Pubblicato il 04/12/2025

N. 07827/2025 REG.PROV.COLL.

N. 03464/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3464 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da
OM IS, TR IS, rappresentati e difesi dall'avvocato Cristina Buono, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Ischia, via G.B. Vico, rappresentati e difesi dall'avvocato Alessia Pirozzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Lacco Ameno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Irene Montuori, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

ordinanza n. 7 dell'11.4.2022 del Comune di Lacco Ameno.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da IS OM il 4/12/2022:

a) - della ordinanza n. 7/2022 dell'11 aprile 2022, notificata il 19 aprile 2022, a firma del responsabile del Servizio Tecnico, con la quale è stata ingiunta, ai sensi dell'art. 31 del d.P.R. n. 380/01, la demolizione delle opere eseguite in Lacco Ameno, alla via Pannella n. 150, in una alla rimessione in pristino dello stato dei luoghi;

b) - di tutti gli altri atti preordinati, connessi e consequenziali, comunque lesivi della posizione giuridica dei ricorrenti.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Lacco Ameno;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4- bis , cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 18 settembre 2025 la dott.ssa GI AM e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso introduttivo del presente giudizio, i ricorrenti hanno impugnato l’ordinanza n. 7/2022 dell’11 aprile 2022, notificata il 19 aprile 2022, con la quale il Comune di Lacco Ameno ha ingiunto, ai sensi dell’art. 31 del D.P.R. n. 380/01, la demolizione delle seguenti opere eseguite, senza titolo abilitativo, in via Pannella n. 150: “abusiva chiusura di un sottobalcone, determinando un aumento volumetrico di circa 20,70 mc (4,60 x 1,50 x 3,00ml) e una tettoia a copertura dei posti auto, con struttura in legno e copertura in lamierino delle dimensioni di circa 5,90x5,90 ml h. 2,25 superficie coperta di circa mq 35,00, inoltre un manufatto ad uso pollaio semichiuso con copertura in lamierino semplicemente poggiato e delle dimensioni di circa 8,00x3,50 h. 2.00 superficie coperta di circa mq 28,00.”

Il ricorso è affidato ai seguenti motivi:

1. violazione dell’art. 31 del D.P.R. n. 380/01, eccesso di potere per carenza assoluta dei presupposti di fatto e di diritto. Violazione dell’art. 38 della legge n. 47/85 in relazione all’art. 39 della l. n. 724/94.

Il provvedimento sarebbe illegittimo, poiché irroga la misura della demolizione, ai sensi dell’art. 31 del Testo Unico dell’Edilizia, senza dare contezza dell’interesse pubblico concreto ed attuale alla demolizione stessa, né dell’esistenza di un contrasto delle opere eseguite con la normativa urbanistica vigente, né, infine, dell’istruttoria svolta in ordine alla esistenza di cause ostative all’esercizio del potere sanzionatorio.

Più in particolare, in ordine alla tettoia, si tratterebbe di struttura aperta su tutti i lati, non ancorata stabilmente al suolo e non destinata ad un uso durevole, che non richiederebbe il rilascio del permesso di costruire e che, pertanto, non può essere assoggettata a sanzione demolitoria.

Con riguardo al pollaio, l’ordinanza sarebbe illegittima poiché applica la misura della demolizione nonostante la pendenza di regolare domanda di condono avente ad oggetto il manufatto contestato.

L’ordinanza sarebbe, altresì, illegittima stante l’estraneità dei ricorrenti alla contestata intrapresa edilizia, con la conseguenza che l’iniziativa repressiva assunta dal comune si porrebbe in aperta violazione degli artt. 6, 7 e 1, Prot. 1, CEDU e dei principi di “legalità” e “colpevolezza ”, tenuto conto di quanto affermato, in materia, dalla Grande Camera della Corte EDU con la sentenza del 28 giugno 2018 (Case of G.I.E.M. s.r.l. and others v. Italy).

2. Carenza di motivazione e di istruttoria, violazione art. 3 legge n. 241/1990. Violazione del principio dell’affidamento.

Il provvedimento impugnato sarebbe illegittimo perché irroga la misura della demolizione senza alcuna motivazione e senza dare contezza dell’interesse pubblico concreto ed attuale alla demolizione stessa.

3. Violazione art. 31 D.P.R. n. 380/01. Illegittimità del provvedimento sanzionatorio per mancata indicazione dell’area da acquisire in caso di inottemperanza.

Il provvedimento impugnato sarebbe illegittimo perché, in violazione dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/01, non indicherebbe i beni da acquisirsi in caso di inottemperanza all’ordine di demolizione.

4. Violazione art. 7 legge n. 241/90, violazione del principio del “giusto procedimento ”.

Il provvedimento sanzionatorio sarebbe, infine, illegittimo perché non preceduto da alcuna “comunicazione di avvio del procedimento ”.

Con ricorso per motivi aggiunti, i ricorrenti hanno, altresì, impugnato l’ordinanza 10/2022 del 7 settembre 2022, notificata il 12 settembre 2022, con cui il Comune di Lacco Ameno ha ingiunto ai ricorrenti il pagamento della somma di € 20.000,00, ai sensi dell’art. 31, comma 4 bis, del D.P.R. n. 380/2001.

Il gravame è affidato ai seguenti motivi:

1. illegittimità derivata.

2. Violazione dei principi di “legalità ” e “colpevolezza ”. violazione artt. 6, 7 e 1, prot. 1, CEDU.

La sanzione pecuniaria sarebbe illegittima perché ingiunge ai ricorrenti il pagamento della somma di € 20.000,00, nonostante la loro estraneità alla contestata intrapresa edilizia.

3. Violazione e falsa applicazione dell’art. 31 del D.P.R. n. 380/01, violazione del principio del “giusto procedimento ”, carenza assoluta dei presupposti di fatto e di diritto, ambiguità dell’azione amministrativa, perplessità.

Non sarebbe stato notificato ai ricorrenti alcun formale atto di accertamento di inottemperanza all’ordinanza di demolizione, al quale soltanto può astrattamente riconnettersi quell’efficacia traslativa/acquisitiva da cui far discendere sia la pretesa della civica amministrazione alla immissione in possesso sia la pretesa creditizia di cui alla impugnata sanzione pecuniaria.

Inoltre, l’amministrazione non ha proceduto alla esatta individuazione delle aree da acquisire come “pertinenze urbanistiche ” dell’immobile in relazione al quale è stato esercitato il potere sanzionatorio.

4. Violazione dell'art. 7 della legge n. 241/90, violazione del principio del "giusto procedimento ".

Il provvedimento impugnato sarebbe, infine, illegittimo perché non preceduto, in violazione della normativa richiamata in rubrica, da una valida "comunicazione di avvio del procedimento ”.

Si è costituito il Comune di Lacco Ameno, instando per il rigetto nel merito del ricorso.

All’esito dell’udienza straordinaria del 18 settembre 2025, rilevata la tardività della documentazione depositata da parte ricorrente in data 17 settembre 2025, il Collegio ha trattenuto la causa in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso e i successivi motivi aggiunti sono infondati.

2. Va premesso che l’ordinanza di demolizione è motivata in ragione dell’avvenuta realizzazione delle opere contestate in assenza del necessario titolo autorizzativo. Una siffatta motivazione è sufficiente a suffragare la legittimità della sanzione. Infatti per giurisprudenza ormai consolidata, ( ex multis , Consiglio di Stato sez. III, 30/04/2025, n.3695) “L'ingiunzione di demolizione ha natura di atto dovuto e rigorosamente vincolato e risulta sufficientemente motivato se contiene la descrizione delle opere abusive e le ragioni della loro abusività, non richiedendo alcuna ulteriore motivazione, basata su un interesse pubblico concreto e attuale al ripristino della legalità violata; il decorso del tempo non implica (infatti) un affidamento legittimo da parte dei proprietari dell'abuso, poiché la tutela del legittimo affidamento si riferisce a provvedimenti amministrativi che generano aspettative stabilite e rapporti giuridici certi, cosa che non si verifica nel caso in cui le opere abusive non abbiano i titoli prescritti.”.

3. Neppure occorre una motivazione che si spinga ad affermare il contrasto sostanziale delle opere con la disciplina urbanistico-edilizia vigente, essendo sufficiente, ai fini della irrogazione della sanzione reale di cui all’art. 31, D.P.R. 380/2001 la realizzazione di opere in assenza del permesso di costruire, ove richiesto, come emerge dal tenore letterale del comma 2 della disposizione ( “2. Il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale, accertata l'esecuzione di interventi in assenza di permesso, in totale difformità dal medesimo, ovvero con variazioni essenziali, determinate ai sensi dell'articolo 32, ingiunge al proprietario e al responsabile dell'abuso la rimozione o la demolizione, indicando nel provvedimento l'area che viene acquisita di diritto, ai sensi del comma 3 .”).

4. L’assenza di un permesso di costruire, nel caso di realizzazione di opere soggette al regime autorizzatorio, costituisce uno dei presupposti che in via autonoma impone l’adozione dell’ordine di demolizione.

Le opere oggetto dell’ordinanza impugnata richiedono tutte, anche autonomamente considerate, il permesso di costruire.

In particolare, neppure contestata è la necessità del permesso di costruire per quanto concerne il volume creato nel “sottobalcone ”. Per quanto riguarda la tettoia a copertura dei posti auto, si tratta di una struttura di dimensioni ragguardevoli (5,90x5,90 ml h. 2,25, con una superficie coperta di circa mq 35,00) idonea a determinare una permanente trasformazione del territorio.

Secondo consolidata giurisprudenza: “La realizzazione di una tettoia (mercé il posizionamento su presente struttura di una copertura fissa di pannellature in legno), per le proprie caratteristiche intrinseche, per le modalità di costruzione, funzioni e impatto derivante dalla permanenza, comporta una trasformazione del territorio tale per cui non può a essere legittimata attraverso il ricorso alla s.c.i.a. (o, ante, d.i.a.) ma necessita del previo rilascio del permesso di costruire. ” (Consiglio di Stato sez. VI, 28/03/2025, n.2603).

Per quanto concerne il pollaio (semichiuso con copertura in lamierino delle dimensioni di circa 8,00x3,50 h. 2.00 superficie coperta di circa mq 28,00) si tratta di una struttura con rilevanza volumetrica, destinato ad un uso non temporaneo e per il quale non risulta dimostrato sia stata mai presentata un’istanza di condono.

La documentazione relativa al condono è stata depositata ben oltre la scadenza del termine di cui all’art. 73, c.p.a. e, dunque, non è utilizzabile. In ogni caso da essa non è evincibile la prova di quanto parte ricorrente afferma, non essendo stata depositata la documentazione relativa alla descrizione delle opere oggetto delle istanze.

5. Anche la dedotta violazione delle disposizioni della C.E.D.U. non è configurabile, nei termini in cui è stata prospettata. Per costante indirizzo ( ex multis , da ultimo, Consiglio di Stato sez. II, 25/11/2024, n.9447) “Dall'esame della giurisprudenza sovranazionale emerge che le misure amministrative volte alla repressione degli abusi edilizi non violano né il principio di proporzionalità tra pena e reato di cui all'art. 49 par 3 CDFUE né il diritto di proprietà di cui all'art. 17 CDFUE e all'art. 1 prot. 1 CEDU, né il diritto al rispetto della vita privata e familiare di cui all'art. 8 CEDU.

28. La Corte europea dei diritti umani, infatti, ha riconosciuto che le sanzioni reali urbanistico-edilizie comminate dal giudice penale - e in particolare la confisca (cfr. CEDU, grande camera, 28 giugno 2018 G.I.E.M. e altri c. Italia; Sud Fondi c. Italia del 20 gennaio 2009 e del 10 maggio 2012; 30 dicembre 2013, Varvara c. Italia) - possono avere natura sostanzialmente penale e sono quindi assoggettate al principio di proporzionalità della pena di cui agli artt. 6.2 e 7 della Carta.

29. Al di fuori del caso della confisca penale, la Corte ha affermato la rilevanza del principio di proporzionalità nell'esecuzione dell'ordine di demolizione solo allorché venga in rilievo il diritto al rispetto della vita privata e familiare della persona di cui all'art. 8 della CEDU, configurabile nel caso di immobile destinato ad abituale abitazione della stessa e non anche quando venga opposto esclusivamente il diritto alla tutela della proprietà, garantito dall'art. 1 del prot. 1 CEDU (cfr. Corte EDU, sentenza 4 agosto 2020, AM c. Lituaniae; sentenza 21 aprile 2016, NO e RK c. Bulgaria).

30. Secondo la Corte, inoltre, la finalità della demolizione dell'abuso non è sanzionatoria, ma è quella di garantire la conformità delle costruzioni alla normativa edilizia e il controllo dello Stato nell'uso della proprietà e del territorio (sent. 12 settembre 2024, Longo c. Italia).

31. Nel campo dell'edilizia e urbanistica lo Stato gode, pertanto, di un ampio margine di apprezzamento, in particolare nella scelta dei mezzi per l'esecuzione e nell'accertare se la conseguenza dell'esecuzione possa essere giustificata.

32. In linea generale, la Corte ha costantemente escluso che la demolizione di un immobile abusivo violi il diritto di proprietà, sancito dall'art. 1 prot. n. 1 CEDU, in quanto tale misura è comunque prevista dalla legge, mira ad uno scopo legittimo e, soprattutto, risulta non sproporzionata rispetto al legittimo fine perseguito dallo Stato, consistente nella tutela del proprio territorio (sent. 8 novembre 2005, Saliba c. Malta) .”.

6. Da quanto detto emerge la infondatezza dei primi due motivi del ricorso introduttivo.

7. Infondato è anche il terzo motivo. Per costante orientamento giurisprudenziale, le aree oggetto dell’acquisizione per il caso di inottemperanza all’ordinanza di demolizione non devono necessariamente essere individuate nell’ordinanza stessa, essendo esse oggetto di un provvedimento futuro e solo eventuale, dipendente dall’omessa spontanea esecuzione dell’ordinanza (Consiglio di Stato sez. II, 10/02/2025, n.1031: “L'ordinanza di demolizione è legittima anche quando non indica le aree che saranno acquisite al patrimonio comunale .”).

8. Per altrettanto consolidata giurisprudenza, inoltre, l’ordinanza di demolizione non deve necessariamente essere preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento (Consiglio di Stato sez. V, 03/11/2025, n.8537: “L'ordinanza di demolizione di opere edilizie abusive non richiede la previa comunicazione di avvio del procedimento ai soggetti interessati, in quanto ha natura vincolata e la partecipazione del privato al procedimento non potrebbe influenzare l'esito della decisione.” ).

9. Anche il ricorso per motivi aggiunti è infondato.

10. L’infondatezza del ricorso introduttivo si riverbera sul primo motivo del ricorso per motivi aggiunti, con cui è dedotto il vizio di illegittimità derivata dell’ordinanza irrogativa di sanzioni.

11. E’ infondato il secondo motivo. L’estraneità dei ricorrenti alla realizzazione dell’abuso – peraltro non provata – non è sufficiente ad escludere la responsabilità dei ricorrenti per l’omessa esecuzione dell’ordinanza di demolizione. La sanzione pecuniaria ai sensi dell’art. 31, comma 4-bis, D.P.R. 380/2001 ha natura afflittiva e presuppone l’imputabilità dell’omessa ottemperanza all’ordinanza di demolizione. ( “Con riguardo alle conseguenze che discendono dall'inottemperanza all'ingiunzione a demolire, è necessario osservare che l'acquisizione gratuita al patrimonio comunale riveste, al pari della sanzione pecuniaria, natura afflittiva e presuppone l'imputabilità dell'illecito omissivo della mancata ottemperanza.” Consiglio di Stato sez. II, 04/04/2024, n.3078). Rileva, con riguardo alla sanzione pecuniaria, la colpevolezza dell’omessa ottemperanza all’ordine di demolizione. Nella specie nessuna prova delle ragioni che avrebbero impedito, per cause non imputabili ai ricorrenti, l’esecuzione spontanea all’ordine di demolizione, è stata fornita.

12. I ricorrenti non contestano la mancata ottemperanza all’ordinanza di demolizione entro il termine di legge. Pertanto, la dedotta – e non provata – omessa notifica del verbale di accertamento dell’inottemperanza (di cui nel provvedimento si fa espressa menzione) non potrebbe comunque condurre all’annullamento della sanzione pecuniaria impugnata, che non presuppone un tale adempimento, ma il fatto storico dell’inottemperanza all’ordine demolitorio.

13. Anche in relazione all’irrogazione della sanzione pecuniaria, trovano applicazione i principi giurisprudenziali affermati in relazione all’omesso invio della comunicazione di avvio del procedimento, stante la natura interamente vincolata del potere esercitato.

14. In conclusione, il ricorso e i successivi motivi aggiunti sono infondati.

15. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui successivi motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li respinge. Condanna la parte ricorrente al pagamento delle spese di lite, che liquida in complessivi € 2.000,00 oltre accessori di legge se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 18 settembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IO GG, Presidente

GI AM, Primo Referendario, Estensore

Fabio Belfiori, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
GI AM	IO GG

IL SEGRETARIO