Pubblicato il 07/04/2025

N. 00406/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00292/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Umbria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 292 del 2024, proposto da
CE IA, rappresentata e difesa dall’avvocato Emilio Mattei, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Città di Castello, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Eleonora Della Rina, con domicilio eletto presso il suo studio in Città di Castello, via Antonio Gramsci n. 8;

per l’annullamento

- del provvedimento del 30.10.2023, recante diffida a demolire ai sensi dell’art. 35 del d.P.R. n. 380/2001 in relazione a opere edilizie abusive realizzate su suolo di proprietà comunale in località Salaiolo (foglio n. 132 particelle nn. 772 e 2151);

- dell’ordinanza n. 15 del 23.01.2024, contenente l’ordine di demolizione, ai sensi dell’art. 35 del d.P.R. n. 380/2001, di opere edilizie abusive realizzate su suolo di proprietà comunale;

- di ogni altro atto presupposto, connesso e comunque consequenziale, ancorché di data e tenore sconosciuto, che incida sfavorevolmente sulla posizione giuridica della ricorrente;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Città di Castello;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 marzo 2025 il dott. Pierfrancesco Ungari e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente, a seguito di trasposizione del gravame introdotto con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, ha impugnato (unitamente alla presupposta diffida a demolire) l’ordinanza di demolizione n. 15 adottata nei suoi confronti dal Comune di Città di Castello in data 23 gennaio 2024, ai sensi dell’art. 35 del d.P.R. 380/2001, quale responsabile della realizzazione sine titulo di opere edilizie abusive (recinzioni, cancello, manufatto in legno adibito a ricovero per cani) su suolo che risulta catastalmente di proprietà comunale, in località Salaiolo (foglio n. 132 particelle nn. 772 e 2151).

2. Nel ricorso deduce due motivi, argomentando censure così sintetizzabili:

(i) - eccesso di potere per difetto di istruttoria, difetto e/o carenza di motivazione – violazione e/o falsa applicazione dell’art. 3 della legge 241/1990 – in quanto gli atti amministrativi impugnati sarebbero emanati in difetto di una sufficiente istruttoria e non caratterizzati da un sufficiente apparato motivazionale;

(ii) – violazione e falsa applicazione degli artt. 6 e 35 del d.P.R. 380/2001 e del d.m. 47/2018 in attuazione dell’art. 1, comma 2, del d.lgs. 222/2016 – eccesso di potere per infondatezza e mancanza dei presupposti, sviamento di potere, illogicità manifesta, vizio nella formazione della volontà – in quanto: (a) le opere riscontrate non sarebbero costruzioni abusive bensì interventi da ricondurre nell’ambito della c.d. “edilizia libera” di cui all’art. 6 del d.P.R. 380/2001 (la recinzione è volta a delimitare la modesta area di cui trattasi e non comporta una trasformazione edilizia del territorio, al pari dei cancelli, diretti a consentire il miglior godimento dell’area; il manufatto ricovero per animali è riconducibili al n. 47 dell’elenco di cui al d.m. 47/2018 e non determina alcuna trasformazione edilizia del territorio, così come le altre opere - una cisterna per l’acqua, una batteria per l’energia elettrica alimentata da pannello solare, e una telecamera montata su un palo in legno, anch’essa alimentata da pannello solare); (b) - non sarebbe fondato l’assunto secondo il quale le opere insisterebbero su un terreno comunale, essendo questo stato acquisito, a titolo originario, dalla ricorrente a titolo di usucapione (pende dinanzi al Tribunale di Perugia il giudizio da essa proposto per l’accertamento del diritto di proprietà).

2.1. La ricorrente ha chiesto anche, ove l’accertamento della proprietà del bene dovesse risultare pregiudiziale, il giudizio venga sospeso ai sensi dell’art. 295 c.p.c., in attesa della decisione della causa civile.

3. Il Comune di Città di Castello si è costituito in giudizio ed ha controdedotto puntualmente, sottolineando che le opere abusive sono state correttamente individuate ed insistono su terreno appartenente al patrimonio indisponibile del Comune, e chiedendo pertanto il rigetto del ricorso.

4. Parte ricorrente non ha svolto ulteriori difese, limitandosi a chiedere in udienza il rinvio della decisione per attendere l’esito del giudizio civile. Il Comune ha depositato ulteriore memoria, puntualizzando le proprie difese.

5. Il Collegio non ritiene di dover sospendere il giudizio.

Secondo l’art. 8, cod. proc. amm., “ Il giudice amministrativo nelle materie in cui non ha giurisdizione esclusiva conosce, senza efficacia di giudicato, di tutte le questioni pregiudiziali o incidentali relative a diritti, la cui risoluzione sia necessaria per pronunciare sulla questione principale ”, con le uniche eccezioni, non attinenti al caso in esame, dello stato e della capacità delle persone e della risoluzione dell’incidente di falso.

Non sussiste pertanto una ipotesi di sospensione necessaria. E comunque non risulta opportuna una sospensione, in considerazione, da un lato, del principio di ottimizzazione delle fissazioni a ruolo, esplicitato dall’art. 73, comma 1-bis, cod. proc. amm.; dall’altro, dei prevedibili tempi non brevi del giudizio civile (in camera di consiglio, è stato precisato che deve ancora tenersi l’udienza per l’escussione dei testimoni), della circostanza che la ricorrente non ha argomentato in modo specifico le circostanze a fondamento della propria pretesa (limitandosi a depositare atti del procedimento civile pendente), della modesta consistenza delle opere contestate e comunque della possibilità che, in caso di esito della controversia civile favorevole alla ricorrente, vengano adottati i necessari provvedimenti correttivi (ripristinatori o risarcitori), ove ne ricorreranno i presupposti.

6. Nel merito, occorre premettere che, dalla documentata prospettazione del Comune (non confutata dalla ricorrente), si evince che:

- il Comune di Città di Castello, con d.G.C. n. 2111/1985 (integrata con d.G.C. n. 761/1986), al fine di realizzare strutture sportive circondate da zone verde, decise di acquisire, mediante espropriazione per p.u., ai sensi dell’art. 12 della legge 665/1971, delle aree comprese nel P.E.E.P. del capoluogo, comprensive di quelle oggi contestate, adiacenti alla futura pista ciclabile e alle costruzioni sportive esistenti (piscina, palazzetto dello sport).

- con atto in data 10 giugno 1986, è stata definita, ex art. 45 del d.lgs. 327/2001, la cessione al Comune dai proprietari delle aree soggette ad esproprio, ed il saldo del corrispettivo è stato loro versato nel 1997.

- nell’anno 2011, nei terreni di cui si discute, sono risultati presenti piccoli manufatti abusivi adibiti a ricovero per animali, ed è stata conseguentemente adottata, ai sensi dell’art. 35 del d.P.R. 380/2001, la diffida a demolire prot. 1418 in data 9 gennaio 2012; dal fascicolo processuale non emergono informazioni sull’ulteriore seguito della diffida.

7. Ciò premesso, il provvedimento ripristinatorio impugnato definisce tipologicamente le opere realizzate sine titulo e richiama la “ relazione di accertamento prot. Int. N. 61759/2023 del 20/10/2023 ”, redatta dal responsabile dell’Ufficio abusivismo e Contenzioso a seguito di sopralluogo in data 5 ottobre 2023, nonché la diffida a demolire notificata alla ricorrente, nelle quali si indicano con sufficiente precisione le opere abusive.

Il provvedimento è stato adottato sul presupposto dell’appartenenza dell’area al patrimonio indisponibile del Comune, richiamando l’art. 35 del d.P.R. 380/2001, che, al comma 1, dispone che “ Qualora sia accertata la realizzazione, da parte di soggetti diversi da quelli di cui all'articolo 28, di interventi in assenza di permesso di costruire, ovvero in totale o parziale difformità dal medesimo, su suoli del demanio o del patrimonio dello Stato o di enti pubblici, il dirigente o il responsabile dell'ufficio, previa diffida non rinnovabile, ordina al responsabile dell'abuso la demolizione ed il ripristino dello stato dei luoghi, dandone comunicazione all'ente proprietario del suolo ”.

Ciò conduce ad escludere che vi sia un difetto di istruttoria e di motivazione, come sostiene la ricorrente nel primo profilo di censura.

8. Per ciò che concerne la contestazione della proprietà comunale dell’area, in forza della rivendicata usucapione, va osservato che tale profilo di censura si presenta privo di specificità e come tale risulta inammissibile, in applicazione dell’art. 40, comma 2, cod. proc. amm.

Infatti, come anticipato, ad oggi non è stata pronunciata alcuna sentenza dichiarativa dell’usucapione, e nel ricorso non sono stati argomentati gli elementi – concernenti i soggetti possessori, l’inizio del possesso, la sua connotazione, il suo contenuto e la sua effettiva durata - necessari per apprezzare in questa sede il prospettato acquisto (a titolo originario) dei terreni per usucapione (né la ricorrente può pretendere che detti elementi vengano dal Collegio desunti dalla documentazione del giudizio civile, acriticamente depositata).

Dunque, la proprietà dei terreni deve presumersi rispondente a quello che discende dai contratti di acquisto e dalle risultanze catastali.

Gli atti depositati dal Comune, d’altro canto, testimoniano dell’intenzione di utilizzare i terreni al completamento dell’area degli impianti sportivi, e dunque deve presumersi trattarsi di immobili rientranti nel patrimonio indisponibile, in quanto destinati al servizio pubblico legato all’esercizio dello sport da parte della cittadinanza.

Pertanto, la riscontrata realizzazione, senza titolo edilizio, di un intervento su detta area rendeva legittimo l’intervento di ripristino.

9. Con riferimento al terzo profilo di censure, l’art. 6, comma 1, del d.P.R. 380/2001, contempla, tra le categorie di interventi di edilizia libera, alla lettera e-quinquies, gli interventi relativi a “ aree ludiche ed elementi di arredo delle aree di pertinenza ”. Il d.m. Infrastrutture 2 marzo 2018 n. 47, recante “ Approvazione del glossario contenente l’elenco non esaustivo delle principali opere edilizie realizzabili in regime di attività edilizia libera, ai sensi dell’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 222 ”, declina detti interventi, ricomprendendovi la realizzazione di “ Ricovero per animali domestici e da cortile, voliera e assimilata, con relativa recinzione ”.

Tuttavia, con riferimento agli interventi realizzati dalla odierna ricorrente, va osservato che non si tratta di opere pertinenziali, posto che nelle vicinanze non si trova un manufatto principale assistito da titoli edilizi; al contrario, le opere hanno una consistenza e funzionalità del tutto autonoma (comportando, a quanto sembra, l’esistenza di un canile, con relativa recinzione e impianti strumentali). Pertanto, non possono giovarsi della qualificazione prevista (a fini di semplificazione/liberalizzazione) dalla norma in esame.

Il richiamo alla tipologia n. 47 non coglie quindi nel segno.

In generale, le opere descritte nei provvedimenti impugnati non potrebbero rientrare nell’alveo dell’edilizia libera, atteso che implicano anche la realizzazione di nuovi volumi edilizi (ancorché con materiali poveri e privi di finiture) e che, in generale, l’insieme degli interventi (manufatto, recinzioni e cancelli), per le dimensioni dell’area, la collocazione e la preclusione che comportano rispetto all’utilizzazione programmata dagli atti comunali di governo del territorio, determinano una modifica notevole dell’assetto urbanistico e territoriale, ciò che induce a ritenere necessario per la loro legittima realizzazione un titolo edilizio - che viceversa, pacificamente, non è mai stato acquisito, né richiesto.

Va infatti ricordato che, secondo la giurisprudenza, “ la valutazione degli abusi edilizi e/o paesaggistici richiede una visione complessiva e non atomistica delle opere eseguite, in quanto il pregiudizio arrecato al regolare assetto del territorio o al paesaggio deriva, non da ciascun intervento in sé considerato, ma dall'insieme dei lavori nel loro contestuale impatto edilizio e paesistico e nelle reciproche interazioni ” (Cons. Stato, VI, n. 4070/2023, che richiama idem , n. 8848/2022; cfr. anche, idem , n. 6681/2022 e 2974/2021).

In questa prospettiva, in particolare, si è ritenuto - richiamando altresì la giurisprudenza secondo la quale “ non è necessario un idoneo titolo edilizio per la realizzazione di una recinzione nel caso in cui sia posta in essere una trasformazione dalla quale, per l'utilizzo di materiale di scarso impatto visivo e per le dimensioni ridotte dell'intervento, non derivi un'apprezzabile alterazione ambientale, estetica e funzionale ”; pertanto la distinzione tra esercizio dello ius aedificandi e dello ius excludendi alios va riscontrata nella verifica concreta delle caratteristiche del manufatto” – che una recinzione di un’area di m 30 x 50 destinata ad impianto sportivo non possa ricondursi all’ambito della c.d. edilizia libera (Cons. Stato, VI, n. 9022/2023, che richiama idem , n. 8178/2019 e n. 1609/2022).

10. In conclusione, nessuna delle censure dedotte merita di essere accolta.

11. Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Umbria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara in parte inammissibile e per il resto lo respinge poiché infondato, nei sensi indicati in motivazione.

Condanna la parte ricorrente al pagamento in favore del Comune resistente della somma di euro 2.000,00 (duemila/00), oltre ad oneri ed accessori di legge, per spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 25 marzo 2025 con l’intervento dei magistrati:

Pierfrancesco Ungari, Presidente, Estensore

Floriana Venera Di Mauro, Consigliere

Daniela Carrarelli, Primo Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Pierfrancesco Ungari

IL SEGRETARIO