Pubblicato il 12/12/2025

N. 08062/2025 REG.PROV.COLL.

N. 04850/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4850 del 2025, proposto da
Comune di Dragoni, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Sabatino Rainone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Beatrice Dell'Isola, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Beatrice Dell Isola in Napoli, via Santa Kucia 81;

nei confronti

Cannavina Biometano S.A.R.L., non costituita in giudizio;
Comitato Civico No Biogas A Dragoni, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Maurizio Ricciardi Federico, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

e con l'intervento di

ad adiuvandum:
Comitato Civico No Biogas A Dragoni, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Maurizio Ricciardi Federico, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

PER LA DECLARATORIA:

dell'illegittimità del silenzio serbato dalla Regione Campania sull'invito-diffida prot. n° 2027 del 28.03.2025, volto alla declaratoria di decadenza dall'A.U. n° 14 del15.02.2022;

dell'obbligo della Regione Campania di provvedere sull'invito-diffida prot. n° 2027 del 28.03.2025, mediante l'accertamento del decorso dei termini e la dichiarazione di decadenza dall'A.U. n° 14 del

15.02.2022, così da inibire il perpetrarsi di iniziative lesive in danno del territorio comunale.

NONCHÉ PER LA NOMINA DI UN COMMISSARIO AD ACTA, AI SENSI DELL'ART. 117, COMMA 3, C.P.A.:

il quale, ove l'inerzia della Regione Campania dovesse perdurare, provveda in via sostitutiva all'adozione degli atti e provvedimenti necessari e al compimento di ogni attività occorrente a dare piena, effettiva e concreta definizione all'invito-diffida presentata dall'istante, recante prot. n° 2027 del 28.03.2025

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comitato Civico No Biogas A Dragoni e della Regione Campania;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2025 il dott. AB FE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso notificato in data 29 settembre 2025 e ritualmente depositato, il Comune di Dragoni ha adito questo Tribunale per sentire dichiarare l'illegittimità del silenzio serbato dalla Regione Campania in ordine all'istanza-diffida del 28 marzo 2025. Con tale atto, l'ente locale, nell'esercizio dei propri poteri di vigilanza sul territorio, ha richiesto alla Regione di accertare e dichiarare la decadenza dell'Autorizzazione Unica n. 14 del 15 febbraio 2022, rilasciata alla società Cannavina Biometano a R.L.S. per la costruzione e l'esercizio di un impianto di produzione di biometano.

La vicenda trae origine dal rilascio, da parte della Regione Campania, della predetta A.U. n. 14/2022, all'esito di una Conferenza di Servizi basata su un progetto preliminare presentato dalla società beneficiaria. Il provvedimento autorizzativo conteneva specifiche prescrizioni, tra cui l'obbligo di iniziare i lavori entro sei mesi e di ultimarli entro ventiquattro mesi, pena la decadenza, demandando al Comune di Dragoni le attività di vigilanza e controllo sul rispetto di tali prescrizioni.

Il Comune ricorrente, dopo aver tentato di dichiarare autonomamente la decadenza del titolo edilizio, atto annullato in sede giurisdizionale con sentenza del Consiglio di Stato n. 2355 del 21.03.2025 che ha individuato nella Regione l'unica autorità competente all'adozione di provvedimenti di secondo grado, ha esercitato i poteri di vigilanza riconosciutigli dalla medesima pronuncia. A seguito di attività ispettiva e istruttoria, ha riscontrato una serie di criticità che, a suo dire, determinerebbero la perdita di efficacia dell'A.U., segnalandole di conseguenza alla Regione con la diffida del 28.03.2025, rimasta priva di riscontro.

A sostegno del proprio gravame, il Comune di Dragoni deduce la violazione degli artt. 2 e 3 della L. n. 241/1990 e dell'art. 97 Cost., per l'omessa conclusione del procedimento avviato con la propria istanza. Nel merito, sostiene la sussistenza dei presupposti per la declaratoria di decadenza, quali:

- il superamento dei termini di inizio e conclusione dei lavori, come sanciti dall'A.U. e dall'art. 11, comma 5, della L.R. Campania n. 37/2018, che prevede la perdita di efficacia del titolo in assenza di proroga motivata per causa di forza maggiore;

- la mancata presentazione di un progetto esecutivo, in violazione dell'art. 11, comma 6, della medesima legge regionale, e la conseguente impossibilità per le amministrazioni competenti di esprimere i pareri dovuti, specie a fronte di necessarie varianti sostanziali dovute all'interferenza con opere strategiche dell'ANAS;

- la sopravvenuta carenza di disponibilità giuridica delle aree in capo alla società beneficiaria, a seguito della costituzione di un diritto di superficie in favore di un terzo soggetto.

Si è costituita in giudizio la Regione Campania, eccependo in via preliminare l'inammissibilità del ricorso per insussistenza di un obbligo di provvedere, non essendo a suo dire maturate le condizioni per la decadenza del titolo. Nel merito, ha contestato la fondatezza delle censure, sostenendo che:

- i termini per l'inizio dei lavori non sarebbero scaduti, in virtù di una proroga concessa fino al 15.08.2023 e delle successive proroghe ex lege previste dalla normativa nazionale (art. 15, comma 2, D.P.R. n. 380/2001 e art. 10-septies D.L. n. 21/2022), che avrebbero spostato il termine ultimo al 15.08.2025;

- i lavori sarebbero comunque iniziati, come accertato dallo stesso Comune in un sopralluogo del 15.09.2025;

- il progetto esecutivo sarebbe stato trasmesso agli enti competenti (SUAP, Genio Civile) e non sussisterebbe un obbligo di pubblicazione sul portale regionale;

- la clausola sul "fermo prolungato" si riferirebbe all'esercizio dell'impianto e non alla fase di costruzione.

È intervenuto ad adiuvandum il Comitato Civico "NO BIOGAS A DRAGONI", aderendo alle tesi del Comune e sottolineando l'intervenuta decadenza automatica dell'A.U. ai sensi dell'art. 11, comma 5, L.R. n. 37/2018, per mancanza di una proroga espressa e motivata da cause di forza maggiore. Ha inoltre evidenziato come, anche a voler applicare il termine triennale di cui all'art. 15 D.P.R. n. 380/2001, questo sarebbe comunque spirato il 15.02.2025, data anteriore alla diffida del Comune. Il Comitato ha altresì posto l'accento sulla sopravvenuta indisponibilità delle aree e sulla necessità di una nuova Conferenza di Servizi per le varianti progettuali.

Con memoria di replica, il Comune ha insistito nelle proprie conclusioni, contestando la richiesta di condanna per lite temeraria e ribadendo la fondatezza del proprio operato, volto alla tutela del territorio.

Alla camera di consiglio del 2 dicembre 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

1. Il presente giudizio, instaurato dal Comune di Dragoni ai sensi degli articoli 31 e 117 del Codice del processo amministrativo, è finalizzato all'accertamento dell'illegittimità del silenzio serbato dalla Regione Campania in relazione all'istanza-diffida, acquisita al protocollo dell'ente regionale con il n. 2027 in data 28.03.2025. Con tale atto, l'amministrazione comunale ha formalmente sollecitato la Regione ad esercitare i propri poteri di secondo grado, chiedendo l'adozione di un provvedimento espresso di declaratoria di decadenza dell'Autorizzazione Unica (A.U.) n. 14 del 15.02.2022, rilasciata alla società Cannavina Biometano s.a.r.l.s. per la realizzazione di un impianto di produzione di biometano.

2. In via del tutto preliminare, il Collegio è chiamato a scrutinare l'eccezione di inammissibilità del ricorso sollevata dalla difesa della Regione Campania, la quale contesta la sussistenza di un obbligo giuridico di provvedere, assumendo che, nel merito, non sarebbero integrati i presupposti per la declaratoria di decadenza del titolo autorizzativo. Tale eccezione è manifestamente destituita di fondamento e deve, pertanto, essere respinta.

L'obbligo della Pubblica Amministrazione di concludere ogni procedimento che consegua a un'istanza di parte mediante l'adozione di un provvedimento espresso costituisce un principio cardine dell'ordinamento giuridico amministrativo, scolpito in termini inequivocabili nell'articolo 2, comma 1, della Legge 7 agosto 1990, n. 241. Tale dovere procedimentale non rappresenta un mero formalismo, ma è posto a presidio di valori di rango costituzionale, quali il principio di buon andamento e imparzialità dell'azione amministrativa (art. 97 Cost.), e risponde a irrinunciabili esigenze di certezza dei rapporti giuridici, tali da non consentire all'Amministrazione di lasciare i soggetti interessati in una condizione di prolungata e intollerabile incertezza sull'esito delle loro istanze. La giurisprudenza amministrativa, del resto, è granitica nell'affermare che l'Amministrazione è tenuta a provvedere anche qualora ritenga la domanda irricevibile, inammissibile o manifestamente infondata, dovendo in tal caso esternare le proprie ragioni in un provvedimento espresso, seppur in forma semplificata, e non potendo l'inerzia costituire una modalità legittima di esercizio della funzione pubblica.

3. Nel caso di specie, l'obbligo di provvedere in capo alla Regione Campania assume, peraltro, una valenza ancor più cogente e qualificata. L'istanza del 28.03.2025 non promana, infatti, da un privato cittadino, ma da un ente pubblico, il Comune di Dragoni, che è titolare di una posizione giuridica soggettiva differenziata, la quale trae fondamento dalle sue intrinseche e insopprimibili funzioni di governo e vigilanza sul territorio. Tali prerogative, lungi dall'essere state assorbite dal procedimento di autorizzazione unica, sono state espressamente riconosciute e fatte salve sia nel corpo della stessa Autorizzazione Unica n. 14/2022, che ai punti 8 e 9 demanda espressamente al Comune compiti di "verifica, vigilanza e controllo" sul rispetto delle prescrizioni, sia, e con valenza dirimente, dal Consiglio di Stato.

A tale riguardo, risulta illuminante e risolutiva la sentenza del Consiglio di Stato, Sezione IV, n. 2355 del 21.03.2025, intervenuta proprio tra le medesime parti in un precedente contenzioso. Tale pronuncia, nel dirimere la complessa questione di competenza relativa all'adozione di provvedimenti di secondo grado (quale, appunto, la declaratoria di decadenza), ha statuito che tale potere spetta in via esclusiva all'amministrazione che ha rilasciato il titolo originario, ovverosia la Regione, in ossequio al principio del contrarius actus (Tar Campania - Napoli num. 4894 del 2024). Tuttavia, il Supremo Consesso ha contestualmente e con estrema chiarezza delineato il ruolo e i poteri residui del Comune, affermando testualmente: "A tutto volere concedere, laddove il Comune, nel corso dell’esercizio del proprio potere di vigilanza, ai sensi del più volte citato art. 27, dovesse riscontrare la presenza di vizi relativi al provvedimento di autorizzazione unica di che trattasi dovrebbe segnalare alla Regione l’opportunità di intraprendere un procedimento di riesame, nel rispetto dei principi di garanzia propri del contrarius actus" .

L'istanza-diffida inviata dal Comune di Dragoni si configura, pertanto, non come una mera sollecitazione di un soggetto terzo, quanto piuttosto come l'esatto e doveroso adempimento di un percorso procedurale tracciato dal Giudice d'appello. In altri termini, costituisce un qualificato atto di impulso procedimentale, fondato sull'esercizio del potere-dovere di vigilanza urbanistico-edilizia ex art. 27 del D.P.R. n. 380/2001, idoneo a far sorgere in capo alla Regione un obbligo giuridico ineludibile di avviare il relativo procedimento e di concluderlo con una determinazione espressa.

4. Accertata la sussistenza dell'obbligo di provvedere e constatato l'inutile decorso del termine di 30 giorni previsto in via generale dall'art. 2, comma 2, della L. n. 241/1990, il silenzio serbato dalla Regione Campania si palesa inequivocabilmente contra legem e deve essere dichiarato illegittimo.

Ciò posto, il Collegio ritiene di non poter procedere, nella presente sede, all'esame della fondatezza della pretesa sostanziale del Comune, come pure consentito in astratto dall'art. 31, comma 3, del c.p.a.. Tale norma, infatti, circoscrive la possibilità per il giudice di pronunciarsi direttamente sul merito della pretesa ai soli casi in cui si tratti di "attività vincolata" o quando "risulta che non residuano ulteriori margini di esercizio della discrezionalità e non sono necessari adempimenti istruttori che debbano essere compiuti dall'amministrazione".

Nel caso in esame, la questione sottesa all'istanza di decadenza presenta profili di notevole complessità fattuale e giuridica, tali da imporre un'articolata e approfondita attività istruttoria di esclusiva competenza dell'amministrazione regionale. La Regione, infatti, sarà chiamata a valutare, nel necessario contraddittorio con le parti interessate e mediante un provvedimento espresso, una pluralità di elementi critici, tra cui, a titolo meramente esemplificativo: il corretto computo dei termini di inizio e fine lavori, tenendo conto delle diverse proroghe normative invocate dalla difesa regionale; la complessa interazione e l'eventuale prevalenza della disciplina speciale della L.R.C. n. 37/2018 rispetto a quella generale nazionale; la verifica della presunta mancata presentazione del progetto esecutivo secondo le modalità prescritte e le relative conseguenze procedurali; la rilevanza delle interferenze con le opere strategiche dell'ANAS e la conseguente necessità, paventata dalla stessa ANAS, di una riconvocazione della Conferenza di Servizi per l'approvazione di una "necessaria variante sostanziale"; la decisiva questione della sopravvenuta carenza di disponibilità giuridica delle aree in capo alla società beneficiaria.

Trattasi, all'evidenza, di valutazioni che implicano l'esercizio di un'ampia discrezionalità tecnica e amministrativa, che non può essere surrogata dal giudice in sede di giudizio sul silenzio, pena un'indebita ingerenza nella sfera di attribuzioni riservata alla Pubblica Amministrazione.

In conclusione, il ricorso merita accoglimento nei limiti della domanda volta all'accertamento dell'illegittimità dell'inerzia e alla condanna della Regione a provvedere espressamente sull'istanza del Comune ricorrente. L'Amministrazione regionale dovrà, pertanto, concludere il procedimento avviato con la diffida del 28.03.2025, adottando una determinazione finale che sia congruamente e puntualmente motivata ai sensi dell'art. 3 della L. n. 241/1990, dando conto in modo analitico delle ragioni di fatto e di diritto poste a fondamento della decisione assunta.

Quanto all'eventuale nomina di un commissario ad acta, richiesta in via subordinata dal ricorrente ai sensi dell'art. 117, comma 3, c.p.a., il Collegio ritiene opportuno, in un'ottica di leale collaborazione istituzionale, assegnare all'Amministrazione un termine congruo per adempiere spontaneamente alla presente statuizione. Solo in caso di persistente inadempimento oltre il termine assegnato, si procederà, su istanza della parte interessata, alla nomina di un commissario che provvederà in via sostitutiva, secondo le modalità di legge.

5. Infine, per quanto attiene alla regolazione delle spese di giudizio, il Collegio osserva quanto segue. In applicazione del principio generale della soccombenza, sancito dall'art. 26 del c.p.a. e dagli artt. 91 e ss. del c.p.c., la Regione Campania, risultata soccombente, deve essere condannata al rimborso delle spese processuali sostenute dal Comune di Dragoni, nella misura liquidata in dispositivo.

Diversa valutazione deve essere operata per la posizione del Comitato Civico "NO BIOGAS A DRAGONI", intervenuto ad adiuvandum a sostegno delle ragioni del Comune. Sebbene l'intervento sia ammissibile, in quanto espressione di un interesse collettivo radicato sul territorio, e le sue argomentazioni siano state allineate a quelle della parte ricorrente, la sua partecipazione al giudizio non è risultata determinante ai fini della decisione. La controversia, incentrata sull'obbligo di provvedere scaturente da un rapporto istituzionale tra due enti pubblici, avrebbe trovato la sua risoluzione sulla base delle medesime argomentazioni anche in assenza dell'intervento del Comitato. In considerazione di ciò, e tenuto conto della natura del giudizio e della posizione processuale assunta, sussistono giusti ed equi motivi per disporre l'integrale compensazione delle spese di lite tra il Comitato interveniente e le altre parti del giudizio, inclusa la Regione Campania.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto,

1. Accoglie il ricorso nei limiti di cui in motivazione e, per l'effetto, dichiara l'illegittimità del silenzio serbato dalla Regione Campania sull'istanza del Comune di Dragoni prot. n. 2027 del 28.03.2025.

2. Ordina alla Regione Campania di concludere il procedimento avviato con la predetta istanza, mediante l'adozione di un provvedimento espresso e motivato, entro il termine di 60 (sessanta) giorni dalla comunicazione in via amministrativa o, se anteriore, dalla notificazione della presente sentenza.

3. Dispone che, in caso di perdurante inadempimento oltre il termine suindicato, la parte ricorrente potrà richiedere a questo Tribunale la nomina di un Commissario ad acta, che provvederà in via sostitutiva con oneri a carico dell'Amministrazione inadempiente.

4. Condanna la Regione Campania al pagamento delle spese di lite in favore del Comune di Dragoni, che liquida in complessivi € 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori di legge.

5. Compensa integralmente le spese di lite nei confronti del Comitato Civico "NO BIOGAS A DRAGONI".

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

ID EL, Presidente FF

Gianluca Di Vita, Consigliere

AB FE, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AB FE	ID EL

IL SEGRETARIO