Pubblicato il 05/02/2026

N. 00165/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01125/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezioni Unite)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1125 del 2021, proposto da
Capri Club s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Saverio Profeta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Bari, via Cognetti, 25;

contro

Comune di Polignano a Mare, Suap del Comune di Polignano a Mare, Regione Puglia, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

“- del provvedimento prot. n. 23568/2021 del 30.07.2021 a firma del Dirigente dell'Area IV – Area Tecnica del Comune di Polignano a Mare, avente ad oggetto il definitivo diniego all'accoglimento del PdC prot. n. 5829 del 19.02.2020;

- nonché, ove occorra, dell'art. 51 delle NTA del PRG del Comune di Polignano a Mare in parte qua” .

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4- bis , del codice del processo amministrativo;

Relatore all'udienza straordinaria del giorno 19 gennaio 2026 il presidente PP AM e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

A.1. Nel 1977 alla società ricorrente è stata rilasciata la concessione edilizia per la realizzazione di una piscina nel villaggio turistico denominato Capri club in un’area del comune di Polignano a Mare che rientra nei beni paesaggistici di cui all’articolo 142, lett. a, del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, e all’articolo 5 NTA del piano paesaggistico territoriale regionale -PPTR (“Territorio costiero”).

L’impianto natatorio è sorretto da una struttura in parte non interrata, insistendo su terreno non pianeggiante.

Con un’istanza presentata il I aprile 1986, ex articolo 31 della legge 1985, n. 47, chiedeva il condono per i locali tecnici sottostanti alla piscina. Con una successiva analoga istanza del I marzo 1995, questa volta ai sensi della legge 23 dicembre 1994, n. 724, chiedeva la sanatoria per opere di rifinitura e per la posa in opera di infissi sulle facciate, sempre realizzate nella stessa porzione di immobile.

In data 19 febbraio 2020, la società chiedeva il permesso di costruire per demolire e ricostruire la piscina ormai vetusta e in cattive condizioni.

Con la nota prot. 8931 del 16 marzo 2021 veniva preannunciato il rigetto dell’istanza, ex articolo 10- bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, anche in ragione della mancata definizione dei due condoni edilizi precedentemente presentati.

Di conseguenza, in data 26 marzo 2021, la Capri club invitava il Comune a sospendere il procedimento finalizzato all’ottenimento del permesso di costruire, in attesa della definizione delle pratiche di condono. Ciò nonostante è stato emanato il provvedimento 30 luglio 2021, prot. n. 23568/2021 con cui l’istanza edilizia del 19 febbraio 2020 è stata respinta.

Le ragioni dell’esito negativo del procedimento sono così sintetizzate nel ricorso:

“a. L’istanza di permesso di costruire è stata richiesta ai sensi dell’art. 22, co. 7 del D.P.R. 380/2001, quindi come permesso di costruire alternativo alla S.C.I.A. Nel caso di specie si verserebbe nel caso di intervento di nuova costruzione – a dire della PA – che richiederebbe la presentazione di un’istanza di permesso di costruire ex art. 10, DPR 380/2001, laddove invece è stata presentata istanza di permesso di costruire ai sensi dell’art. 22, co. 7, vale a dire permesso di costruire alternativo alla SCIA;

b. L’art. 51, co. 6, NTA del PRG subordina l’attività edificatoria della zona alla redazione di un preventivo piano urbanistico esecutivo, consentendo nelle more la sola manutenzione ordinaria dei manufatti regolarmente autorizzati;

c. Contrariamente a quanto dichiarato nell’istanza di permesso di costruire, l’immobile in oggetto non risulterebbe conforme allo stato di fatto legittimato con C.E. n. 11 del 08.03.1977 in quanto successivamente sarebbero state presentate istanze di condono ai sensi dell’art. 31 della L. 47/1985, inerenti ai locali al di sotto della parte perimetrale della piscina”.

A.2. Il predetto rigetto, insieme con il presupposto articolo 51 delle norme tecniche di attuazione al piano regolatore generale di Polignano a Mare, è stato impugnato dalla Capri Club s.r.l. alla stregua dei motivi di diritto così rubricati:

“1. TRAVISAMENTO ED ERRONEA VALUTAZIONE DI FATTI. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE ART. 6, L. 241/1990. VIOLAZIONE PRINCIPIO DI COLLABORAZIONE ART. 1, CO. 2-BIS. VIOLAZIONE PRINCIPIO DI BUON ANDAMENTO PUBBLICA AMMINISTRAZIONE ART 97 COST.”;

“2. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE ART. 45 NTA DEL PPTR PUGLIA. ECCESSO DI POTERE PER INCOMPLETEZZA ISTRUTTORIA. CONTRADDITTORIETÀ ED ILLOGICITÀ DELLA MOTIVAZIONE”;

“3. TRAVISAMENTO ED ERRONEA VALUTAZIONE DI FATTI. ECCESSO DI POTERE PER INGIUSTIZIA MANIFESTA. VIOLAZIONE PRINCIPIO BUONA FEDE E CORRETTEZZA. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE ART. 6, L. 241/1990”;

“4. ECCESSO DI POTERE PER INGIUSTIZIA MANIFESTA. VIOLAZIONE ART. 10-BIS L. 241/1990. DIFETTO DI MOTIVAZIONE. CONTRADDITTORIETÀ ED ILLOGICITÀ DELLA MOTIVAZIONE”.

La causa è stata fissata all’udienza straordinaria del 19 gennaio 2026 passando in decisione.

B.1. Occorre premettere che il diniego edilizio impugnato è sì plurimotivato, ma le varie ragioni tuttavia non si presentano autonome e autosufficienti in modo che ciascuna di esse di per sé sola sia idonea a sorreggerlo. Ciò premesso, devono essere esaminate le contestazioni mosse dalla società Capri club, che possono così sintetizzarsi:

(motivo 1) la ricorrente ha correttamente presentato la richiesta di un permesso di costruire alternativo alla SCIA perché, in realtà, non ha proposto una nuova costruzione dato che le dimensioni della piscina progettata sono identiche all’esistente;

(motivo 2) l’articolo 51, comma 6, delle norme tecniche di attuazione al piano regolatore, richiamato nel provvedimento per affermare la necessità di un previo piano urbanistico esecutivo per realizzare qualunque intervento diverso dalla manutenzione ordinaria è inapplicabile perché il sopravvenuto articolo 45 del PPTR Puglia, disciplinando i ‘Territori Costieri’, vieta le nuove opere edilizie, ad eccezione di quelle finalizzate al recupero/ripristino dei valori paesistico/ambientali, come specificati nella disposizione; la norma consente peraltro, a certe condizioni, la “trasformazione di manufatti legittimamente esistenti, esclusa la demolizione e ricostruzione di manufatti di particolare valore storico e identitario, per una volumetria aggiuntiva non superiore al 20%” (comma 3, b1) e la “realizzazione di opere migliorative incluse le sostituzioni o riparazioni di componenti strutturali, impianti o parti di essi ricadenti in un insediamento già esistente” (comma 3, b8); in concreto, il progetto ha ottenuto l’autorizzazione paesaggistica dalla Sovraintendenza per la città metropolitana di Bari il 20 dicembre 2019;

(motivo 3) il Comune fonda il suo diniego sul presupposto che i locali sottostanti alla piscina non sarebbero pienamente legittimi perché tuttora oggetto di condono non definito; con ciò facendo gravare sull’stante le conseguenze dell’inerzia procedimentale dell’Amministrazione;

(motivo 4) la circostanza della pendenza delle due istanze di condono era già stata evidenziata dal Comune nel preavviso di rigetto, a cui era seguita la richiesta della società di definire le pratiche, sospendendo al contempo il procedimento edilizio per la demolizione e la ricostruzione della piscina; l’Ente locale invece ha ignorato la richiesta e ha emesso il provvedimento negativo, tradendo così le finalità del contraddittorio predecisorio ridotto a uno sterile adempimento formale.

A.3. Dalla lettura delle censure risulta evidente che, anche ammettendo il superamento dell’articolo 51 delle norme tecniche di attuazione al piano regolatore comunale per incompatibilità con l’articolo 45 del PPTR, il presupposto indefettibile per l’autorizzabilità di un intervento di demolizione e ricostruzione, come quello proposto dalla Capri club, sia pur sempre costituito dallo stato legittimo dell’immobile, che, nel caso in esame, è da escludersi, vista la pendenza di due procedimenti di condono riguardanti il livello sottostante alla piscina.

Lo stato di queste pratiche era già evidenziato nel preavviso di rigetto di cui alla nota prot. 8931 del 16 marzo 2021 e aveva spinto la Capri club a invitare il Comune a sospendere il procedimento finalizzato all’ottenimento del permesso di costruire, in attesa della definizione delle istanze di condono, che al contempo si sollecitava.

Senza valutare tale apporto del privato e senza dare ragione nella motivazione del provvedimento finale di diniego del mancato accoglimento delle osservazioni, il Comune ha rigettato l’istanza edilizia; con ciò esso non si è attenuta ai principi della collaborazione nei rapporti con gli amministrati (violando così gli articoli 1, 10 e 10- bis della legge n. 241 del 1990) e di buon andamento di cui all’articolo 97 della Costituzione. Desta in particolare perplessità il fatto che, in quarant’anni dalla prima domanda di condono e in trent’anni dalla seconda, l’Amministrazione non abbia trovato il tempo di istruire e di decidere sulla sanatoria edilizia finendo in definitiva, come denunciato dalla ricorrente, per far gravare sull’stante le conseguenze della sua inerzia procedimentale.

Questo Tribunale ha avuto modo di sottolineare proprio la valenza fondamentale dell’articolo 10- bis della legge n. 241 del 1990:

“Il preavviso di rigetto, collocato significativamente nel capo III della legge 7 agosto 1990, n. 241, intitolato alla Partecipazione al procedimento amministrativo, persegue l’obiettivo di sviluppare un ulteriore momento di contraddittorio procedimentale tra privato richiedente e P.a.

La doverosa comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento della domanda mira, inoltre, a preannunciare le ragioni di diniego individuate dall’amministrazione allo scopo di permettere al privato di articolare osservazioni in extremis, e di fornire un contributo atto a far sì che la P.a, nella decisione finale, compia una virata in favore del richiedente.

Si tratta, pertanto, di uno strumento di efficace deflazione del contenzioso, ogni qualvolta la P.a., che ha già orientato la sua azione verso il diniego, si avveda della fondatezza dei rilievi eccepiti dal privato” (terza sezione, sentenza 26 settembre 2023, n. 1143).

In altri termini, il doveroso dialogo predecisorio così svilito per essere ridotto a uno sterile adempimento formale non ha consentito alla società di apportare il proprio contributo dialettico al procedimento, in cui il Comune si è privata di un’occasione di deflazione del contenzioso, mancando all’obiettivo di un’azione amministrativa efficace che, nella fattispecie, riguarda anche l’ambito specifico della tutela dei “territori costieri”.

A ciò consegue l’accoglimento del ricorso, con l’annullamento del provvedimento impugnato.

Le peculiarità della vicenda contenziosa giustificano il diniego del rimborso delle spese di lite.

P.Q.M.

il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento 30 luglio 2021, prot. n. 23568/2021.

Rimborso delle spese di lite denegato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 19 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

PP AM, Presidente, Estensore

Gianmario Palliggiano, Consigliere

Fabio Belfiori, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

PP AM

IL SEGRETARIO