N. 02047/2014 REG.PROV.COLL.

N. 01702/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1702 del 2013, proposto da:
Comune di Casaluce, rappresentato e difeso dall'avv. Egidio MB, con domicilio eletto presso IM MB, in Napoli, via Costantino, 52;

contro

SO Idrico Terra di Lavoro - C.I.T.L.; Commissario ad acta Dott. Tommaso Infante;

nei confronti di

E.N.E.L. Servizio Elettrico S.p.A., rappresentato e difeso dagli avv. Roberto Orlando e Simone Carrano, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo, in Napoli, via Ponte di Tappia, n. 62

per l'annullamento

dell’ordinanza commissariale prot. 18413 del 2/8 novembre 2011 del commissario ad acta, nominato con sentenza n. 248/2011 della sez. IV del T.A.R. Campania Napoli, nel giudizio di ottemperanza di cui al R.G. n. 2324/2010

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 dicembre 2013 il dott. Fabrizio D'Alessandri e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Enel Servizio Elettrico S.p.A. succedeva nei rapporti di cui è causa, per atto di scissione parziale, ad Enel Distribuzione S.p.A. che a sua volta era succeduta ad Enel S.p.A.

Enel S.p.A. otteneva la sentenza n. 2288/99 della Corte di Appello di Napoli che condannava il SO per l’Approvvigionamento Idrico di Terra di Lavoro - cui è in seguito succeduto il SO Idrico Terra di Lavoro Caserta (in sigla “C.I.T.L.” come di seguito verrà indicato) - al pagamento della somma di lire 790.170.931 oltre alla rivalutazione monetaria ed al pagamento della metà delle spese processuali.

Enel Distribuzione S.p.A. agiva, quindi, per l’ottemperanza della suddetta sentenza e l’adito T.A.R., con sentenza n.10402/2005, accoglieva il ricorso nominando un Commissario ad acta.

Successivamente, con sentenza n. 8261 del 18.10.2006, il medesimo T.A.R. ordinava al Commissario ad acta di procedere all’espletamento dell’incarico ed, in seguito, con sentenza n. 21640 del 30.12.2008, sostituiva il medesimo Commissario ad acta, senza che però fosse dato effettivo adempimento.

Enel Distribuzione S.p.A. otteneva nei confronti del SO Idrico Terra di Lavoro anche i seguenti altri provvedimenti giurisdizionali:

- la sentenza n. 2587/02 della Corte di Appello di Napoli che ha condannato il SO Idrico Terra di Lavoro al pagamento di euro 173.491,04, oltre a rivalutazione monetaria secondo gli indici ISTAT ed interessi legali, secondo i criteri nella medesima sentenza indicati, nonché alle spese di lite liquidate complessivamente in euro 19.562,10;

- il decreto ingiuntivo n. 2596/2002 del Tribunale di Napoli che ha ingiunto al SO Idrico Terra di Lavoro al pagamento di euro 2.523.047,22, oltre ad interessi ed alle spese di lite, come nel decreto indicati;

- decreto ingiuntivo n. 3627/2002 del Tribunale di Napoli che ha ingiunto al SO Idrico Terra di Lavoro al pagamento di euro 1.123.788,95, oltre ad interessi ed alle spese di lite, come nel decreto indicati;

- decreto ingiuntivo n. 4458/2002 del Tribunale di Napoli che ha ingiunto al SO Idrico Terra di Lavoro al pagamento di euro 524.950,15, oltre ad interessi ed alle spese di lite, come nel decreto indicati;

- decreto ingiuntivo n. 2275/2004 del Tribunale di Napoli che ha ingiunto al SO Idrico Terra di Lavoro al pagamento di euro 1.785.545,20, oltre ad interessi ed alle spese di lite, come nel decreto indicati. Tale importo debitorio, deduce parte ricorrente, si sarebbe poi ridotto ad euro 1.784.566,10 in seguito ad alcuni versamenti parziali;

- decreto ingiuntivo n. 4258/2004 del Tribunale di Napoli che ha ingiunto al SO Idrico Terra di Lavoro al pagamento di euro 546.575,84 (in realtà euro 549.979,01), oltre ad interessi ed alle spese di lite, come nel decreto indicati;

- decreto ingiuntivo n. 5197/2004 del Tribunale di Napoli che ha ingiunto al SO Idrico Terra di Lavoro al pagamento di euro 893.069,63 (in realtà euro 892.112,41), oltre ad interessi e alle spese di lite, come nel decreto indicati.

Enel Distribuzione S.p.A., per ottenere l’adempimento dei suindicati titoli e, in particolare, della sentenza n. 2587/02 della Corte di Appello di Napoli e dei decreti ingiuntivi n. 2596/2002, n. 3627/2002, n. 4458/2002, n. 2275/2004 (per la parte residua), n. 4258/2004 e n. 5197/2004 del Tribunale di Napoli, notificava al SO in questione, in data 19.10.2009, atto di diffida a pagare le relative somme, assegnando a tal fine un termine di trenta giorni, senza che però venisse effettuato il pagamento di tali importi.

Enel Servizio Elettrico S.p.A. chiedeva quindi al presente T.A.R. di voler disporre l’ottemperanza dei titoli giudiziali suindicati, nominando a tal fine, qualora necessario, un Commissario ad acta.

L’adito T.A.R., con sentenza di ottemperanza n. 248/2011:

- specificava in via preliminare, che il ricorso per ottemperanza in questione non aveva ad oggetto la sentenza n. 2288/99 emessa dalla Corte di Appello di Napoli;

- accoglieva il ricorso per gli altri titoli e, nello specifico, per la sentenza n. 2587/02 emessa dalla Corte di Appello di Napoli e ai decreti ingiuntivi n. 2596/2002, n. 3627/2002, n. 4458/2002, n. 2275/2004 (per la parte residua), n. 4258/2004 e n. 5197/2004 del Tribunale di Napoli, e dichiarava l’obbligo del SO Idrico Terra di Lavoro - Caserta (C.I.T.L.) di dare loro esecuzione, nel termine di sessanta giorni dalla comunicazione in forma amministrativa o dalla notifica della presente sentenza, nominando, per il caso di ulteriore inottemperanza, quale Commissario ad acta il Presidente della Sezione Regionale di Controllo Atti della Corte dei Conti della Campania, con facoltà di delega ad un funzionario dell’Ufficio.

Il SO in questione non ottemperava e il Commisario ad acta, individuato nella persona del Dott. Tommaso Infante, visto il Bilancio di esercizio dell’anno 2009, la verifica di cassa alla data del 19.5.2011 ammontante a 10.000 e rilevata l’impossibilità di adempiere alla sentenza attraverso risorse di cassa o immobiliari della CTL, provvedeva, sulla base degli artt. 3, 26 e 29 dello Statuto del SO ad effettuare un riparto, pro quota debito complessivo pari a 11.029.170,06, fra tutti gli enti locali partecipanti al SO.

Ordinava quindi a tutti gli enti locali di pagare entro trenta giorni la loro quota di spettanza, indicando che in difetto avrebbe provveduto, in via sostitutiva, a dare corso al pagamento, compiendo tutti gli atti necessari, comprese le eventuali modifiche di bilancio a carico e spese dell’Amministrazione inadempiente.

Il Comune in questione, similmente ad altri comuni consorziati, ricorreva in opposizione agli atti del Commissario ad acta, nell’ambito del giudizio di ottemperanza di cui al R.G. 2324/2010, chiedendo l’annullamento dell’ordinanza commissariale prot. 18413 dell’ 8 novembre 2011, nella parte in cui riconosce la competenza del Commissario ad acta di dar corso al pagamento compiendo tutti gli atti necessari, comprese le eventuali modifiche di bilancio comunale a carico e spese dell’amministrazione inadempiente.

L’adito T.A.R. con ordinanza n. 475/2012, “Atteso che i ricorsi proposti presentano, prima facie, i requisiti sostanziali per essere considerati, al di là della formale intestazione contenuta negli stessi, ricorsi soggetti al rito ordinario e che diversi di questi contengono una istanza cautelare di sospensione degli effetti dell’atto gravato; Ritenuto che, sempre ad un primo sommario esame, i ricorsi non appaiono sprovvisti di fumus boni iuris, quantomeno per la parte dell’atto del Commissario ad acta gravato che, seppure di non chiarissima formulazione, prevede il compimento, da parte del medesimo commissario, degli atti necessari all’adempimento in sostituzione degli organi comunali, comprese le modifiche del bilancio dei Comuni interessati; Considerata, difatti, la differenza di soggettività giuridica tra il SO destinatario della sentenza di ottemperanza e dei Comuni ricorrenti aderenti al medesimo SO; Atteso che al pregiudizio paventato dai ricorrenti può ovviarsi con la sospensione dell’atto del Commissario ad acta impugnato nella parte in cui prevede il compimento di attività in sostituzione agli organi comunali”, sospendeva in via cautelare l’efficacia dell’atto gravato per la parte in cui prevede il compimento da parte del medesimo commissario degli atti necessari all’adempimento, in sostituzione degli organi comunali comprese le modifiche del bilancio dei comuni.

Il medesimo T.A.R., con successiva ordinanza n. 4572/2012, “rilevato che la Provincia di Caserta e i Comuni di Liberi,San Tammaro, Pastorano, Gallo Matese, Santa Maria La Fossa, Formicola, Casapulla, Alife, Carinaro, Macerata Campania, Castel di Sasso, San Cipriano d’Aversa, Sant’Irpino, Castel Morrone, Caiazzo, Baia e Latina, Calvi Risorta, Camigliano, Piana di Monte Verna, Piana di Rocchetta e Croce, Cancello ed Arnone, Valle Agricola, Tora e Piccilli, Casaluce, Ciorlano, Pontelatone, Giano VE, Avigliano, Savastano, Castel Campagnano, IG, LI, NO e MA proponevano, ciascuno con distinto atto, reclamo avverso gli atti del Commissario ad acta che avevano disposto il riparto delle somme dovute e intimato il pagamento pro quota ai singoli enti locali” e che “i reclami al giudice dell’ottemperanza nei confronti degli atti del Commissario ad acta, formalmente formulati nel presente giudizio ex art. 114, comma 6, del c.p.a., si palesano come aventi le caratteristiche per essere riqualificati come ricorsi ordinari e come tali debbano essere trattati” disponeva che i reclami al giudice dell’ottemperanza formulati nel presente giudizio dai suddetti Comuni venissero trattati come autonomi ricorsi ordinari, con l’attribuzione a ciascuno di essi di un distinto numero di ruolo.

A sostegno di ciò, la predetta ordinanza specificava che gli enti locali che hanno proposto reclamo agli atti del Commissario ad acta si presentavano quali soggetti formalmente terzi rispetto al SO, dotato di una sua propria soggettività giuridica e, come tali, estranei sia ai titoli sui quali si è formato il giudicato, né gli stessi risultano essere parti del giudizio di ottemperanza intentato da Enel Servizio Elettrico S.p.A. nei confronti di C.I.T.L..

Il Collegio deduceva a supporto una serie di considerazioni di seguito riportate.

L’impugnativa degli atti del Commissario ad acta da parte di un soggetto terzo rispetto al titolo giudiziale azionato in sede di ottemperanza, che non sia parte di quest’ultimo giudizio deve essere effettuata non mediante reclamo ai sensi dell’art. 114, comma 6, c.p.a., quale forma di incidente di esecuzione nell’ambito del giudizio di ottemperanza, bensì con autonomo giudizio ordinario.

Questa interpretazione ha trovato riscontro confermativo nell’art. 1, d.lgs. n. 195/2011, decreto correttivo del c.p.a., pubblicato in G.U.R.I. del 23 novembre 2011 ed in vigore dall’8 dicembre 2011, che modificando il predetto comma 6 dell’art. 114 ha specificato che “Gli atti emanati dal giudice dell’ottemperanza o dal suo ausiliario sono impugnabili dai terzi estranei al giudicato ai sensi dell’articolo 29, con il rito ordinario. Tale impostazione, ormai diritto positivo, è preferibile anche per i giudizi instaurati precedentemente all’indicato decreto legislativo correttivo al c.p.a., in conformità peraltro all’indirizzo giurisprudenziale vigente prima dell’entrata in vigore del c.p.a. (Consiglio Stato, sez. IV, 19 dicembre 2000, n. 6835) ed in assenza di specifiche disposizioni sul punto; ciò ancorchè, come il Collegio ben conosce, dopo l’entrata in vigore del c.p.a. e prima dell’indicata modifica normativa, il Consiglio di Stato (Sez. V, n. 5391/2011) si sia espresso in senso contrario riconoscendo la possibilità da parte del terzo di proporre reclamo dinanzi al giudice dell’ottemperanza avverso gli atti del Commisario ad acta. La soluzione dell’impugnativa da parte del terzo con ricorso ordinario (ovverosia con un giudizio di cognizione) appare difatti preferibile alla luce dell’estraneità del soggetto terzo al giudizio di ottemperanza e della mancanza di vincolatività nei suoi confronti del giudicato azionato che risulta essere appunto fatto giuridico rilevante ma non vincolante. Non si palesa alcuna ragione che possa giustificare, per i terzi, l'eventuale perdita di un grado di giurisdizione e, infine, che anche nel processo civile l'opposizione di terzo all'esecuzione dà luogo ad un giudizio cognitivo del tutto nuovo ed autonomo sia da quello esecutivo pendente inter alios, sia dal primo giudicato, cui il terzo, in quanto tale, è soggettivamente estraneo. Tale soluzione è stata ritenuta preferibile dallo stesso legislatore nell’art. 1 del d.lgs. n. 195/2011 correttivo del c.p.a. con un intervento ricognitivo sul punto.

Con successiva ordinanza n. 1644/2013, il medesimo T.A.R. reiterava l’ordine di separazione dei ricorsi con attribuzione a ciascuno di essi di un distinto numero di ruolo.

L’ordine veniva ottemperato e all’opposizione presentata dall’odierno ricorrente veniva attribuito il numero di R.G. 1702/2013.

La causa veniva chiamata all’udienza pubblica dell’11 dicembre 2013 e trattenuta in decisione.

DIRITTO

1) Il ricorso è fondato nei termini e limiti che seguono.

2) In primo luogo il Collegio ribadisce quanto indicato nell’ordinanza n. n. 4572/2012, adottata nel giudizio di ottemperanza formalmente rubricato al R.G. 2324/2010, riportata nella parte in fatto ed al cui contenuto ci si richiama, sull’autonoma soggettività giuridica del SO in questione e sulla necessità dell’impugnativa degli atti del Commissario ad acta mediante giudizio ordinario.

L’ente locale che ha proposto reclamo agli atti del Commissario ad acta si presenta quale soggetto formalmente terzo rispetto al SO, dotato di una sua propria soggettività giuridica e, come tale, estraneo ai titoli sui quali si è formato il giudicato, senza peraltro essere parti del giudizio di ottemperanza intentato da Enel Servizio Elettrico S.p.A. nei confronti di C.I.T..

L’impugnativa degli atti del Commissario ad acta da parte di tale soggetto terzo rispetto al titolo giudiziale azionato in sede di ottemperanza, che non era neanche parte di quest’ultimo giudizio, andava effettuata non mediante reclamo ai sensi dell’art. 114, comma 6, c.p.a., quale forma di incidente di esecuzione nell’ambito del giudizio di ottemperanza, bensì con autonomo giudizio ordinario.

Al tempo stesso il Collegio rileva come il reclamo presentato al giudice dell’ottemperanza nei confronti degli atti del Commissario ad acta, formalmente formulato ex art. 114, comma 6, del c.p.a., ha le caratteristiche formali e sostanziali per essere riqualificato come ricorso ordinario e, pertanto, in ricorso ordinario di annullamento degli atti del Commissario ad acta è stato convertito (con attribuzione di un autonomo e distinto numero di ruolo) e come tale viene deciso in questa sede.

3) Le censure formulate nei motivi di ricorso riguardano l’illegittimità dell’operato del Commissario ad acta che, che ha ordinato ai Comuni di pagare le somme risultanti dal riparto del debito tra i Consorziati, indicando che in difetto avrebbe provveduto, in via sostitutiva, a dare corso al pagamento, compiendo tutti gli atti necessari, comprese le eventuali modifiche di bilancio a carico e spese dell’Amministrazione inadempiente.

In particolare, è stato contestato l’ordine impartito dal Commissario ad acta ai Comune di pagare, ancorchè questi siano enti dotati di diversa soggettività giuridica rispetto al SO, cui solo il disposto della sentenza di ottemperanza era rivolto.

Tali censure sono fondate nei termini che seguono.

Oggetto dell’azione esecutiva non è direttamente il Comune bensì il SO e il Commissario ad acta ha il potere di rivolgersi ai Comuni in qualità di Enti Consorziati, fermo restando che, per quanto diremo meglio in seguito, la sua azione sostitutiva deve limitarsi agli organi Consortili e non a quelli dei singoli Comuni.

In tal senso il Collegio rileva come la richiesta di fondi ai Comuni non appare, di per sé, illegittima, qualora intesa come richiesta (e non ordine imperativo) formulata dall’Ente Consortile ai suoi associati di fare fronte ai debiti sociali, mentre appare illegittima la previsione del potere del Commissario di sostituirsi agli organi dei singoli Comuni disponendo direttamente gli atti di pagamento.

Tale previsione di sostituzione agli organi comunali, seppure non formulata in termini chiarissimi, è espressamente contenuta negli atti impugnati e a nulla valgono in merito le successive spiegazioni fornite dal Commisario ad acta al fine di ridimensionarne la portata.

Osserva il Collegio come, per consolidata giurisprudenza, l'oggetto del giudizio di ottemperanza è rappresentato dalla puntuale verifica da parte del giudice dell'esatto adempimento dell'Amministrazione dell'obbligo di conformarsi al giudicato per far conseguire concretamente all'interessato l'utilità o il bene della vita già riconosciutogli in sede di cognizione (Consiglio Stato, sez. V, 3 ottobre 1997, n. 1108; sez. IV, 15 aprile 1999, n. 626; 17 ottobre 2000, n. 5512).

Detta verifica deve essere condotta nell'ambito dello stesso quadro processuale che ha costituito il substrato fattuale e giuridico della sentenza di cui si chiede l'esecuzione (Consiglio Stato, sez. V, 9 maggio 2001, n. 2607; sez. IV, 9 gennaio 2001, n. 49; 28 dicembre 1999, n. 1964) e comporta da parte del giudice dell'ottemperanza un’attività di interpretazione del giudicato, al fine di enucleare e precisare il contenuto del comando, attività da compiersi esclusivamente sulla base della sequenza "petitum - causa petendi - motivi - decisum" (Consiglio Stato, sez. IV, 9 gennaio 2001, n. 49; 28 dicembre 1999, n. 1963; sez. V, 28 febbraio 2001, n. 1075).

In sede di giudizio di ottemperanza non può essere riconosciuto un diritto nuovo e ulteriore rispetto a quello fatto valere ed affermato con la sentenza da eseguire, anche se sia ad essa conseguente o collegato (Consiglio Stato, sez. IV, 17 gennaio 2002, n. 247), non potendo essere neppure proposte domande che non siano contenute nel "decisum" della sentenza da eseguire (Consiglio Stato, sez. IV, 9 gennaio 2001 n. 49; 10 agosto 2000, n. 4459; Consiglio Stato, sez. V, 18 agosto 2010 , n. 5817).

Nel giudizio per l’ottemperanza della sentenza emessa dal giudice ordinario, difatti, il giudice amministrativo non può che limitarsi all’attuazione del disposto della pronuncia del giudice civile passata in giudicato, trovando in esso un limite invalicabile.

Il Giudice amministrativo dell’ottemperanza, a fronte di statuizioni giudiziali rese dal Giudice civile deve svolgere un’attività esecutiva senza possibilità d’integrare la pronuncia civile, (Consiglio Stato, sez. VI, 08 settembre 2008, n. 4288), né quella di effettuare accertamenti di merito, tipici del giudizio di cognizione, essendo il suo compito limitato all'accertamento dell'esistenza di un comportamento omissivo od elusivo, adottando le eventuali necessarie misure sostitutive.

Nel giudizio di ottemperanza a sentenze di un giudice appartenente ad altro ordine giurisdizionale, il giudice dell'esecuzione deve, difatti, limitarsi ad usare poteri sostitutivi di "stretta esecuzione", in quanto l'esercizio di poteri di attuazione che modificassero il giudicato verrebbe ad incidere su situazioni soggettive estranee all'ambito della sua giurisdizione (Consiglio Stato, sez. IV, 1 marzo 2001, n. 1143).

Allo stesso tempo il Collegio rileva la differenza di soggettività giuridica tra il SO destinatario della sentenza di ottemperanza e il Comune ricorrente aderente al medesimo SO.

Il C.I.T.L. è, difatti, un ente dotato di autonoma personalità giuridica e autonomia imprenditoriale costituito dalla Provincia di Caserta, ai sensi dell’art. 25 della legge 142 del 1990, oggi art. 31 del TUEL (d.lgs. n. 267 del 2000) e si pone quindi come un soggetto ben distinto dai Comuni che ne fanno parte (T.A.R. Campania Napoli, Sez. V, 30.12.2008, n. 21640/2008).

Ora, il soggetto debitore risultante dai titoli giudiziali azionati e dall’ordine di esecuzione del giudicato contenuto nella sentenza di ottemperanza era esclusivamente il SO C.I.T.L. e non i singoli consorziati.

Questi ultimi non sono peraltro mai stati evocati in giudizio, nè dinanzi al giudice ordinario in sede di formazione dei decreti ingiuntivi in questa sede azionati, nè in sede del presente giudizio di ottemperanza.

La sentenza di ottemperanza che ha nominato il Commissario ad acta ha rivolto l’ordine di ottemperanza eseguire il giudicato esclusivamente contro il C.I.T.L., né avrebbe potuto fare altrimenti considerato l’indicata natura meramente esecutiva del giudizio di ottemperanza nel caso di pronunce del giudice civile

Conseguentemente al Commissario ad acta potevano essere conferiti, e in tal senso ha disposto la sentenza di ottemperanza, poteri di sostituzione esclusivamente con riferimento a organi consortili ma giammai il suddetto Commissario ad acta poteva considerarsi legittimato a sostituirsi agli organi dei Comuni membri del consorzio disponendo il pagamento per questi ultimi.

La circostanza poi che i Comuni consorziati possano eventualmente essere chiamati a rispondere dei debiti del SO oppure a ripianare le sue perdite non è sufficiente a far venir meno l’autonomia di soggettività giuridica del SO rispetto ai Comuni, con la conseguenza che una pronuncia riferita al SO non può essere azionata in sede esecutiva direttamente nei confronti dei Comuni consorziati, così come che i poteri di sostituzione del Commissario ad acta espressamente nominato in relazione all’attività di un SO non possono operare direttamente anche nei confronti di un diverso Ente quale un Comune aderente al SO.

4) Altra questione sollevata nel ricorso riguarda la legittimità sostanziale della scelta del Commissario ad acta di ripartire il debito tra i Comuni membri del SO richiedendo agli stessi il pagamento pro quota; scelta che si palesa illegittima nei termini che seguono.

Il Collegio intende puntualizzare come si deve distinguere in questa sede il profilo (esterno) della responsabilità dei Comuni per i debiti del SO, da quello (interno) relativo alla possibilità del SO di richiedere risorse finanziarie ai Comuni suoi consorziati al fine di fare fronte alle sue esigenze economiche e ai suoi debiti.

Il primo profilo è estraneo al presente giudizio, nel senso che riguarda la responsabilità dei Comuni consorziati di fronte ai debiti assunti dal SO e, in ultima analisi, la responsabilità dei Comuni consorziati nei confronti dei creditori ovverosia la possibilità di questi ultimi di rivolgersi alle amministrazione comunali per il pagamento dei debiti contratti dal consorzio.

Nel caso di specie però questo profilo non viene in rilievo perché l’ottemperanza di cui qui si tratta è per dei titoli giudiziali emanati nei confronti del SO, la sentenza di ottemperanza ordina conseguentemente al solo SO di ottemperare e il Commissario ad acta è stato nominato per agire in via sostitutiva degli organi consortili.

Le eventuali pretese del creditore nei confronti dei singoli Comuni non sono oggetto di questo giudizio e ai fini del loro eventuale riconoscimento dovranno essere oggetto di specifiche e differenti azioni.

Quello che qui interessa è il profilo del se e come il SO possa chiedere, nel caso ne abbia bisogno, ai Comuni consorziati provviste economiche al fine di pagare i propri debiti e in che limiti sostanziali e procedurali i singoli Comuni sono tenuti a versarli.

I consorzi tra enti locali, previsti dall’art. 31 del TUEL (d.lgs. n. 267 del 2000) per la gestione associata di uno o più servizi e l'esercizio associato di funzioni, sono costituiti, ai sensi di tale disposizione, secondo le norme previste per le aziende speciali di cui all'articolo 114 del TUEL, in quanto compatibili.

L’art. 114, relativo alle aziende speciali, dice che queste ultime sono enti strumentali dell'ente locale dotato di personalità giuridica e di autonomia imprenditoriale (comma 1) e che (comma 6) l'ente locale conferisce il capitale di dotazione; determina le finalità e gli indirizzi; approva gli atti fondamentali; esercita la vigilanza; verifica i risultati della gestione; provvede alla copertura degli eventuali costi sociali.

L’art. 244, comma 2, del TUEL, dettato nel Titolo VIII, dedicato agli Enti locali deficitari o dissestati, stabilisce che le norme sugli enti locali dissestati si applicano solo alle Province e ai Comuni.

Ne consegue che i consorzi di enti locali non soggiacciono alla previsione del citato articolo 244, secondo cui l’ente locale va in dissesto quando non può garantire l'assolvimento delle funzioni e dei servizi indispensabili ovvero esistono nei confronti dell'ente locale crediti liquidi ed esigibili di terzi cui non si possa fare validamente fronte con le modalità di cui all'articolo 193 del TUEL, nonché con le modalità di cui all'articolo 194 del TUEL per le fattispecie ivi previste (vale a dire ricorso all’indebitamento – art. 202 del TUEL - mediante accensione di mutui passivi per il finanziamento dei debiti fuori bilancio di cui al richiamato articolo 194).

Quest’ultimo articolo, inoltre, prevede che una delle ragioni di riconoscimento di debito fuori bilancio è costituita proprio - lettera b) – dall’esigenza di copertura di disavanzi di consorzi, di aziende speciali e di istituzioni, nei limiti degli obblighi derivanti da statuto, convenzione o atti costitutivi, purché sia stato rispettato l'obbligo di pareggio del bilancio di cui all'articolo 114 ed il disavanzo derivi da fatti di gestione (il comma 3 dell’art. 194 precisa che per il finanziamento delle spese suddette, ove non possa documentalmente provvedersi a norma dell'articolo 193, comma 3, l'ente locale può far ricorso a mutui ai sensi degli articoli 202 e seguenti. Nella relativa deliberazione consiliare viene dettagliatamente motivata l'impossibilità di utilizzare altre risorse).

Dalle esaminate disposizioni del TUEL deriva che il SO non può andare in dissesto e che, effettivamente, il suo indebitamento si rifrange “a monte” a carico degli enti locali consorziati, ciascuno dei quali dovrà <<provvede alla copertura degli eventuali costi sociali>> (art. 114, comma 6, del TUEL, richiamato dall’art. 31 (d.lgs. n. 267 del 2000), anche mediante la procedura di riconoscimento del debito fuori bilancio e ricorso, nei limiti di legge, all’indebitamento con accensione di mutui passivi per il finanziamento dei debiti medesimi (T.A.R. Campania Napoli, Sez. V, 30.12.2008, n. 21640).

Ora è evidente che i Comuni, dando vita al SO ai fini della gestione di servizi pubblici, abbiano previsto un meccanismo per dotare il SO stesso delle risorse economiche necessarie alla gestione del servizio, così come è evidente il particolare rapporto tra il Comune e il SO creato per la gestione associata dei servizi pubblici, qualificabile come ente strumentale per la gestione del servizio ovverosia come forma di gestione indiretta del servizio, tanto è che sullo stesso il Comune esercita rilevanti funzioni di controllo e vigilanza e provvede alla copertura degli eventuali costi sociali.

In tal senso, pertanto, il Comune non può disinteressarsi delle sorti del servizio gestito dal SO e dovrà provvedere affinchè lo stesso venga assicurato, facendosi carico dei relativi oneri pro quota, nei modi ritenuti opportuni, sino a che non si scelga una diversa forma di gestione del medesimo servizio.

I Comuni titolari del servizio affidato al SO devono, in linea di massima, provvedere a fornire, in proporzione alla quota consortile detenuta, le risorse al SO affinchè lo stesso possa portare avanti il servizio pubblico, coprendo i costi sostenuti e facendo fronte agli impegni finanziari assunti a tal fine ed in questo senso appare giustificato un il frazionamento del debito tra i membri del SO .

Ciò sino a che il SO è in essere e salvo il suo scioglimento o il recesso del singolo consorziato, verificandosi il quale ciascuno dei consorziati potrà eventualmente essere chiamato a rispondere delle obbligazioni nei confronti dei terzi secondo le disposizioni di legge.

Al tempo stesso, però, data la natura di ente con autonoma soggettività giuridica del SO, i termini e le modalità con le quali i singoli Comuni sono tenuti a contribuire al SO e, sotto altro profilo, i termini e le modalità con cui il SO può rivolgersi ai suoi consociati per ottenere risorse economiche, sono quelle previste e disciplinate dagli accordi degli associati e dallo Statuto.

Questi disciplineranno i contributi consortili che i consorziati devono ordinariamente versare ai fini del finanziamento dello stesso, nonché le modalità e termini di eventuali capitalizzazioni e ripianamento delle perdite.

In particolare, lo statuto del SO C.I.T.L. prevede all’art. 26 che “al finanziamento del SO provvedono in via ordinaria gli enti consorziati” e all’art. 29 che “il SO, al fine di rispettare il principio del pareggio di bilancio tra costi e ricavi fa ricorso in primo luogo alle riserve accantonate in precedenza e solo qualora ciò risulti insufficiente o matrimonialmente inopportuno può chiedere agli Enti consorziati di erogare contributi aggiuntivi in conto esercizio determinati in proporzione alle quote di finanziamento”.

Il Commissario ad acta doveva, quindi, in sostituzione degli organi consortili, provvedere a verificare la possibilità di pagare il debito tramite le risorse disponibili e il finanziamento ottenuto in via ordinaria dai Comuni e, qualora insufficiente attraverso, le riserve e doveva effettuare una ricognizione in tal senso.

Al riguardo doveva specificamente verificare l’assenza di pareggio nel bilancio e la carenza di riserve disponibili, nonchè la sussistenza di crediti del SO, anche relativi all’omissione di versamenti da parte dei consorziati, e la possibilità di riscossione, provvedendo in via prioritaria tal senso al fine dell’effettuazione del pagamento.

Solo nel caso in ciò non avesse consentito di addivenire al pagamento per indisponibilità di risorse, poteva, quindi, diffidare i singoli enti locali consorziati a provvedere alla copertura pro quota del debito, anche mediante il ricorso alle forme di cui agli artt. 194 e 202 TUEL, potendo inoltre porre in essere tutte le necessarie iniziative di per il recupero delle quote dovute dai consorziati.

Nel senso indicato ed entro i detti termini, pertanto, il provvedimento si palesa illegittimo in quanto il Commissario ad acta ha provveduto al riparto del debito tra i consorziati senza previa sufficiente effettiva verifica della sussistenza del pareggio di bilancio, la carenza di riserve disponibili, nonchè la sussistenza di crediti del SO anche per l’omissione di versamenti da parte dei consorziati, verificandone la possibilità di riscossione.

4.1) Sul punto, invece, che le norme del TUEL non consentirebbero l’utilizzo del riconoscimento del debito fuori bilancio per singole posizioni debitorie indicate, il Collegio rileva come la questione sia almeno in questa sede superata dall’osservazione della differenza di soggettività del SO rispetto ai suoi comuni, con impossibilità del Commissario di sostituirsi agli organi comunale e operare sui bilanci dei singoli Comuni, nonché della natura non pubblicisticamente vincolante dell’ordine impartito da quest’ultimo.

5) E’ stata altresì sollevata una censura relativa al fatto che la decisione di ripianare i debiti del SO, chiedendo ulteriori versamenti ai soci, spetterebbe eventualmente all’Assemblea del SO a cui il Commissario ad acta non poteva sostituirsi, dovendosi limitare nel caso alla sua convocazione.

La censura si rivela infondata.

Il Commissario ad acta, difatti, qualora operi nell’ambito del suo compito di ottemperare il titolo giu diziario, può sostituirsi a qualsiasi organo del SO, compresa l’Assemblea.

Qualora, pertanto, l’azione sostitutiva del Commissario ad acta sia limitata al fine di perseguire il pagamento di cui al giudicato e non esorbiti tale compito, la stessa può esplicarsi anche nei confronti dell’organo assembleare.

D’altra parte l’Assemblea, sino a che non si è insediato il Commissario ad acta, è rimasta inerte e quindi ben può ammettersi che il Commissario ad acta adotti in via sostitutiva i provvedimenti sui quali la stessa avrebbe dovuto deliberare.

6) Parte ricorrente ha lamentato, inoltre, di non usufruire dei servizi del SO, avendo affidato ad altra Società (Compagnia Napoletana di Illuminazione e Scaldamento col Gas S.p.A.) il servizio idrico, con contratto di concessione del 13.7.1990. Non gli si potrebbero addossare, quindi, i costi dell’erogazione dei servizi resi dal SO in questione.

Osserva il Collegio come innanzitutto il contratto di concessione e l’allegata convenzione del servizio si riferiscono all’affidamento del solo servizio di distribuzione dell’acqua potabile (seppure con tutti gli oneri connessi di gestione della rete di distribuzione) mentre i servizi

per cui il SO risulta essere stato costituito, così come indicati in Statuto, hanno un ambito più ampio, prevedendo tutte le attività e funzioni amministrative di una serie di servizi tra cui, oltre alla captazione, sollevamento, trasporto e distribuzione delle acque, anche la raccolta, il trattamento, la depurazione, il riuso e lo scarico delle acque reflue, così come pure i servizi di fognatura, attività connesse ed accessorie.

In ogni caso poi l’obbligo del Comune di far fronte, nei modi previsti dalla legge e dallo Statuto, ai suoi obblighi inerenti alla sua adesione al SO, deriva dalla sua partecipazione formale allo stesso ovverosia dalla qualità di ente consorziato, ciò tanto più in quanto, come sopra specificato, il Commissario ad acta potrà rivolgersi al Comune facendo valere le pretese inerenti alla sua partecipazione allo stesso ovverosia in quanto previste dalla legge, dallo statuto e in eventuali altri accordi tra consorziati, in conseguenza della sua qualità di consorziato.

La censura deve quindi essere rigettata.

7) Per i motivi indicati il ricorso deve essere accolto e l’atto del Commissario ad acta annullato in parte qua.

Attesa la complessità delle questioni trattate, il Collegio ritiene sussistano eccezionali ragioni per compensare le spese di giudizio tra le parti, con irripetibilità del Contributo unificato.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei termini e limiti di cui in parte motiva.

Spese compensate.

Contributo unificato irripetibile.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nelle camere di consiglio dei giorni 11 dicembre 2013 e 12 febbraio 2014 con l'intervento dei magistrati:

Angelo Scafuri, Presidente

Guglielmo Passarelli Di Napoli, Consigliere

Fabrizio D'Alessandri, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 10/04/2014

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)