N. 01615/2024 REG.RIC.
Pubblicato il 23/03/2026
N. 00646 /2026 REG.PROV.COLL. N. 01615/2024 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto
(Sezione Prima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1615 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Cooperativa Portabagagli del Porto di Venezia, in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B451BE0DB2, rappresentata e difesa dagli avvocati Dario Bianchini, Stefano Sacchetto e Andrea Zuccolo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Venezia Terminal Passeggeri s.p.a. in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Luigi Cocchi, Andrea Zoppini, Giorgio Vercillo
e LU Di Santo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Autorità di Sistema Portuale del Mare Adriatico Settentrionale, in persona del legale rappresentante pro tempore, e Commissario Straordinario per la realizzazione di approdi temporanei e di interventi complementari per la salvaguardia di Venezia e N. 01615/2024 REG.RIC.
della sua Laguna e ulteriori interventi per la salvaguardia della Laguna di Venezia di cui all'art. 2 del d.l. n. 103 del 2021, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Venezia, San Marco, 63;
nei confronti
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Venezia, San Marco, 63;
per l'annullamento
A) Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:
1) dell'avviso di gara indetta dalla Venezia Terminal Passeggeri s.p.a. per lo svolgimento del servizio portabagagli in G.U. R.I. del 20-11-2024 e G.U.C.E. del 19-
11-2024;
2) dell'atto di concessione demaniale suppletivo in data 3-12-2024 a firma del
Presidente dell'Autorità di Sistema Portuale del Mare Adriatico Settentrionale e
Commissario Straordinario per le crociere a Venezia;
3) del decreto del Presidente dell'Autorità di Sistema Portuale del Mare Adriatico
Settentrionale prot. AdSP MAS U 0015509 del 30-7-2024;
4) di ogni altro atto presupposto, conseguente o, comunque, connesso, ancorché non conosciuto; nonché per l'accertamento
1) dell'illegittimità delle prerogative riconosciute a Venezia Terminal Passeggeri
s.p.a. in forza dell'atto suppletivo di concessione in data 3-12-2024 nell'ambito del servizio di movimentazione bagagli e vettovagliamento in favore delle navi da N. 01615/2024 REG.RIC.
crociera nel contesto di pertinenza dell'Autorità di Sistema Portuale del Mare
Adriatico Settentrionale;
2) in via subordinata, del diritto della ricorrente a svolgere il servizio di portabagagli e vettovagliamento in favore di Venezia Terminal Passeggeri s.p.a. sulla base di una libera contrattazione tra le parti e senza la previa partecipazione a qualsivoglia procedura selettiva allo scopo indetta da quest'ultima.
B) Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Cooperativa Portabagagli del
Porto di Venezia il 30-4-2025:
1) del provvedimento di aggiudicazione Prot. APP/FS/es/00211-25 del 18-3-2025;
2) della comunicazione Prot. APP/FS/es/00212-25 del 18-3-2025, resa ex art. 90, comma 1, lettera b), del d.lgs. n. 36 del 2023;
3) di ogni altro atto presupposto, conseguente o comunque connesso, ivi compresi, per quanto possa occorrere, la proposta di aggiudicazione del 19-2-2025 e il verbale di gara del 18-2-2025.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle Infrastrutture e dei
Trasporti, dell'Autorità di Sistema Portuale del Mare Adriatico Settentrionale, del
Commissario Straordinario per la realizzazione di approdi temporanei e di interventi complementari per la salvaguardia di Venezia e della sua Laguna e di Venezia
Terminal Passeggeri s.p.a.;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 gennaio 2026 il dott. LI LA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
FATTO e DIRITTO N. 01615/2024 REG.RIC.
1. Con atto del 30-5-2000, l'Autorità Portuale di Venezia (ora AdSP) concedeva – senza gara, in base al disposto dell'art. 23, comma 5, della legge n. 84/1994 - a Venezia
Terminal Passeggeri s.p.a. (in seguito, VT) un'area demaniale marittima di mq.
94.200 all'interno della Città storica di Venezia (c.d. Marittima) “allo scopo di gestire
i servizi principali, complementari ed accessori inerenti il traffico passeggeri” sino al
31-5-2024.
1.1. Tale concessione veniva successivamente prorogata ex lege al 31-5-2026 in forza dell'art. 199, comma 3, lett. b), del d.l. n. 34/2020, convertito con modificazioni dalla legge 17-7-2020, n. 77, in conseguenza delle limitazioni derivanti dalla pandemia
Covid-19.
1.2. A seguito del d.l. n. 103 del 20-7-2021, che ha vietato il transito delle c.d. “grandi navi” nelle acque del bacino di San Marco e del Canale della Giudecca, “escludendo pressoché integralmente l'operatività del Terminal passeggeri”, con decreto del
Presidente del 30-7-2024, l'AdSPMAS:
- disponeva “la riparametrazione temporale della vigente concessione dal termine di attuale scadenza al 31 maggio 2026 al 31 maggio 2036, termine comprensivo sia del recupero del periodo di piena funzionalità dell'attività incisa dall'entrata in vigore del d.l. n. 103/2021 e fino a scadenza della concessione (31-5-2026) sia, per
l'eccedenza, del tempo strettamente necessario all'ammortamento di circa il 90% degli investimenti necessari all'attrezzaggio dei terminal e l'utilizzo dei nuovi ormeggi, che la Società V.T.P. S.p.A. si è obbligata a realizzare a sue cure e spese, per Euro € 19,2 milioni”;
- disponeva “la riduzione, a partire dal 1-6-2026, delle aree dell'odierna Stazione
Marittima in concessione a V.T.P. S.p.A. e conseguente rimodulazione del canone concessorio”; N. 01615/2024 REG.RIC.
- prevedeva l'affidamento della gestione dei nuovi punti di attracco sempre sino al 31-
5-2036 (“Isola Saloni Chioggia” e “Terminal Canale Nord-Marghera”), con
“successivi atti integrativi alla concessione”.
1.3. Con atto suppletivo di concessione del 3-12-2024, AdSP provvedeva a disciplinare “il complessivo assetto di beni demaniali funzionali agli interessi derivanti dal Decreto AdSPMAS n. 1149 del 29-7-2024”, disponendo “ai sensi del
Decreto AdSPMAS n. 1149/2024, la riparametrazione temporale della vigente concessione (atti formali Rep. 30251/2000, Rep. 33122/2008, Rep. 34691/2014, Rep.
36331/2024) dal termine di attuale scadenza del 31-5-2026 al 31-5-2036” e concedeva a VT le aree di “Venezia Marittima”, dell'”Isola Saloni Chioggia” e del
“Terminal Canale Nord-Marghera”.
1.4. Con bando pubblicato in data 20-11-2024, la concessionaria VT indiceva quindi una procedura ristretta per la stipulazione di un accordo quadro per il servizio di movimentazione bagagli e vettovagliamento delle navi da crociera dall'1-4-2025 all'1-4-2027 (con l'opzione di rinnovo per 12 mesi presso gli approdi temporanei di
Chioggia, Fusina e Marghera.
2. Con il ricorso introduttivo del presente giudizio, notificato in data 19-12-2024 e depositato in data 27-12-2024, la Cooperativa dei Portabagagli del Porto di Venezia
(in seguito, Cooperativa Portabagagli), gestore uscente del servizio di movimentazione dei bagagli e delle provviste di bordo, ha impugnato gli atti di indizione della procedura di affidamento di tale servizio nonché l'atto suppletivo di concessione del 3-12-2024 e il decreto del Presidente di AdSP del 30-7-2024, sulla base dei seguenti motivi.
I – “ILLEGITTIMITA' DELLA PROROGA E DELLA RIMODULAZIONE DELLA
CONCESSIONE ASSENTITA A VENEZIA TERMINAL PASSEGGERI.
ILLEGGITTIMITA' DERIVATA DEL BANDO DI GARA. VIOLAZIONE DI LEGGE. N. 01615/2024 REG.RIC.
Violazione dell'articolo 23, V comma, della Legge 84 del 1994. Violazione dell'articolo 3 della Legge 241 del 1990. Violazione della Direttiva 2014/23/UE.
Violazione della Direttiva 1992/50/CE. Violazione della Direttiva 2004/18/CE.
Violazione degli articoli 14, 37, 59, 93, da101 a 109 e 114 TFUE Violazione dell'articolo 1 del Decreto Legge 103 del 2021. ECCESSO DI POTERE. Eccesso di potere per carenza dei presupposti, illogicità manifesta, palese irragionevolezza, carenza di istruttoria”.
La proroga della concessione a VT sino al 2036 sarebbe in contrasto con l'art. 23, comma 5, della legge n. 84 del 1994, che prevedeva un regime transitorio per la gestione dei servizi portuali da parte di società miste con partecipazione minoritaria dell'Autorità Portuale e maggioritaria degli operatori portuali. Secondo la ricorrente,
i presupposti giustificativi di questa norma transitoria sarebbero venuti meno, in quanto la compagine azionaria di VT non rispetterebbe più i requisiti previsti dalla legge, essendo priva della partecipazione dell'Autorità Portuale e degli operatori portuali. Anche l'ANAC nell'atto di conclusione del procedimento ispettivo del 28-
29 luglio 2021 avrebbe dato atto che alla scadenza dell'affidamento a VT prevista nel 2024 il servizio di gestione della stazione passeggeri sarebbe stato affidato con gara “essendo venuti meno nel corso degli anni i requisiti per ricorrere alla deroga di cui al citato art. 23, comma 5, legge n. 84/1994”.
Inoltre, la proroga sarebbe sproporzionata e irragionevole, poiché estenderebbe di 10 anni la concessione per compensare meno di 3 anni di mancato utilizzo delle infrastrutture a causa del divieto di transito delle “grandi navi”. Parte ricorrente evidenzia che VT avrebbe già ricevuto indennizzi significativi (quasi 18 milioni di euro) per i danni subiti, rendendo la proroga ingiustificata.
Infine, la proroga si porrebbe in contrasto con le normative europee che escludono la possibilità di prorogare rapporti concessori senza una gara pubblica, violando i principi di concorrenza e trasparenza. L'affidamento diretto delle infrastrutture e dei N. 01615/2024 REG.RIC.
servizi a VT sarebbe quindi illegittimo e in via derivata sarebbe altresì illegittima l'indizione della procedura per l'affidamento del servizio di movimentazione bagagli e vettovagliamento delle navi da crociera.
II – “IN VIA SUBORDINATA: ILLEGITTIMITA DEL BANDO DI GARA.
VIOLAZIONE DI LEGGE. Violazione dell'art. 23, comma 5, della legge n. 84 del
1994. Eccesso di potere per carenza del presupposto”.
La ratio dell'art. 23, comma 5, della legge n. 84 del 1994 sarebbe quella di consentire agli operatori portuali di continuare a gestire i servizi che già realizzavano prima della riforma della disciplina portuale, attraverso la partecipazione a società miste appositamente costituite. Tale norma transitoria sarebbe stata introdotta per garantire la continuità operativa degli operatori portuali e tutelare i lavoratori, evitando un'improvvisa interruzione delle attività.
Pertanto gli operatori portuali che come la Cooperativa Portabagagli partecipano al capitale sociale di tali società miste dovrebbero essere affidatari diretti dei servizi che già svolgevano prima della riforma del 1994. Tant'è che fino al 2014, la stessa VT non avrebbe mai indetto gare pubbliche per il servizio di movimentazione bagagli e vettovagliamento, affidandolo direttamente alla Cooperativa Portabagagli sulla base di accordi contrattuali. Solo con il bando del 2014, VT avrebbe iniziato a indire procedure pubbliche, togliendo ogni funzione al modello societario misto previsto dalla norma transitoria.
Il bando di gara impugnato violerebbe quindi le disposizioni della legge n. 84 del 1994, sacrificando ingiustamente le prerogative degli operatori portuali, tra cui la stessa
Cooperativa Portabagagli, che aveva partecipato alla costituzione di VT e detiene quote di partecipazione indiretta tramite Finpax. Pertanto, parte ricorrente ha chiesto l'annullamento del bando e il riconoscimento del diritto di svolgere il servizio in regime di libera contrattazione, senza la necessità di partecipare a una procedura selettiva. N. 01615/2024 REG.RIC.
III – “IN VIA ULTERIORMENTE SUBORDINATA: VIOLAZIONE DI LEGGE.
Violazione dell'art. 68 del codice della navigazione. Violazione dell'art. 1 della legge
241 del 1990. Violazione dell'art. 97 della Costituzione. ECCESSO DI POTERE.
Eccesso di potere per illogicità manifesta e travisamento”.
Parte ricorrente contesta il fatto che il bando non richieda l'iscrizione al registro previsto dall'art. 68 del Codice della Navigazione come requisito di partecipazione alla gara, ma solo come condizione per l'esecuzione del contratto. Tale scelta sarebbe illegittima perché l'iscrizione al registro sarebbe un requisito essenziale per dimostrare la capacità tecnica necessaria a svolgere il servizio di movimentazione bagagli e vettovagliamento, che non potrebbe essere ridotto a una semplice attività di facchinaggio. Consentendo la partecipazione alla gara anche a soggetti privi di esperienza specifica nel settore, VT avrebbe rinunciato a garantire la qualità e la competenza degli operatori, violando le norme di riferimento e i principi di buon andamento e imparzialità della pubblica amministrazione.
3. Con ricorso per motivi aggiunti, depositato in data 30-4-2025, la Cooperativa
Portabagagli ha altresì impugnato il provvedimento di aggiudicazione in suo favore del servizio, sulla base dei seguenti ulteriori motivi con cui ha riproposto, sviluppandole, le censure di cui al primo e al secondo motivo del ricorso introduttivo.
I – “ILLEGITTIMITA' DELLA PROROGA E DELLA RIMODULAZIONE DELLA
CONCESSIONE ASSENTITA A VENEZIA TERMINAL PASSEGGERI.
ILLEGGITTIMITA' DERIVATA DEL BANDO DI GARA (E DEL CONNESSO
PROVVEDIMENTO DI AGGIUDICAZIONE). VIOLAZIONE DI LEGGE. Violazione dell'articolo 23, comma 5, della legge n. 84 del 1994. Violazione dell'art. 3 della legge
n. 241 del 1990. Violazione della Direttiva 2014/23/UE. Violazione della Direttiva
1992/50/CE. Violazione della Direttiva 2004/18/CE. Violazione degli articoli 14, 37,
59, 93, da101 a 109 e 114 TFUE. Violazione dell'articolo 1 del d.l. n. 103 del 2021. N. 01615/2024 REG.RIC.
ECCESSO DI POTERE. Eccesso di potere per carenza dei presupposti, illogicità manifesta, palese irragionevolezza, carenza di istruttoria”.
Parte ricorrente contesta la proroga e la rimodulazione della concessione assegnata a
VT sino al 2036.
L'art. 23, comma 5, della Legge n. 84/1994 avrebbe previsto un regime eccezionale e transitorio per garantire la continuità dei servizi portuali durante la transizione al nuovo sistema legislativo. La norma sarebbe stata finalizzata a tutelare il lavoro e gli operatori portuali, ma tali presupposti sarebbero venuti meno nel corso degli anni.
La proroga sino al 2036 della concessione, che doveva concludersi nel 2024, contravverrebbe quindi al carattere temporaneo della norma.
Sotto un secondo profilo, sarebbe stata modificata la compagine azionaria di VT. In base al citato art. 23, comma 5, la società mista per essere affidataria diretta del servizio doveva essere composta da imprese operanti nel porto e dall'Autorità Portuale con una partecipazione minoritaria. Tuttavia, la composizione azionaria di VT sarebbe cambiata nel tempo, perdendo la partecipazione dell'Autorità Portuale e includendo soggetti estranei al modello previsto dalla legge.
Questo cambiamento della compagine azionaria di VT si porrebbe in contrasto con i principi di concorrenza sanciti dal diritto europeo, come stabilito dalla Corte di
Giustizia dell'Unione Europea nella sentenza del 6 aprile 2006 (Causa C-410/04).
Infine la proroga di 10 anni sarebbe eccessiva rispetto ai 3 anni di mancato godimento della concessione causati dal divieto di transito delle grandi navi. VT avrebbe infatti già ricevuto indennizzi pari a circa 18 milioni per compensare tali perdite. La proroga sarebbe quindi illogica e irragionevole e la sua illegittimità si estenderebbe in via consequenziale al bando e al provvedimento di aggiudicazione del servizio.
II – “IN VIA SUBORDINATA: ILLEGITTIMITA DEL BANDO DI GARA (E DEL
PROVVEDIMENTO DI AGGIUDICAZIONE). VIOLAZIONE DI LEGGE. Violazione N. 01615/2024 REG.RIC.
dell'art. 23, comma 5, della legge n. 84 del 1994. Eccesso di potere per carenza del presupposto”.
L'art. 23, comma 5, della legge n. 84/1994, che ha consentito la costituzione di VT come società mista, consentirebbe agli operatori portuali, partecipanti alla società, di continuare a gestire i servizi che già svolgevano prima della riforma senza necessità di una selezione pubblica. Tale norma transitoria sarebbe stata introdotta per garantire la tutela degli interessi dei lavoratori portuali e per favorire un graduale passaggio al regime concorrenziale, evitando un'interruzione improvvisa delle attività degli operatori già attivi nel porto. In questo contesto, la Cooperativa Portabagagli avrebbe acquisito quote di partecipazione indiretta in VT, tramite Finpax, e fino al primo bando del 2014, VT non avrebbe mai indetto una gara pubblica per l'affidamento del servizio di portabagagli e vettovagliamento, riconoscendo implicitamente il diritto di parte ricorrente di gestire tali servizi.
In base al principio dell'effetto utile e alla ratio della norma, la Stazione appaltante non avrebbe quindi dovuto procedere con una gara pubblica per l'affidamento del servizio, ma avrebbe dovuto stipulare un accordo diretto con la Cooperativa, in quanto socio fondatore di VT e operatore portuale già attivo. La decisione di indire una gara pubblica, secondo la ricorrente, svuoterebbe di significato il modello societario misto previsto dalla normativa straordinaria e transitoria, sacrificando ingiustamente le prerogative della Cooperativa.
Pertanto, la Cooperativa ha chiesto che venga accertata e dichiarata l'illegittimità del bando di gara e del provvedimento di aggiudicazione, riconoscendo il diritto della ricorrente a svolgere la propria attività in regime di libera contrattazione con la società affidante, senza essere sottoposta a una selezione pubblica.
4. Il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (in seguito, MIT), VT e AdSPMAS si sono costituiti in giudizio eccependo in via preliminare: N. 01615/2024 REG.RIC.
- l'irricevibilità del ricorso nella parte in cui vengono impugnati gli atti presupposti all'indizione della gara e in particolare il decreto del 29-7-2024 di AdSP che ha disposto la rimodulazione temporale della concessione rilasciata a VT;
- l'inammissibilità per genericità delle censure con cui parte ricorrente lamenta la
“sproporzione tra il pregiudizio” subito da VT e la rimodulazione della durata della concessione;
- l'improcedibilità del secondo e del terzo motivo del ricorso introduttivo, stante l'aggiudicazione del servizio in favore della Cooperativa Portabagagli;
- l'improcedibilità del ricorso e del ricorso per motivi aggiunti per acquiescenza, stante la sottoscrizione del contratto in data 31-1-2025.
Nel merito le parti resistenti hanno rilevato:
- in relazione al primo motivo del ricorso introduttivo e del ricorso per motivi aggiunti, che la riparametrazione temporale della concessione costituisce applicazione dell'art. 1, comma 5 del d.l. n. 103/2021 ed è conforme al diritto comunitario in quanto misura necessaria al riequilibrio economico-finanziario del rapporto concessorio preesistente, inciso dal factum principis rappresentato dall'introduzione del divieto di transito delle c.d. grandi navi nelle acque lagunari;
- in relazione al secondo motivo, che l'art. 23, comma 5, della legge n. 84/1994 non esclude l'obbligo, gravante anche sulle società costituite dalle Autorità di sistema portuale, di procedere all'affidamento a mezzo di gara dei servizi pubblici di interesse generali a soggetti terzi.
5. In vista della discussione del ricorso le parti hanno depositato memorie in cui in particolare parte ricorrente ha replicato alle eccezioni preliminari delle resistenti, evidenziando che la proroga della concessione sarebbe stata disposta dall'atto suppletivo di concessione del 3-12-2024, non dal decreto dell'Autorità portuale del
29-7-2024 il quale all'art. 8 prevedeva che “In caso di mancata presentazione dell'istanza di cui al precedente art. 5 o nel caso di non accoglimento della medesima, N. 01615/2024 REG.RIC.
resterà confermata la scadenza della concessione al 31 maggio 2026 come da Decreto
AdSPMAS n. 1056 del 21.02.2024, ove detto termine non sia già trascorso, ovvero si procederà senza indugio ulteriore all'avvio delle procedure di pubblica evidenza per
l'affidamento della concessione a un nuovo gestore, restando la Società V.T.P. S.p.A obbligata a garantire lo svolgimento del servizio medio tempore e alle condizioni vigenti”.
Parte ricorrente avrebbe ancora interesse all'accoglimento delle censure contenute nel secondo motivo del ricorso introduttivo e del ricorso per motivi aggiunti in quanto, senza l'intermediazione di VT, la Cooperativa Portabagagli potrebbe gestire il servizio a condizioni migliori. La concessionaria VT pagherebbe infatti alla
Cooperativa Portabagagli un corrispettivo ampiamente inferiore al prezzo tariffario ottenuto dalle compagnie crocieristiche.
6. All'udienza pubblica del 28 gennaio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.
7. In applicazione dei principi di economia processuale e della ragione più liquida
(Cons. Stato, Ad. Plen., 27 aprile 2015, n. 5, capo 5.3) e in ragione dell'indirizzo assunto dall'Adunanza Plenaria nelle sentenze nn. 10, 14 e 15 del 2018 e n. 26 del
2024, il Collegio ritiene di prescindere dall'esame delle eccezioni preliminari di improcedibilità e di inammissibilità del ricorso, proposte dalle parti resistenti, stante l'inammissibilità e l'infondatezza delle singole censure proposte da parte ricorrente.
8. Sono infatti inammissibili per carenza di interesse, in quanto tardivi, il primo motivo del ricorso introduttivo e il primo motivo del ricorso per motivi aggiunti, con cui parte ricorrente contesta la proroga e la rimodulazione del termine della concessione rilasciata a VT.
8.1. Tali contestazioni avrebbero dovuto essere proposte attraverso la tempestiva impugnazione del decreto del 29-7-2024 di AdSP che all'art. 1 stabiliva che “È disposta la riparametrazione temporale della vigente concessione dal termine di attuale scadenza al 31 maggio 2026 al 31 maggio 2036, termine comprensivo sia del N. 01615/2024 REG.RIC.
recupero del periodo di piena funzionalità dell'attività incisa dall'entrata in vigore del D.L. n. 103/2021 e fino a scadenza della concessione (31-5-2026) sia, per
l'eccedenza, del tempo strettamente necessario all'ammortamento di circa il 90% degli investimenti necessari all'attrezzaggio dei terminal e l'utilizzo dei nuovi ormeggi, che la Società V.T.P. S.p.A. si è obbligata a realizzare a sue cure e spese, per Euro € 19,2 milioni. Resta escluso dal presente provvedimento il periodo necessario per l'ammortamento dell'eventuale residuo del 10% dell'investimento”.
Con tale decreto del 29-7-2024 AdSP aveva già stabilito di modificare il termine finale della concessione rilasciata a VT dal 31-5-2026 al 31-5-2036.
E le parti resistenti hanno compiutamente documentato che parte ricorrente ha avuto conoscenza di tale provvedimento quantomeno dal 6-9-2024, data di sottoscrizione della memoria depositata nel giudizio R.G. n. 310/2022 in cui la stessa difesa della
Cooperativa Portabagagli, a seguito del deposito in tale giudizio del decreto di AdSP del 29-7-2024, dà atto di averne avuto piena conoscenza evidenziando testualmente che “la medesima Autorità di Sistema Portuale risulta aver assunto un deciso renvirement delle proprie, riferite determinazioni, disponendo con decreto n. 1149 del
27-30 luglio 2024, in accoglimento di un'ulteriore istanza della concessionaria VT
s.p.a., l'integrale rimodulazione della concessione, tramite una proroga decennale della relativa scadenza, la riduzione del canone, una nuova perimetrazione dei beni concessi in uso e l'assegnazione di ulteriori, diversi cespiti” (doc. 19 di VT, pag. 2-
3).
Il ricorso con cui è stato introdotto il presente giudizio è stato invece notificato in data
19-12-2024 allorché era già decorso il termine di cui all'art. 29, comma 1, c.p.a..
8.1.1. Non può essere condiviso il rilievo di parte ricorrente secondo cui il decreto del luglio 2024 non sarebbe stato immediatamente impugnabile in quanto “improduttivo di effetti immediati e definitivi” perché all'art. 8 conterrebbe “una clausola sospensiva N. 01615/2024 REG.RIC.
espressa, tale da rendere inoperante la contestata determinazione sino al suo avveramento” (memoria di parte ricorrente del 15-3-2025, pag. 3).
In base ad un'interpretazione sistematica dell'art. 8 in connessione con l'art. 5 del medesimo decreto, deve ritenersi che tale disposizione introduca non una clausola sospensiva, bensì una clausola risolutiva espressa con la conseguenza che la decisione dell'AdSP di “riparametrazione temporale della vigente concessione dal termine attuale di scadenza al 31 maggio 2026 al 31 maggio 2036” era immediatamente efficace, salvo perdere effetto nel caso in cui le opere previste dall'istanza fossero risultate non realizzabili per esito sfavorevole del procedimento di VIA o per eccessiva onerosità e VT non avesse provveduto a presentare una diversa istanza entro un congruo termine.
Ai sensi dell'art. 5 del decreto infatti: “La mancata realizzazione anche di una delle opere soggette a V.I.A. per sfavorevole conclusione del relativo procedimento, ovvero per eccessiva onerosità della stessa, oltre i limiti degli stanziamenti disponibili, costituendo una sostanziale alterazione delle assunzioni poste a presupposto dell'istanza, darà per avverato l'evento futuro e incerto e non dipendente dalla volontà di questa Autorità risolutivo del presente provvedimento.
Costituisce altresì condizione risolutiva la mancata sottoscrizione dell'Accordo di programma MIT/CCV/ADSP con autorizzazione di spesa di ulteriori 33,5 Mln di euro
a incremento del CUP E71B21004790005 per il completamento dei lavori di realizzazione del terminal passeggeri presso Canale Nord, con rimodulazione del cronoprogramma finanziario (di cui al DM 545/2021), nelle annualità 2025-2027.
L'accordo andrà portato alla registrazione della Corte dei conti.
Ciascuna parte resta impegnata a dare tempestiva notizia all'altra parte dell'esito dei procedimenti di V.I.A. e di qualunque altro evento che possa pregiudicare o ritardare
l'esecuzione del programma di cui al presente provvedimento. N. 01615/2024 REG.RIC.
La risoluzione del presente provvedimento per avveramento della condizione risolutiva non preclude a V.T.P. S.p.A. la possibilità di presentare, sempre nell'ambito delle prescrizioni di cui al D.L. n. 103/2021 e dei fondamenti giuridici vagliati per il rilascio del provvedimento in oggetto, entro tempistiche compatibili con l'esigenza dell'Amministrazione di garantire la continuità del servizio con individuazione del relativo gestore, una nuova istanza corredata da un P.E.F. asseverato che dimostri la sostenibilità in equilibrio economico finanziario della concessione pur nei limiti delle opere già nella disponibilità della stessa VT e di quelle che potranno essere rese effettivamente disponibili. Il procedimento di verifica, da svolgersi in contraddittorio tra le parti e secondo i canoni della buona fede, potrà essere avviato da una delle parti e dovrà essere concluso nei successivi 90 giorni”.
E in base all'art. 8 del medesimo decreto: “In caso di mancata presentazione dell'istanza di cui al precedente art. 5 o nel caso di non accoglimento della medesima, resterà confermata la scadenza della concessione al 31 maggio 2026 come da Decreto
AdSPMAS n. 1056 del 21.02.2024, ove detto termine non sia già trascorso, ovvero si procederà senza indugio ulteriore all'avvio delle procedure di pubblica evidenza per
l'affidamento della concessione a un nuovo gestore, restando la Società V.T.P. S.p.A obbligata a garantire lo svolgimento del servizio medio tempore e alle condizioni vigenti”.
8.2. Il primo motivo del ricorso introduttivo e il primo motivo del ricorso per motivi aggiunti sono altresì infondati.
8.2.1. Sotto un primo profilo, le variazioni della compagine societaria di VT evidenziate da parte ricorrente – in particolare la cessione della partecipazione dell'Autorità Portuale – non risultano aver determinato il venir meno della concessione rilasciata da AdSP con scadenza 31-5-2024, poi prorogata ex lege al 31-
5-2026 in ragione della pandemia Covid-19. N. 01615/2024 REG.RIC.
Da un lato, infatti, l'art. 23, comma 5 della legge n. 84/1994 consentiva alle Autorità portuali di continuare a svolgere i servizi di interesse generale di cui all'art. 6, comma
4 lett. c) della medesima legge n. 84/1994, anche promuovendo la costituzione di una o più società tra le imprese operanti nel porto, riservandosi una partecipazione comunque non maggioritaria, senza tuttavia disciplinare le conseguenze del venir meno di tale partecipazione.
Dall'altro lato, le resistenti hanno dato atto che VT è ancora oggi partecipata da società che operano nel porto e indirettamente anche dall'AdSP.
I soci di VT risultano essere:
- APVS s.p.a., società indirettamente partecipata, oltre che dall'AdSP, da importanti operatori del settore della crocieristica;
- Save s.p.a., che gestisce gli aeroporti di Venezia, Verona e Treviso e quindi si occupa del trasporto aereo dei croceristi;
- Finpax che opera nel porto di Venezia e ha come oggetto sociale:
“l'acquisto/cessione/gestione di partecipazioni in società operanti nei settori portuali, dei trasporti, del turismo e dei servizi ad essi connessi; promozione, realizzazione di iniziative e progetti nei settori portuali, del turismo e dei servizi ad essi connessi”;
- la Camera di Commercio.
In questo senso anche l'ANAC nell'atto conclusivo della visita ispettiva presso l'AdSP del 28-29 luglio 2021, quanto all'asserita carenza in capo alla VT s.p.a. dell'ultimo requisito richiesto dall'art. 23, comma 5, della legge n. 84/1994, ha ritenuto “di dover condividere le argomentazioni fornite dall'Autorità portuale e da
VT s.p.a. non ravvisandosi criticità o anomalie nell'affidamento disposto a VT
s.p.a.”.
A ciò si aggiunga che in ogni caso il venir meno della concessione avrebbe richiesto l'adozione di un provvedimento espresso di revoca-decadenza della stessa, con la preventiva attivazione del necessario contraddittorio procedimentale. N. 01615/2024 REG.RIC.
8.2.2. Sotto un secondo profilo, la rimodulazione della concessione – ai fini del suo riequilibrio economico-finanziario – è avvenuta in attuazione dell'art. 1, comma 5, del d.l. n. 103/2021 che con specifico riferimento alla concessione rilasciata al gestore di cui alla lettera b) del comma 3 – “il gestore del terminal di approdo interessato dal divieto di transito”, ossia VT – “al fine di sostenere l'equilibrio del piano economico finanziario della concessione” attribuisce espressamente all'AdSP il potere di procedere alla revisione del PEF, prevedendo, ove necessario per il riequilibrio:
- “la proroga della durata della concessione”;
- “la riduzione, rateizzazione o rimodulazione del canone concessorio”;
- “l'affidamento della gestione dei punti di attracco temporanei di cui all'articolo 2, comma 1, lettera a) in deroga all'articolo 18, comma 7, della legge 28 gennaio 1994,
n. 84”.
In definitiva è lo stesso art. 1, comma 5, del d.l. n. 103/2021 a riconoscere come vigente la concessione rilasciata a VT e a consentire ad AdSP di prorogarne la durata e di ampliarne l'oggetto (senza gara) ai nuovi punti di attracco, per assicurare l'equilibrio del PEF della concessione.
8.3. È inammissibile per genericità e infondata la censura, contenuta nel primo motivo, con cui parte ricorrente sostiene che la proroga della concessione si porrebbe in contrasto con i principi di concorrenza sanciti dal diritto europeo, come stabilito dalla
Corte di Giustizia dell'Unione Europea nella sentenza del 6-4-2006 (Causa C-
410/04).
8.3.1. Nella fattispecie infatti non si tratta dell'affidamento - senza gara - ad una società mista di una nuova concessione di servizio pubblico, bensì di una misura finalizzata al riequilibrio economico-finanziario del rapporto concessorio in essere con
VT in ragione del factum principis - l'adozione del d.l. n. 103/2021 che ha istituto il divieto di transito delle c.d. grandi navi nelle acque lagunari) – sopravvenuto ed N. 01615/2024 REG.RIC.
estraneo al rischio gravante sul concessionario e collegato alla scelta del legislatore di tutelare maggiormente la Città Storica di Venezia.
E come chiarito anche nella relazione illustrativa del Codice dei contratti pubblici d.lgs. n. 36/2023 (pag. 229 e 230), nel caso di “eventi sopravvenuti straordinari e imprevedibili, ivi, compreso il mutamento della normativa o della regolazione di riferimento, purché non imputabili al concessionario”, il potere dell'Amministrazione concedente di provvedere al riequilibrio del rapporto concessorio trova pieno riconoscimento nell'ambito della disciplina nazionale di attuazione delle direttive
2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE.
Sia la legge n. 109/94 (art. 19, comma 2-bis), sia il d.lgs. n. 163/2006 (art. 143, comma
8), sia il d.lgs. n. 50/2016 (art. 165, comma 6), sia il d.lgs. n. 36/2023 (artt. 9 e 192), infatti, riconoscono alle Amministrazioni concedenti la possibilità di revisione delle clausole contrattuali - ivi compresa la proroga dei termini della concessione - nella misura strettamente necessaria a ricondurre il rapporto ai livelli di equilibrio.
Peraltro la stessa Commissione Europea, nella nota “SA.100541 (2021/PN) -
Compensazione per i maggiori costi sostenuti a causa del divieto di transito nella laguna di Venezia”, ha valutato non necessaria la notifica delle misure previste, ritenendo che le stesse non integrino un aiuto di Stato, laddove non comportino un ristoro maggiore del danno subito dal privato.
8.4. Anche la censura, con cui parte ricorrente lamenta che la proroga concessa sarebbe sproporzionata ed eccessiva, non può essere condivisa.
8.4.1. Dalla documentazione prodotta e, in particolare, dal verbale del Comitato di
Gestione di AdSP del 17-5-2024, dal PEF (asseverato) trasmesso con l'istanza del 29-
5-2024 e dalla motivazione del decreto di AdSP del 29-7-2024 emerge che la riparametrazione della durata della concessione è stata determinata in considerazione, sotto un primo profilo, dell'arco di tempo in cui VT non ha potuto godere effettivamente dei beni concessi (dall'entrata in vigore del d.l. n. 103/2021 sino alla N. 01615/2024 REG.RIC.
scadenza della concessione in data 31-5-2026) e sotto un secondo profilo del tempo necessario all'ammortamento del 90% degli investimenti (€ 19,2 milioni) necessari all'attrezzaggio dei nuovi terminal e all'utilizzo dei nuovi ormeggi.
E parte ricorrente non ha fornito specifici elementi idonei a far ritenere inattendibili le valutazioni compiute dall'Amministrazione concedente, essendosi limitata a mere generiche affermazioni – non supportate da alcun elemento di prova - circa l'eccessività della proroga concessa.
9. È infondato il secondo motivo con cui parte ricorrente sostiene che in base all'art. 23, comma 5, della legge n. 84 del 1994 gli operatori portuali che come la Cooperativa
Portabagagli partecipano al capitale sociale della società mista concessionaria dovrebbero essere affidatari diretti dei servizi che già svolgevano prima della riforma del 1994.
9.1. Da un lato, infatti, con la sentenza n. 476 del 3-2018, questo Tribunale amministrativo ha già affermato che il servizio di portabagagli in area portuale rientra tra i servizi di interesse generale da affidarsi tramite gara.
Dall'altro lato, è principio acquisito che l'affidamento a terzi dei servizi pubblici deve avvenire tramite una procedura concorrenziale (ex multis: Corte Giust. UE, 13-10-
2005, causa C-458/03, Parking Brixen) e l'art. 23, comma 5 della legge n. 84/1994, non prevede alcuna deroga a tale generale principio: tale disposizione non esclude dall'obbligo della gara le società costituite dalle autorità di sistema portuale in caso di affidamento del servizio a terzi.
9.2. Fermo quanto sopra parte ricorrente, stante l'intervenuta aggiudicazione in suo favore, quale unica partecipante alla procedura, non risulta nemmeno avere un interesse concreto ed attuale all'accoglimento della censura.
10. Per le medesime ragioni parte ricorrente non ha più interesse all'accoglimento del terzo motivo del ricorso introduttivo con cui lamenta che il bando avrebbe dovuto N. 01615/2024 REG.RIC.
richiedere, come requisito di partecipazione, l'iscrizione al registro previsto dall'art. 68 del Codice della Navigazione.
11. Il ricorso introduttivo e il ricorso per motivi aggiunti devono pertanto essere respinti.
12. In ragione della novità e della complessità delle questioni proposte sussistono tuttavia le condizioni per compensare le spese.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso e sul ricorso per motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 28 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:
EO NI, Presidente
Nicola Bardino, Primo Referendario
LI LA, Primo Referendario, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
LI LA EO NI N. 01615/2024 REG.RIC.
IL SEGRETARIO