo buona fede e non può valere a mutare la natura giuridica del predetto trasferimento come d'ufficio.

7.4. L'avvenuta accettazione da parte degli interessati del trasferimento (d'autorità) di cui si discute con la espressa clausola "senza oneri a carico dell'Amministrazione" non integra la fattispecie delle rinuncia tacita all'indennità di trasferimento ovvero la remissione del relativo debito: infatti, secondo un altrettanto consolidato indirizzo giurisprudenziale, la dichiarazione sottoscritta dal lavoratore può assumere valore di rinuncia o di transazione, sempre che risulti accertato, sulla base dell'interpretazione del documento, che essa sia stata rilasciata con la consapevolezza di diritti determinati ovvero obiettivamente determinabili e con il cosciente intento di abdicarvi o di transigere sui medesimi (Cass. civ., sez. lavoro, 20 gennaio 2017, n. 1556; Cons. Stato, II, 1 marzo 2023, n. 2204; 29 novembre 2022, n. 10529, n. 10529; sez. IV, 7 gennaio 2019, n. 115), il che non emerge nel caso di specie, nel quale la dichiarazione di accettazione è stata apposta su un modulo interamente e previamente predisposto dall'Amministrazione.

D'altra parte, com'è stato pure sottolineato (Cons. Stato, sez. II, 29 novembre 2022, n. 10529), la fonte primaria conforma il diritto di credito di cui si discute e non prevede forme di rinuncia preventiva, alle quali non è assimilabile il ben diverso istituto della remissione di debito di cui all'art. 1236 c.c., richiamato dalla decisione dell'Adunanza Plenaria n. 1 del 2016, che presuppone logicamente che il credito sia già entrato nel patrimonio del remittente.

Nel caso in questione, non può considerarsi intervenuta una valida rinuncia perché avvenuta preventivamente, ossia prima che il credito entrasse nel patrimonio dei militari.

10. Tale ragionamento è stato ulteriormente confermato dai più recenti arresti di questa Sezione; si veda ad esempio la decisione n. 4633 del 27 maggio 2025, con cui si è ribadito che per trasferimento d'autorità deve intendersi quello disposto per perseguire in via prioritaria l'interesse dell'amministrazione e non per soddisfare le esigenze personali e familiari dell'interessato, con la precisazione che la natura autoritativa del trasferimento e la conseguente spettanza dell'indennità non viene meno quando l'Amministrazione, in ragione di una programmata rimodulazione riduttiva della propria organizzazione territoriale, abbia invitato il militare ad esprimere il proprio gradimento per un'altra sede, giacché anche in questo caso assume valore decisivo la circostanza che il mutamento di sede origini da una scelta esclusiva dell'amministrazione, che per la miglior cura dell'interesse pubblico decida di sopprimere un reparto o una sua articolazione, obbligando inderogabilmente i militare di stanza a trasferirsi nella nuova sede, ubicata in altro luogo, ove prestare servizio (Cons. Stato, sez. II, 2 ottobre 2023, n. 8616; 17 aprile 2023, n. 3830; 22 giugno 2022, n. 5125; 5 maggio 2021, n. 3499; sez. IV, 24 giugno 2020, n. 4029; Adunanza Plenaria, n. 1 del 2016).

Precisa, ancora, la citata decisione come la giurisprudenza della Sezione sia costante nel ritenere che le istanze di gradimento del trasferimento presentate dagli interessati su specifica richiesta dell’amministrazione non neutralizzino il diritto di credito alla corresponsione dell’indennità di cui all’art. 1 della legge n. 86/2001 (Consiglio di Stato, Sezione, II 3 febbraio 2025, n. 830) né rilevi l’avvio di una procedura di trasferimento per i militari in servizio nella sede da sopprimere, con cui l’Amministrazione abbia sollecitato proprio la presentazione da parte degli stessi di un'istanza di trasferimento con scelta delle sedi gradite, assicurandone tendenzialmente l'accoglimento, nel caso in cui detto trasferimento non origina in ragioni personali o familiari del militari, quanto piuttosto ed esclusivamente nelle prioritarie esigenze riorganizzative dell'amministrazione, mentre il comportamento concretamente tenuto dall'Amministrazione, di sollecitare le domanda di trasferimento degli interessati per assicurare una ricollocazione a loro quanto più favorevole possibile, non può che inquadrarsi nei normali obblighi di esecuzione del contratto e del rapporto di lavoro secondo buona fede e non può valere a mutare la natura giuridica dei predetti trasferimenti come d'ufficio. (Consiglio di Stato, sez. II, 2 ottobre 2023, n. 8616, cit. relativamente alla soppressione della sede della Guardia di Finanza delle Isole Tremiti e della ricollocazione del personale).

Inoltre risultano irrilevanti le indicazioni rese nei moduli precompilati con tali diciture dalla Amministrazione, in quanto tali dichiarazioni comportano acquiescenza rispetto alla sede di destinazione e, più in generale, rispetto agli effetti e all’operatività del trasferimento, ma non rappresentano una rinuncia all’indennità, la quale è oggetto di un diritto di credito, che sorge in presenza dei presupposti di legge, ovverosia il fatto che la mobilità rappresenti una modalità con cui l’amministrazione realizza i propri obiettivi pubblici (cfr. Consiglio di Stato, sezione II, sentenze 24 dicembre 2024, n. 10382; 20 settembre 2023, n. 8435; 22 giugno 2022, n. 5125). Inoltre la volontà di rinunciare ad un diritto relativo al rapporto di lavoro - pur non essendo applicabile il divieto di rinunce di cui all’art. 2113 c.c. al pubblico impiego non contrattualizzato - deve essere consapevole ed espressa dopo l’acquisizione del diritto nel proprio patrimonio e non può, pertanto, essere formulata in via preventiva prima del trasferimento (Cons. Stato, sez. II, 29 novembre 2022, n. 10529; 24 dicembre 2024, n. 10382; Cass. civ., sez. lavoro, 20 gennaio 2017, n. 1556; Cons. Stato, II, 1 marzo 2023, n. 2204; 29 novembre 2022, n. 10529, n. 10529; sez. IV, 7 gennaio 2019, n. 115), potendo solo in presenza di tali presupposti essere configurata come remissione del debito (Cons. Stato, Sezione II 2 ottobre 2024, n. 7924).

Si veda anche la decisione n. 3420 del 18 aprile 2025, con particolare riferimento alla natura ed alla portata della clausola di gradimento.

11. L’amministrazione ha ribadito l’eccezione di prescrizione, già formulata nel corso del giudizio di primo grado, con riferimento a tutti i ratei antecedenti il quinquennio la presentazione del ricorso.

11.1. L’eccezione, sebbene supportata, in punto di diritto, dalla giurisprudenza della Sezione (ad esempio decisione n. 7724 del 9 agosto 2023, con cui si è chiarito come l'indennità di trasferimento sia assoggettata a prescrizione quinquennale, decorrente non dalle verifiche dell'amministrazione circa la sussistenza dei presupposti per il riconoscimento, ma, secondo la regola generale, dal momento in cui il credito può essere fatto valere, ex art. 2935 c.c., vale a dire da ogni scadenza mensile successiva alla data del trasferimento), nel caso specifico risulta irrilevante, in quanto i ricorrenti sono stati trasferiti d’autorità dal 14° Deposito Centrale di Modena a partire dall’11 gennaio 2013, mentre la richiesta di pagamento è stata inoltrata via pec il 4.1.2018 e riscontrata (negativamente) dall’amm.ne in data 11.1.2018, risultando quindi rispettato il termine quinquennale.

12. Conclusivamente, in accoglimento dell’appello, il ricorso in primo grado deve essere accolto, dichiarando il diritto dei ricorrenti a percepire il trattamento economico reclamato.

12.1. Sulla somma spettante devono essere corrisposti gli interessi legali, senza cumulo con la rivalutazione monetaria, ai sensi dell'art. 16, comma 6, l. n. 412/1991 e dell'art. 22, comma 36, l. n. 724/1994.

13. Le spese dei due gradi di giudizio seguono la soccombenza e vengono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, in accoglimento dello stesso ed in riforma della sentenza appellata, accoglie il ricorso in primo grado e dichiara il diritto dei ricorrenti a percepire il trattamento economico reclamato, oltre interessi legali.

Condanna l’amministrazione alle spese del doppio grado, liquidate in euro tremila, oltre accessori, se dovuti, e rimborso dei C.U.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

BI NA, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere

Cecilia Altavista, Consigliere

RI LL RI, Consigliere, Estensore

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RI LL RI	BI NA

IL SEGRETARIO