Pubblicato il 05/06/2025

N. 01013/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00920/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 920 del 2023, proposto da
Comune di Subbiano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco Barchielli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Toscana, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Barbara Mancino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Firenze, c/o Avvocatura p.zza Unità 1;
Provincia di Arezzo, Unione dei Comuni Montani del Casentino, non costituiti in giudizio;

nei confronti

M.I. - C.S. Materiali Inerti Costruzioni Stradali S.r.l., La Ferroviaria Italiana S.p.A., non costituiti in giudizio;

per l'annullamento,

a) del verbale della Conferenza di servizi decisoria del 23 gennaio 2023 indetta dalla Regione Toscana, a firma dell'Ing. De Crescenzo, con oggetto “S.R.T. n, 71 “Umbro Casentinese Romagnola” - Soppressione del passaggio a livello presso la stazione di Santa Mama con realizzazione di un sottopasso. Conferenza di servizi decisoria sul progetto definitivo” nella parte in cui è precisato che “Preso atto delle posizioni espresse dai presenti, il Dirigente Responsabile e RUP dell'intervento Ing. De Crescenzo prende atto che non vi sono i presupposti per il superamento degli atti di dissenso pervenuti e che pertanto adotterà la determinazione di conclusione con esito negativo della conferenza dei servizi. Il RUP comunica che, a seguito dell'archiviazione del progetto oggetto della CdS, in riferimento ai lavori del Lotto 2 Calbenzano-Santa Mama sulla SRT71 in corso di ultimazione, procederà a ripristinare le lavorazioni stralciate con la perizia di variante nr 1, cosi da tornare allo stato di progetto dell'intervento (progetto esecutivo approvato con Decreto Dirigenziale nr 18918 del 21/12/2017) che prevede la chiusura del passaggio a livello di Santa Mama. Il RUP si rende disponibile allo studio della realizzazione di un'area di manovra sul sedime dell'attuale casello/stazione di Santa Mama, da realizzarsi mediante demolizione dello stesso”;

b) della nota della Regione Toscana, prot. Comune n. 5165 del 5 maggio 2023, avente ad oggetto “Lavori di realizzazione della Variante Stradale di Categoria C alla S.R.T. 71 dal Km 167+265 al Km 169+180 nel tratto compreso tra la Loc. Calbenzano e la Loc. Santa Mama nel Comune di Subbiano (AR).” Realizzazione muro di sottoscarpa lato ferrovia e chiusura passaggio a livello S.Mama” a firma dell'Ing. De Crescenzo;

c) del decreto dirigenziale della Regione Toscana n. 1178 del 26 gennaio 2023 avente ad oggetto “Conclusione negativa della Conferenza di Servizi decisoria ex art.14bis, c.1, Legge n. 241/1990, in forma semplificata e modalità asincrona, sul progetto definitivo di soppressione del passaggio a livello presso la stazione di Santa Mama e la S.R.T. 71 con realizzazione di un sottopasso (CUP D91B21004860002)” a firma dell'Ing. De Crescenzo;

d) di ogni altro atto presupposto, consequenziale e comunque connesso ancorché allo stato attuale ignoto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Toscana;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 maggio 2025 il dott. Giovanni Ricchiuto e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica il Comune di Subbiano ha impugnato i provvedimenti con i quali la Regione Toscana ha deciso di sopprimere il passaggio a livello a sud del borgo di Santa Mama nel Comune di Subbiano, senza aver previsto alcun progetto alternativo per l’accesso e la viabilità a sud dell’area.

A completamento di un iter procedimentale che aveva visto la sottoscrizione di un atto di impegno da parte della Regione Toscana per realizzare una viabilità alternativa e con il decreto dirigenziale n. 1178 del 26 gennaio 2023, la stessa Regione avrebbe concluso con esito negativo la Conferenza di servizi decisoria sul progetto definitivo di soppressione del passaggio a livello presso la stazione di Santa Mama e con realizzazione di un sottopasso e, ciò, in violazione del predetto atto di impegno.

La soppressione del passaggio a livello, senza la previsione di una viabilità alternativa, inciderebbe sulla circolazione della frazione di Santa Mama che, a sua volta ospita un borgo storico del Comune di Subbiano, abitato e situato in adiacenza al fiume Arno, caratterizzato com’è da un’unica via lunga e stretta di accesso con carenza di marciapiedi.

In particolare si sostiene l’esistenza dei seguenti vizi:

1. l’illegittimità dei provvedimenti impugnati per violazione dell’art. 97 della Costituzione, del principio di leale collaborazione tra amministrazioni e del principio di buon andamento dell’amministrazione; la Regione Toscana avrebbe deciso di sopprimere il passaggio a livello presso la stazione di Santa Mama, senza aver previsto alcun progetto alternativo per l’accesso e la viabilità a sud del paese e senza considerare che il superamento del dissenso del Comune aveva, come unico presupposto, la realizzazione di un accesso dalla strada regionale nell’abitato a sud di Santa Mama;

2. l’illegittimità dei provvedimenti impugnati per violazione dell’art. 1 comma 1 del d.lgs. 285/1992 e dell’art. 97 della costituzione, in quanto la decisione di sopprimere il passaggio a livello presso la stazione di Santa Mama sarebbe illogica e irrazionale, in quanto comporterebbe gravi problemi in termini di sicurezza pubblica e protezione civile e, ciò, considerando che i mezzi di soccorso non sarebbero in grado di raggiungere tempestivamente le abitazioni dei soggetti residenti, rischiando di rimanere bloccati nel borgo;

3. l’illegittimità dei provvedimenti impugnati per violazione dell’art. 146 del d.lgs. 42/2004 e l’eccesso di potere per difetto di istruttoria, per erronea valutazione dei fatti e per contraddittorietà della motivazione e travisamento dei fatti, in quanto l’autorizzazione ambientale rilasciata dalla Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le province di Siena, Grosseto e Arezzo con nota (prot. 11565) il 5 novembre 2016 sarebbe scaduta, essendo trascorsi i cinque anni di validità previsti dall’art. 146 comma 4 del D.lgs. 42/2004.

Avverso il ricorso Straordinario così proposto la Regione Toscana ha depositato un’opposizione ai sensi dell’art. 10 del DPR n. 1199/1971.

A sua volta il Comune di Subbiano ha riassunto lo stesso ricorso innanzi a questo Tribunale, mentre la Regione Toscana, nel costituirsi anche nel presente giudizio, ha contestato le censure dedotte, chiedendo il rigetto del ricorso.

Oltre a eccepire l'inammissibilità del primo e del secondo motivo (riconducibile al fatto che i provvedimenti assunti dal RUP sarebbero privi di efficacia lesiva), la stessa Regione ha evidenziato che la necessità di chiudere il passaggio a livello, non solo era stata condivisa con il Comune in sede di Conferenza di servizi del 10 novembre 2016 per il tramite del proprio assenso al progetto definitivo, ma era stata espressamente manifestata dallo stesso Comune con la delibera di approvazione del Protocollo di Intesa n. 46/2016.

Nelle successive memorie tutte le parti hanno avuto modo di precisare le rispettive conclusioni.

All’udienza del 29 maggio 2025, uditi i procuratori delle parti costituite, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso è infondato e va respinto.

1.1 Sono da respingere i primi due motivi (la cui manifesta infondatezza consente di prescindere dall’esame dell’eccezione di inammissibilità) e con i quali si sostiene che la decisione di sopprimere il passaggio a livello sarebbe in contrasto con i presupposti che hanno determinato l’approvazione del progetto definitivo ed esecutivo dei lavori di realizzazione della variante alla SR n. 71 – 2° lotto del tratto tra Calbenzano e Santa Mama, presupposti consistenti nella realizzazione di un accesso per la viabilità a sud di Santa Mama.

La decisione di sopprimere il passaggio a livello presso la stazione di Santa Mama, senza aver previsto alcun progetto alternativo per l’accesso e la viabilità, sarebbe comunque illogica e irrazionale in quanto i mezzi di soccorso non sarebbero in grado di raggiungere tempestivamente le abitazioni dei soggetti residenti.

1.2 È necessario premettere che il progetto definitivo del Lotto 2° alla variante alla SR 71, di cui al decreto dirigenziale n. 2257/2017, è stato approvato anche dal Comune di Subbiano, il quale ha rilasciato il proprio parere positivo il 9 novembre 2016 (si veda il verbale della Conferenza di servizi nella seduta del 10 novembre 2016).

Detto progetto definitivo prevede espressamente la chiusura del passaggio a livello sulla stazione di Santa Mama e, ciò, senza che sia stata prevista in alcun modo la realizzazione di una viabilità alternativa per l’accesso a sud del borgo.

1.3 Non risulta condivisibile l’argomentazione in base alla quale il Comune ora ricorrente sostiene di essere addivenuto alla positiva determinazione in merito al suddetto progetto definitivo, solo ed esclusivamente, in ragione degli accordi intercorsi con la Regione e confluiti nel Protocollo di intesa, ratificato dalla Regione con la delibera n.177/2016 e dal Comune con delibera del Consiglio comunale n. 46/2016.

1.4 Non solo l’esistenza di una qualche condizione non risulta desumibile dalle delibere sopra citate, ma l’art. 2 di detto Protocollo si limitava a sancire l’esistenza di un impegno della Regione Toscana a studiare ed elaborare una proposta progettuale dello svincolo di accesso alla SR 71 di Santa Mama e ad inserire l’intervento nella pianificazione regionale degli investimenti sulla viabilità, nonché “ a concludere la progettazione della variante alla SR 71 tra Calbenzano e Santa Mama che risulta interamente finanziata dalla Regione Toscana e a realizzarla in conformità agli atti di programmazione regionali, già adottati, nei tempi tecnici strettamente necessari ”.

1.5 È evidente che l’assunzione di detto impegno non ha alcuna conseguenza diretta sulla realizzazione dei lavori della SR 71 e sull’avvenuta approvazione del progetto definitivo, essendosi in presenza dell’assunzione di un’intesa e, quindi, di un accordo tra più Amministrazioni, nell’ambito del quale si è comunque manifestata la volontà di confermare la realizzazione dell’opera nei termini già approvati.

1.6 Nel rispetto degli impegni assunti l’Amministrazione regionale ha successivamente proposto una soluzione progettuale, sottoponendola all’esame degli enti coinvolti (tra cui il Comune di Subbiano) e prevedendo così la possibilità di realizzare un sottopasso, quale ipotesi di variante in corso d’opera alla progettazione definitiva già approvata.

1.7 In merito a detta ipotesi progettuale il Comune ha assunto posizioni contraddittorie, non prendendo parte alla relativa Conferenza di Servizi istruttoria e, successivamente, confermando (in questo senso è l’email del 12 gennaio 2021 del Sindaco di Subbiano) la volontà dell'Amministrazione comunale di procedere alla realizzazione del sottopasso.

1.8 Detta manifestazione di volontà è stata poi modificata e superata nell’ambito della conferenza di servizi del 23 gennaio 2023, prevista per l’approvazione del progetto definitivo relativo alla realizzazione del medesimo sottopasso, laddove il Comune ha espressamente manifestato il proprio dissenso alla realizzazione della stessa opera.

1.9 Una tale circostanza ha avuto l’effetto di determinare la negativa conclusione della Conferenza di Servizi del 23 gennaio 2023 e di sancire la mancata approvazione della variante “del sottopasso” al progetto già approvato con i provvedimenti nn. 2257/2017 e 18918/2017.

2. Ne consegue che, una volta che era venuta meno la proposta di variante di modifica del progetto già approvato, risultava pienamente vigente quanto sancito dalla precedenza conferenza di servizi, nella parte in cui si era previsto la sola soppressione del passaggio a livello, senza la realizzazione di ulteriori forme di viabilità alternative.

2.1 Si consideri, peraltro, che il progetto di viabilità alternativa auspicata nel Protocollo di intesa del 2016 prevedeva la circolazione a doppio senso nel borgo di Santa Mama, non contemplando alcun accesso a sud, fattispecie quest’ultima corrispondente alle previsioni del progetto definitivo della SR 71 approvato anche con l’assenso del Comune.

2.2 In presenza di dette circostanze il RUP (e con i provvedimenti ora impugnati) si è limitato a prendere atto dell’archiviazione del progetto di variante di cui alla Conferenza di servizi del 23 gennaio 2023 riguardante il sottopasso, procedendo a ripristinare le lavorazioni stralciate con la perizia di variante n. 1.

2.3 È evidente che i decreti n. 2257/2017 (di approvazione del progetto definitivo) e n. 18918/2017 (di approvazione del progetto esecutivo) erano pienamente vigenti, così come gli stessi risultavano idonei a consentire tutte le lavorazioni previste a seguito della conclusione negativa della Conferenza di servizi del 2023.

2.4 Come si è avuto modo di osservare la necessità di chiudere il passaggio a livello, non solo è stata condivisa dal Comune in sede di Conferenza di servizi del 10 novembre 2016 per il tramite del proprio assenso al progetto definitivo, ma è stata altresì espressamente manifestata dallo stesso Comune con la delibera di approvazione del Protocollo di Intesa n. 46/2016.

2.5 Detto accordo è stato assunto in un procedimento estraneo ai lavori di realizzazione della SR 71 e, ciò, con l’effetto che il parere già espresso dal Comune in sede di Conferenza di servizi del 2016 avrebbe potuto essere superato, in applicazione dell’art. 14-quater, comma 2 della L. 241/1990, solo in conseguenza dell'attivazione di un procedimento di autotutela ai sensi dell'articolo 21-nonies, da attivarsi secondo il principio del contrarius actus (TAR Campania, Salerno, Sez. II, 16.01.2020, n. 84).

2.6 Nemmeno sono condivisibili le argomentazioni dirette ad evidenziare che la soppressione del passaggio a livello potrebbe determinare il venire in essere di una situazione di pericolosità per la sicurezza pubblica, perché il doppio senso di circolazione risulterebbe pericoloso per i pedoni e, ancora, in considerazione delle presunte difficoltà che potrebbero incontrare i mezzi di soccorso nelle fasi di accesso e uscita dal borgo, anche qualora si realizzasse il sottopasso.

2.7 Sul punto è dirimente constatare che in sede della precedente Conferenza dei servizi istruttoria, il progetto di fattibilità del sottopasso (oltre ad aver acquisito il parere favorevole del Comune), è stato ritenuto ammissibile con prescrizioni dal competente Comando del Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco (parere prot. 0086594 del 26.02.2021 e prot. 0164333 del 13.04.2021), con conseguente deroga all’altezza, così come previsto dal D.M. 5.11.2001.

Il progetto di fattibilità ha anche chiarito come tale deroga all’altezza avrebbe consentito l’utilizzo del sottopasso con una pendenza del 16%, abilitando il passaggio di ambulanze e di altri mezzi di soccorso.

2.8 Non solo quindi non sussistevano elementi ostativi alla realizzazione del sottopasso, ma era stato lo stesso Comune (in questo senso è l’atto di impegno e la conferenza di servizi di approvazione del progetto definitivo) a convenire sulla pericolosità del passaggio a livello e sulla necessità di provvedere comunque alla sua chiusura.

2.9 È infondata anche la terza censura e con la quale il Comune sostiene l’illegittimità degli atti impugnati per l’asserita inefficacia dell’autorizzazione paesaggistica di cui all’art. 146 del D.lgs. 42/2004 per decorso del termine quinquennale di validità.

3. Sul punto è dirimente constatare che l’art. 146, comma 4, D.lgs. 42/2004 prevede che “ il termine di efficacia dell'autorizzazione decorre dal giorno in cui acquista efficacia il titolo edilizio eventualmente necessario per la realizzazione dell'intervento ”.

3.1 Nel caso di specie l’efficacia del titolo per eseguire i lavori è stata differita sino al completamento della progettazione esecutiva, indispensabile quest’ultima per poter consentire l’inizio dei lavori, così come prescritto dall’art. 23 del D.lgs. 50/2016 (applicabile ratione temporis).

3.2 È allora evidente che nessuna opera poteva essere iniziata, né l’Amministrazione poteva procedere all’affidamento dei lavori, se non a seguito dell’approvazione della progettazione esecutiva, data dalla quale decorre necessariamente il termine di validità dell’autorizzazione.

3.3 Applicando detto dies a quo è incontestato che i lavori siano stati iniziati entro il quinquennio di validità, ritenendo applicabile l’art. 46 comma 2, del d.lgs. 8 giugno 2001 n. 327, nella parte in cui prevede che “ dal rilascio del provvedimento di autorizzazione paesistica e sino all'inizio dei lavori decorre il termine di validità di cinque anni previsto dall'articolo 16 del R.D. 3 giugno 1940 n.1357, dell'autorizzazione stessa. Qualora i lavori siano iniziati nel quinquennio, l'autorizzazione si considera valida per tutta la durata degli stessi ” (in questo senso Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 1183/2017).

3.4 In conclusione l’infondatezza di tutte le censure proposte, consente di respingere il ricorso, mentre le spese possono essere compensate in considerazione della particolarità della fattispecie esaminata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 29 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Riccardo Giani, Presidente

Giovanni Ricchiuto, Consigliere, Estensore

Nicola Fenicia, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Ricchiuto	Riccardo Giani

IL SEGRETARIO