Pubblicato il 26/02/2026

N. 00443/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00773/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 773 del 2024, proposto da
Branduzzo Energia S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Antonello Rossi, con domicilio eletto presso il suo studio in Cagliari, via Ada Negri N° 32;

contro

Suape Unione dei Comuni di Metalla e il Mare, Settore 3 Lavori Pubblici e Patrimonio - Urbanistica e Territorio - Suape - Edilizia Privata del Comune di Gonnesa, Regione Autonoma della Sardegna, non costituiti in giudizio;
Comune di Gonnesa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Ottaviano Cui, Francesco Mascia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero della Cultura, Soprintendenza Archeologica Belle Arti e Paesaggio Città Metropolitana di Cagliari Oristano e Sud Sardegna, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Cagliari, domiciliataria ex lege in Cagliari, via Nuoro n. 50;

per l'annullamento

- della determinazione motivata di conclusione della conferenza di servizi - Provvedimento Unico n. 77 – prot. n. 2842 del 26.07.2024 del SUAPE dell’Unione dei Comuni Metalla e il Mare di rigetto dell’istanza presentata da Branduzzo Energia s.r.l. per la <<realizzazione di un impianto fotovoltaico a terra per la produzione di energia elettrica sito nel Comune di Gonnesa presso: LOCALITA’ MO DD NC nel Comune di Gonnesa>>;

ove occorra:

- della determinazione motivata di conclusione della conferenza di servizi - Provvedimento unico di preavviso di diniego n. 49 dell’11.06.2024 (prot. n. 2153) del SUAPE dell’Unione dei Comuni Metalla e il Mare;

- della determinazione n. 8/2024 del 07.06.2024 ai sensi dell’art. 37, commi 4 e 5, della L.R. n. 24/2016, con cui il Settore 3° - Lavori Pubblici e Patrimonio – Urbanistica e Territorio – SUAPE – Edilizia Privata del Comune di Gonnesa ha espresso parere sfavorevole all’autorizzazione dell’intervento proposto, in quanto <<non conforme allo strumento urbanistico vigente>>;

- dell’atto prot. n. MIC_SABAP-CA U05 24/06/2024 0011356-P a firma del Soprintendente per la Città Metropolitana di Cagliari e per le Province di Oristano e Sud Sardegna mediante il quale è stato reso parere contrario all’installazione dell’impianto fotovoltaico;

- dell’art. 16 delle NTA del PUC del Comune di Gonnesa e della deliberazione di C.C. n. 52 del 05.12.2016 di approvazione del medesimo PUC nella parte in cui, in violazione della normativa di rango primario, ha circoscritto l’installazione di impianti fotovoltaici in zona agricola E3 alle ipotesi di ubicazione sopra i tetti dei fabbricati o contigui agli stessi;

- di ogni ulteriore atto presupposto, conseguente e/o consequenziale, con espressa riserva di motivi aggiunti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Gonnesa e di Ministero della Cultura e di Soprintendenza Archeologica Belle Arti e Paesaggio Citta' Metropolitana di Cagliari Oristano e Sud Sardegna;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 febbraio 2026 il dott. AB ER e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente Branduzzo Energia S.r.l. ha esposto:

- di aver presentato, il 27.3.2024, allo sportello Suape dell’Unione dei Comuni Metalla e il Mare, l’istanza P.A.S. prot. n. 1101 (Cod. Univ. 01033540145-22022024-1612.720009) finalizzata a ottenere l’autorizzazione all’installazione di un impianto fotovoltaico a terra per la produzione di energia elettrica sito nel Comune di Gonnesa;

- che durante la fase asincrona, pervenivano: (i) il parere di non competenza del Comitato Misto Paritetico /Comando Militare Autonomo della Sardegna; (ii) il parere favorevole dello STIR – ES relativo agli “interventi straordinari su piante da sughero”; (iii) il parere negativo dell’Ufficio Tecnico del Comune di Gonnesa, reso con determinazione n. 8 del 07.06.2024, in ragione del divieto, previsto dall’art. 16 delle NTA del PUC, di realizzare impianti fotovoltaici a terra nelle zone agricole, con l’eccezione di modesti impianti da ubicarsi nelle zone interessate dalla presenza di fabbricati, sui tetti degli stessi o in contiguità ad essi; (iv) il parere sfavorevole della Soprintendenza SABAP secondo cui, benché le aree interessate dal progetto non siano interessate da vincoli di natura archeologica ai sensi degli artt. 10-13 del D.Lgs. n. 42/2004, le stesse si trovano in prossimità di siti archeologici (nuraghi e necropoli), con conseguente elevato rischio di nuovi rinvenimenti;

- nonostante le osservazioni presentate dalla società ricorrente a seguito del preavviso di rigetto, è stato adottato il provvedimento impugnato di diniego definitivo, richiamando in particolare il parere negativo dell’Ufficio tecnico del Comune di Gonnesa.

2. Avverso tale atto la ricorrente ha dedotto i seguenti motivi di diritto:

- I Nullità per violazione dell’art. 21 septies della legge n. 241/1990. Difetto assoluto di attribuzione. Incompetenza. Violazione e falsa applicazione dell’art. 6 del d.lgs. n. 28/2011 e dell’art. 2 della legge n. 241/1990. Violazione e falsa applicazione dell’art. 20 del d.lgs. 199/2021. Eccesso di potere per carenza di presupposti, travisamento dei fatti e difetto di istruttoria. Illogicità e ingiustizia manifesta. Violazione del principio di uguaglianza, di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa di cui agli artt. 3 e 97 della Costituzione .

I.1. In primo luogo, escludendo il pronunciamento negativo della Soprintendenza (che non era tenuta a esprimere alcun parere e che, comunque, ha trasmesso il proprio parere in data 24.06.2024), il parere favorevole del STIR – ES è pervenuto entro il prescritto termine di 45 giorni (ovvero il 30.05.2024), mentre quello dell’Ufficio Tecnico comunale risale al 07.06.2024 ed è dunque stato trasmesso allorquando il termine di 45 giorni assegnato era ormai decorso, stante l’invio della comunicazione di avvio del procedimento il 15.04.2024 e che, in pari data, è stata indetta la conferenza di servizi in forma semplificata e in modalità asincrona.

Conseguentemente, sull’istanza si deve ritenere formato il silenzio-assenso, mentre non sussistono i presupposti per qualificare l’atto adottato come un implicito annullamento d’ufficio di tale assenso formatosi per silentium .

I.2. Inoltre, la valutazione dell’Ufficio Tecnico comunale sulla non idoneità dell’area prescelta appare esorbitare rispetto alle attribuzioni proprie degli Enti locali, riguardando una materia (quella dell’individuazione dei siti non idonei all’installazione degli impianti di produzione di energie da fonti rinnovabili) rimessa alla competenza di altre Autorità.

Il diniego è infatti incentrato sul divieto, previsto dalle NTA del PUC del Comune di Gonnesa adottato con deliberazione di C.C. n. 52 del 05.12.2016, di installazione di impianti fotovoltaici a terra nelle zone E3 agricole.

Ma, alla luce dell’art. 20 del d.lgs. n. 199 del 2021, deve ritenersi la nullità: (i) dell’art. 16 delle NTA del PUC; (ii) nonché del parere comunale; (iii) del provvedimento finale della Conferenza di servizi che sulla disposizione pianificatoria si fondano, avendo il Comune ritenuto (erroneamente) di poter esercitare un potere che invece nessuna norma gli attribuisce, essendo rimessa alla Regione la scelta dei siti idonei e non.

I.3. In ogni caso, poiché i decreti ministeriali a cui è rimessa l’individuazione dei criteri per la scelta delle aree non sono stati ancora adottati, la decisione di interdire il progetto in applicazione dell’art. 16 delle NTA del PUC risulta, altresì, in contrasto con l’art. 20, comma 8, lett. c-ter) del D.Lgs. n. 199/2021, secondo la quale -medio tempore- devono essere ritenute idonee ex lege (tra l’altro) le aree classificate come agricole e limitrofe a zone a destinazione industriale (come quella qui in discussione).

I.4. Quanto infine al parere della Soprintendenza, deduce la ricorrente che – pur se la determinazione impugnata non contiene alcun richiamo alla valutazione espressa dalla Soprintendenza ma richiama esclusivamente al diniego dell’Ufficio Tecnico comunale - da un lato, non rientra nelle attribuzioni del Comune pronunciarsi sulla sussistenza o meno di vincoli di natura archeologica, né far rientrare nei pareri di propria competenza valutazioni (oltretutto, non necessarie ai fini dell’istruttoria procedimentale) espresse da altri Enti; dall’altro lato, né oggi, né alla data di presentazione della P.A.S., l’area su cui è stata prevista la localizzazione dell’impianto risulta sottoposta a vincolo, come confermato dalla stessa Soprintendenza.

In ogni caso, se la determinazione finale avesse tenuto conto anche del pronunciamento della Soprintendenza, non avrebbe dovuto interdire l’intervento, bensì al più sospendere il procedimento al fine di consentire la verifica dell’interesse archeologico dell’area.

4. Resiste in giudizio il Ministero della Cultura, che ha eccepito:

- l’inammissibilità del ricorso per omessa notifica alla Regione Sardegna, essendo impugnato l’art. 16 delle NTA del PUC di Gonnesa, su cui vi è stata la verifica di coerenza della Regione Sardegna perfezionata con Determina della Direzione Generale urbanistica ed Enti locali, n. 107 del 25.1.2017, pubblicata sul BURAS n. 8 del 9.2.2017;

- l’infondatezza del ricorso nel merito, in quanto il parere della Soprintendenza, certamente atto endoprocedimentale rilevante, dà atto dell’insistenza dell’impianto nella fascia di rispetto (prevista dall’art. 20, comma 8, lettera c quater del D.Lgs. n. 199/2021) di 500 metri dal RA UR OI e del RA RU DD.

5. Resiste in giudizio il Comune di Gonnesa, che ha richiesto il rigetto del ricorso siccome infondato.

6. All’udienza pubblica del 18 febbraio 2026, in vista della quale le parti hanno depositato memorie e repliche, la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Preliminarmente, deve essere respinta l’eccezione di inammissibilità per asserita tardività della memoria di replica del Comune di Gonnesa, formulata in sede di discussione orale dalla parte ricorrente, in quanto la tempestività di tale atto processuale deve invero essere vagliata secondo i termini processuali scanditi dall’art. 119 c.p.a., comma 1, lett. l- bis ), introdotto dall’art. 15, comma 1, lett. e) del D.Lgs. 26 novembre 2025, n. 178, che dispone l’applicabilità del rito abbreviato anche alle “ controversie comunque attinenti alle procedure e ai provvedimenti della pubblica amministrazione in relazione ai progetti di impianti di energia da fonti rinnovabili di cui agli allegati A, B e C al decreto legislativo 25 novembre 2024, n. 190 ”.

Trattandosi di norma processuale, la stessa è evidentemente applicabile anche ai processi pendenti, vigendo la regola tempus regit actum (in tema v. Cons. Stato, Ad. Plen., n. 3 del 2025) ed è entrata in vigore prima della scadenza dei termini ex art. 73 c.p.a. della presente controversia.

8. Ciò posto, è fondata l’eccezione preliminare di inammissibilità per omessa tempestiva notifica del ricorso alla controinteressata Regione Sardegna, la quale non può essere sanata dalla successiva notifica dello stesso effettuata dalla ricorrente a seguito dell’eccezione delle parti resistenti.

8.1. In primo luogo, è fondata la tesi delle amministrazioni per cui l’impugnazione dell’art. 16 delle NTA del PUC del Comune di Gonnesa, peraltro centrale nell’economia del ricorso, posto che di esso ha fatto applicazione il provvedimento impugnato, avrebbe imposto la notifica del ricorso alla Regione Sardegna, in quanto il PUC del Comune di Gonnesa è adeguato al Piano paesaggistico regionale ai sensi dell’art. 145, commi 4 e 5, del D.Lgs. n. 42/2004, con verifica di coerenza della Regione Sardegna perfezionata con Determina della Direzione Generale urbanistica ed Enti locali, n. 107 del 25.1.2017, pubblicata sul BURAS n. 8 del 9.2.2017.

La circostanza non è contestata, ma la sua conseguenza giuridica, in senso contrario a quanto eccepito dalla ricorrente in memoria di replica, è la necessità di notifica tempestiva del ricorso alla Regione Sardegna.

Come chiarito dalla giurisprudenza infatti, in termini generali, “ la natura complessa dell’atto di pianificazione urbanistica, in quanto espressione del potere sia dell’ente locale (nel caso di specie, provinciale) che di quello sovraordinato (nel caso di specie, regionale)” con la conseguenza che è “inammissibile il ricorso per mancata instaurazione del contraddittorio nei riguardi dell’amministrazione regionale nella veste di amministrazione co-emanante, in quanto tale parte principale ed essenziale del giudizio e non semplice controinteressata nei cui confronti sia possibile integrare il contraddittorio (Cons. Stato, sez. IV, 29 febbraio 2016, n.849) ” (Cons. Stato, sez. III, 7 novembre 2019, n. 7615).

Tale principio di diritto è applicabile al caso di specie, deponendo nel senso della qualificazione come copianificazione del procedimento di verifica di coerenza del PUC al PPR, come dedotto dal Comune, le stesse indicazioni riportate nei verbali di tale procedimento, ove chiaramente si indica “ Incontro di copianificazione ai sensi dell’art. 49 delle Norme Tecniche di Attuazione del Piano Paesaggistico Regionale ” (doc. 4 MIC) e come emerge dallo stesso contenuto di tali verbali.

E d’altronde, lo stesso Allegato alla Deliberazione di GR n. 15/14 del 14 maggio 2002 relativo alla “ VERIFICA DI COERENZA” DELLA PIANIFICAZIONE URBANISTICA GENERALE DEGLI ENTI LOCALI ”, dispone, al suo art. 1, che “ L'adozione definitiva degli strumenti urbanistici generali degli Enti locali e delle loro varianti, è soggetta alla verifica di coerenza con la disciplina e la pianificazione urbanistica regionale. (…) Il positivo esito della verifica di coerenza costituisce presupposto necessario per procedere alla pubblicazione del piano nei termini di cui agli articoli 17 e 20 della legge regionale 22 dicembre 1989, n.45, ed alla sua conseguente entrata in vigore ”.

Il quadro è del tutto coerente con quanto ricostruito dalla giurisprudenza in materia: “ Il piano regolatore generale è un atto avente natura complessa in quanto alla sua formazione concorrono le volontà di due Enti diversi, il Comune, al quale spetta l'iniziativa e la definizione dei contenuti dell'atto di pianificazione, e la Regione, che deve provvedere alla definitiva approvazione dello strumento urbanistico; nonostante la concorrente partecipazione delle suddette Amministrazioni si tratta di atto complesso di tipo diseguale, che vede nel procedimento di formazione, sotto un profilo sostanziale oltreché procedimentale, un ruolo differenziato dei predetti Enti, dovendosi attribuire una posizione preponderante all'ente locale nella regolazione degli interessi urbanistici comunali, e a tale conclusione si perviene in coerenza con i principi di rango costituzionale che assegnano la funzione primaria di pianificazione all'Amministrazione comunale e tanto anche dopo la riforma degli artt. 117 e 118 Cost.; naturalmente il ruolo affidato alla Regione non è quello di mero ausilio e/o di apporto istruttorio e neppure solo quello di esame e controllo dell'attività di iniziativa ed elaborazione delle scelte urbanistiche svolte dal Comune, potendosi ben parlare di una funzione di copianificazione urbanistica; in altri termini i poteri assegnati all'Ente Regione nella sede di formazione degli strumenti urbanistici generali, come la variante sostanziale, sono quelli funzionali alla cura degli interessi propri del livello di governo regionale, senza che possano interferire nel perimetro decisionale di pianificazione dell'ente locale più prossimo alla comunità per la quale si intende approntare il piano di disciplina dell'assetto urbanistico; ne consegue che le modifiche al disegno pianificatorio apportate dalla regione non devono essere giustificate dall'esigenza di adeguamento al piano sovracomunale ” (Consiglio di Stato sez. IV, 13/11/2018, n. 6392).

8.2. L’omessa notifica tempestiva del ricorso alla Regione Sardegna non è sanata, all’evidenza, dalla successiva notifica effettuata in corso di causa dalla parte ricorrente all’ente regionale, posto che, come già evidenziato, la giurisprudenza ha chiarito che, nei casi di copianificazione, come quello che occupa, la Regione ha “ veste di amministrazione co-emanante, in quanto tale parte principale ed essenziale del giudizio e non semplice controinteressata nei cui confronti sia possibile integrare il contraddittorio ” (Cons. Stato, n. 7615/2019 cit.).

Resta perciò irrilevante, ai fini della sanatoria, la tardiva notifica del ricorso alla Regione Sardegna a seguito dell’eccezione di inammissibilità del ricorso svolta dalle parti resistenti.

9. Quanto esposto è assorbente, ma il Collegio rileva comunque come il ricorso sia infondato nel merito.

9.1. Quanto alla tardività del parere dell’Ufficio tecnico del Comune di Gonnesa non può dirsi che esso, in fatto ed a prescindere dall’applicabilità del silenzio assenso, sia stato tardivamente reso, in quanto la richiesta di integrazioni documentali operata dalla Regione Sardegna il 23.04.2024 ha determinato la sospensione del termine per rendere i pareri da parte degli enti coinvolti, che è ripreso a decorrere il 22 maggio 2024, allorchè la ricorrente ha adempiuto la richiesta, risultando perciò, rispetto a tale scansione procedimentale, tempestivo il parere del Comune di Gonnesa del 7 giugno 2024.

9.2. Quanto al merito delle questioni agitate col ricorso, va rilevato che l’art. 16 delle NTA del PUC del Comune di Gonnesa, come detto adeguato al PPR, non prevede un divieto assoluto e generalizzato di installazione di impianti ad energia rinnovabile:

“ Sono ammessi gli impianti di produzione energetica mediante fonti rinnovabili (solari ed eoliche). Nel caso di fotovoltaico, i pannelli dovranno essere localizzati sui fabbricati (purché non presentino caratteri storici), con i pannelli inclinati secondo l’angolo della falda del tetto, o contigui agli stessi per una superficie non superiore a 30 mq. Gli impianti eolici non potranno avere potenza complessiva superiore o pari a 60 kW ”.

Ora, ciò che rileva nel caso di specie, a prescindere poi dalla legittimità della ridetta norma del PUC, è che in sede di conferenza di servizi è stata valutata proprio la concreta compatibilità dell’impianto proposto con l’area specifica nella quale la ricorrente intende realizzarlo.

Sotto questo profilo, con circostanza fattuale rimasta incontestata, il Comune ha ben evidenziato che l’area, inoltre, è ricompresa nella fascia di tutela condizionata, stabilita dal Comune di Gonnesa, d’intesa con la Regione Sardegna e con il competente organo del MIBAC, ai sensi dell’art. 49 comma 2 delle NTC del Piano Paesaggistico Regionale approvato con L.R. 25.11.2004 n. 8.

Ma, ciò che sul punto è dirimente, è che non è condivisibile la tesi attorea per cui il parere reso dalla Soprintendenza non sarebbe posto a fondamento della decisione finale, posto che, al contrario, seppur non richiamato a pag. 8 del provvedimento finale, detto parere è richiamato alla precedente pag. 7 e costituisce comunque parte dell’istruttoria.

Da tale parere emerge una situazione fattuale, non contestata dalla ricorrente, per cui l’area, pur non interessata direttamente da vincoli ex d.lgs. n. 42 del 2004, essa non può essere considerata idonea ex art. 20 del d.lgs. n. 199 del 2021, poiché nell’areale dei 500 mt si riscontrano quantomeno il “ RA UR OI I, il cui perimetro di tutela si trova a circa 240 m. di distanza dall’impianto ” e il “ RA RU DD, il cui perimetro di tutela si trova a circa 320 m. di distanza dall’impianto, 370 m. dal cavidotto, 470 m. dalla cabina ”.

Inoltre, con valutazione tecnico discrezionale, rileva la Soprintendenza che “ Si evidenzia, tuttavia, l’elevata probabilità che da tali indagini emergano nuovi rinvenimenti di interesse archeologico e che venga ulteriormente incrementato il quadro di conoscenze finora noto, che comunque si rappresenta sufficiente per esprimere parere negativo su tali opere anche in questa fase. L’impianto ricade in un territorio che restituisce un sistema insediativo complesso di età protostorica, costituito da una serie di nuraghi di spiccato sviluppo monumentale e con annessi villaggi e aree funerarie, in stretta connessione visiva reciproca. La straordinaria conservazione nel suo originario contesto ambientale, tra il mare e l’interno, in un sistema organizzato di occupazione del territorio a presidio delle vie di comunicazione e dello sfruttamento delle risorse, soprattutto minerarie, consente di leggere un paesaggio archeologico tipico dell’età preistorica e protostorica, che si configura esso stesso come un bene culturale da tutelare e preservare. Per la tutela del paesaggio archeologico conservato e per le altre criticità segnalate si ritiene che l’impianto cosi come proposto nel progetto esaminato sia incompatibile con la tutela del patrimonio archeologico e, pertanto, si esprime parere negativo all’intervento ”.

In sostanza – ed a differenza di quanto censurato dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 184 del 2025 rispetto alla l.r. n. 20 del 2024, peraltro non rilevante nel caso di specie – vale rilevare come il diniego impugnato sia frutto di una valutazione resa in concreto rispetto alle caratteristiche dell’area – certo non idonea ex art. 20 d.lgs. n. 199 del 2021, stante la presenza dei citati beni culturali nell’areale di 500mt dall’impianto – e non già di una aprioristica considerazione per cui l’area non idonea è di per sé ostativa alla realizzazione dell’impianto.

10. In definitiva, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile.

Le spese del giudizio, stante la peculiarità delle questioni esaminate, possono essere integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Spese compensate

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 18 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

Antonio AI, Presidente FF

AB ER, Primo Referendario, Estensore

Roberto Montixi, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AB ER	Antonio AI

IL SEGRETARIO