Pubblicato il 05/02/2025

N. 02642/2025 REG.PROV.COLL.

N. 03787/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3787 del 2019, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Sellaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Colonna, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

- del provvedimento, prot. -OMISSIS-, con cui è stata respinta l'istanza di condono presentata dalla ricorrente ai sensi della legge n. 47/85;

- della comunicazione ex art. 10- bis della l. 241/90, prot. -OMISSIS-;

- di qualunque altro atto connesso, presupposto o consequenziale a quello impugnato;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4- bis , cod. proc. amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del 24 gennaio 2025 il dott. Luca Pavia e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. Nel 1974 la ricorrente ha abusivamente realizzato un’unità abitativa di 108 mq (68 mq a uso residenziale e 40 mq a uso non residenziale).

2. Il -OMISSIS- la ricorrente ha presentato un’istanza di condono; il 19 novembre 2018 l’amministrazione procedente ha inviato alla ricorrente il preavviso di rigetto della domanda, che è stata formalmente respinta il successivo 1° gennaio.

3. Con ricorso, notificato il 15 marzo 2019 e depositato il successivo 1° aprile, la ricorrente ha impugnato il provvedimento de quo chiedendone l’annullamento, previa sospensione cautelare, perché asseritamente illegittimo.

4. All’esito dell’udienza camerale del 30 aprile 2019 il Collegio ha respinto l’istanza cautelare della ricorrente e, in quella straordinaria di smaltimento dell’arretrato del 24 gennaio 2025, la causa è stata trattenuta in decisione dal Collegio.

5. Con il proprio ricorso, i cui motivi sono possono essere trattati congiuntamente, stante la loro stretta interconnessione, la ricorrente censura il difetto di motivazione del provvedimento impugnato in quanto da esso non emergerebbe la corretta perimetrazione del vincolo cimiteriale.

A ciò si aggiungerebbe che il Comune non avrebbe né correttamente evaso l’istanza di accesso agli atti della ricorrente né valutato le proprie controdeduzioni ex art. 10- bis della legge 241/90.

Per la ricorrente, inoltre, la propria istanza sarebbe stata accolta per silentium in quanto l’unico vincolo presente sull’area sarebbe quello paesaggistico, che non sarebbe però ostativo alla sanatoria ma richiederebbe solo un parere favorevole dell’autorità preposta alla sua tutela.

7. Il ricorso è infondato.

8. Ai sensi dell’art. 338 del regio decreto 27 luglio 1934 n. 1265 « i cimiteri devono essere collocati alla distanza di almeno 200 metri dal centro abitato. È vietato costruire intorno ai cimiteri nuovi edifici entro il raggio di 200 metri dal perimetro dell'impianto cimiteriale, quale risultante dagli strumenti urbanistici vigenti nel comune o, in difetto di essi, comunque quale esistente in fatto, salve le deroghe ed eccezioni previste dalla legge », salva la facoltà del Consiglio Comunale di approvare, al ricorrere di determinate e tassative ipotesi e previo parere favorevole della competente azienda sanitaria locale, « la costruzione di nuovi cimiteri o l'ampliamento di quelli già esistenti ad una distanza inferiore a 200 metri dal centro abitato, purché non oltre il limite di 50 metri ».

Nello specifico, ai sensi del successivo comma 4, il « consiglio comunale può approvare, previo parere favorevole della competente azienda sanitaria locale, la costruzione di nuovi cimiteri o l'ampliamento di quelli già esistenti ad una distanza inferiore a 200 metri dal centro abitato, purché non oltre il limite di 50 metri, quando ricorrano, anche alternativamente, le seguenti condizioni:

a) risulti accertato dal medesimo consiglio comunale che, per particolari condizioni locali, non sia possibile provvedere altrimenti;

b) l'impianto cimiteriale sia separato dal centro urbano da strade pubbliche almeno di livello comunale, sulla base della classificazione prevista ai sensi della legislazione vigente, o da fiumi, laghi o dislivelli naturali rilevanti, ovvero da ponti o da impianti ferroviari

Il consiglio comunale può approvare, previo parere favorevole della competente azienda sanitaria locale, la costruzione di nuovi cimiteri o l'ampliamento di quelli già esistenti ad una distanza inferiore a 200 metri dal centro abitato, purché non oltre il limite di 50 metri, quando ricorrano, anche alternativamente, le seguenti condizioni:

a) risulti accertato dal medesimo consiglio comunale che, per particolari condizioni locali, non sia possibile provvedere altrimenti;

b) l'impianto cimiteriale sia separato dal centro urbano da strade pubbliche almeno di livello comunale, sulla base della classificazione prevista ai sensi della legislazione vigente, o da fiumi, laghi o dislivelli naturali rilevanti, ovvero da ponti o da impianti ferroviari ».

Tanto premesso, per giurisprudenza costante in materia di vincolo cimiteriale, la salvaguardia del rispetto dei duecento metri previsti dall'art. 338 del R.D. 1265/1934, così come modificato dall'art. 28 l. n. 166/2002 determina un regime di « inedificabilità ex lege e integra una limitazione legale della proprietà a carattere assoluto e non consente in alcun modo l'allocazione sia di edifici, sia di opere incompatibili con il vincolo medesimo, e ciò in considerazione dei molteplici interessi pubblici che la fascia di rispetto intende tutelare, quali le esigenze di natura igienico-sanitaria, la salvaguardia della peculiare sacralità che connota i luoghi destinati alla sepoltura e il mantenimento di un'area di possibile espansione della cinta cimiteriale » ( ex multis T.A.R. Sicilia, Catania sez. II, 23 gennaio 2020, n. 181). Ne consegue che l’opera abusivamente realizzata entro tale fascia non è suscettibile di condono ai sensi dell’art. art. 33, comma 1, lett. d) l. n. 47 del 1985 ( ex multis Consiglio di Stato, sez. IV, 8 luglio 2019, n. 4692) il quale, come noto prevede che non sono suscettibili di sanatoria gli immobili in contrasto con una serie di vincoli che comportano l’inedificabilità, qualora imposti prima della esecuzione delle opere stesse, tra cui rientra pacificamente quello cimiteriale.

Quanto al momento di efficacia del vicolo si rammenta che, per giurisprudenza altrettanto pacifica, la sua sussistenza è scollegata « dalle esigenze immediate della pianificazione urbanistica e si impone di per sé, con efficacia diretta, indipendentemente da qualsiasi recepimento in strumenti urbanistici, i quali non sono idonei, proprio per loro natura, ad incidere sulla sua esistenza o sui suoi limiti » ( ex multis Consiglio di Stato, sez. VI, 14 dicembre 2023, n. 10784).

Ebbene, nel caso in esame la stessa ricorrente ha pacificamente ammesso, a pagina 12 del proprio atto introduttivo che il cimitero è stato realizzato prima del 1900 e, dunque, il vincolo di inedificabilità è stato imposto al momento di entrata in vigore della legge 1265/1934 ossia antecedentemente alla realizzazione dell’immobile della ricorrente (1974).

A ciò si aggiunga che gli stessi atti di causa è dimostrano che l’immobile di proprietà della ricorrente è stato sì realizzato anteriormente all’approvazione dello strumento urbanistico in quanto realizzato a ridosso del cimitero comunale e, quindi, in violazione della menzionata fascia di rispetto (cfr. « Rilevamento delle costruzioni e dei nuclei edilizi abusivi » del dicembre 2008).

Quanto, poi, all’effettiva estensione della fascia di rispetto si rammenta che quella di 50 metri rappresenta un’eccezione alla regola generale del 200 metri che necessità dell’emanazione di un formale provvedimento amministrativo che non è stata però dimostrata dalla ricorrente; anzi, gli atti depositati dimostrano che non solo che l’immobile della ricorrente è stato realizzato a ridosso del cimitero comunale ma anche che la fascia di rispetto cimiteriale nel comune è sempre stata quella generale di 200 metri.

Né è possibile ritenere che il provvedimento sia illegittimo perché l’amministrazione non avrebbe correttamente ottemperato alla propria richiesta di accesso agli atti in quanto l’asserito inadempimento, anche qualora sussistente, è del tutto inidoneo a inficiare la validità dell’atto impugnato.

Del pari, non è neppure possibile far discendere l’invalidità del provvedimento dalla mancata puntuale confutazione di tutti gli argomenti indicati dalla ricorrente nelle proprie controdeduzioni ex art. 10- bis della legge 241/90: come noto, infatti, la « motivazione finale di un provvedimento amministrativo non deve contenere un'analitica confutazione delle osservazioni procedimentali svolte dalla parte, ai sensi dell'art. 10-bis, l. 7 agosto 1990, n. 241, essendo sufficiente che dalla motivazione si evinca che l'amministrazione abbia tenuto conto, nel loro complesso, di quelle osservazioni e controdeduzioni per la corretta formazione della propria volontà » ( ex multis Consiglio di Stato, sez. V, 2 ottobre 2024, n. 7933).

Ipotesi, questa che ricorre nel caso di specie in cui l’amministrazione procedente ha espressamente dichiarato che le asserzioni della ricorrente non sono in grado di superare il fatto che la costruzione ricade in zona di vincolo cimiteriale, comportante un vincolo assoluto di in edificabilità ribadito dall’art. 33 della ex legge 47/85 (opere non suscettibili di sanatoria).

Del tutto fuori fuoco è, poi, l’asserzione, secondo cui poiché, con la variante al PGT adottato l’11 luglio 2018, l’immobile della ricorrente rientrerebbe nella sottozona B4.2 « individuata con la lettera D nel D.P.I. (10.948mq), è sita in loc. Monte della Croce, a ridosso ed all'interno della fascia cimiteriale; la superficie territoriale della sottozona è pari a 10.067mq sulla quale si prevede l’inserimento di 43 nuovi abitanti » allora il Comune non avrebbe potuto respingere l’istanza di condono.

In primo luogo, la ricorrente non ha dato alcuna prova che la variante sia stata effettivamente approvata e, comunque, essa non era in vigore al momento dell’emanazione del provvedimento impugnato ed è, quindi, inidonea a inficiarne la validità.

Si rammenta infatti che la « legittimità di un provvedimento amministrativo deve essere apprezzata con riferimento allo stato di fatto e di diritto esistente al momento della sua emanazione, secondo il principio " tempus regit actum ", con conseguente irrilevanza di eventuali sopravvenienze normative o fattuali che determinino l'abrogazione della disciplina che aveva legittimato l'adozione del provvedimento stesso ovvero del quadro fattuale ab origine considerato dall'amministrazione » ( ex multis T.A.R. Abruzzo, Pescara, sez. I, 4 giugno 2024, n. 174).

Né il precedente menzionato dalla ricorrente è applicabile al caso di specie in quanto nel parere de quo il Consiglio di Stato si è limitato a evidenziare che l’operato dell’amministrazione potrebbe essere contraddittorio qualora vi sia un parametro normativo certo ed efficace che imponga all’autorità amministrativa di astenersi dall’esercizio esercizio dell’attività di repressione degli abusi edilizi (nel caso di specie ordinanza di demolizione), « configurandosi in tal caso un obbligo per l’amministrazione di non adottare provvedimenti sanzionatori e, di conseguenza, un vizio di violazione di legge nei provvedimenti demolitori che tale obbligo abbiano violato ».

Ipotesi, questa che non ricorre nel caso di specie non solo perché la variante non era efficace al momento dell’emanazione del provvedimento ma il presente giudizio non ha a oggetto un provvedimento sanzionatorio ma il rigetto di un’istanza di condono: il fatto che la posizione della ricorrente potrebbe essere sanata da un successivo intervento regolatorio nulla aggiunge al fatto che, al momento dell’emanazione dell’atto impugnato, l’opera era stata realizzata all’interno della fascia di rispetti cimiteriale e, dunque, non era in alcun modo sanabile.

Il provvedimento non può neppure essere ritenuto irragionevole a causa della presenza di altri edifici nella medesima zona in quanto, come noto, « l’eventuale commissione di un errore in alcuni casi non può costringere la Pubblica Amministrazione a perseverare nel medesimo errore, pertanto l'eccesso di potere per disparità di trattamento non può fondarsi su precedenti provvedimenti illegittimi » ( ex multis T.A.R. Emilia-Romagna, Bologna, sez. II, 14 ottobre 2022, n. 791).

Infine, l’istanza non è stata approvata per silentium in quanto la formazione del silenzio-assenso sull'istanza di condono implica « non solo che sia stato completato il pagamento dell'oblazione dovuta e degli oneri concessori, ma anche che la domanda sia completa di tutta la documentazione, affinché possano essere utilmente esercitati i poteri di verifica da parte dell'amministrazione comunale sia in ordine alla ammissibilità del condono che alla corretta determinazione della misura dell'oblazione da versare, con la conseguenza che l'assenza di completezza della domanda di sanatoria osta alla formazione tacita del titolo abilitativo » ( ex multis Consiglio di Stato, sezione II, 10 maggio 2021, n. 3684, e giurisprudenza ivi richiamata).

9. Alla luce di quanto esposto il ricorso è infondato e deve essere respinto.

10. Non v’è luogo a provvedere sulle spese a causa della mancata costituzione dell’amministrazione intimata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Nulla per le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 24 gennaio 2025 svoltasi da remoto ex art. 87 comma 4- bis cod. proc. amm., con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Blanda, Presidente

Oscar Marongiu, Consigliere

Luca Pavia, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luca Pavia	Vincenzo Blanda

IL SEGRETARIO