Pubblicato il 30/01/2026

N. 00045/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00184/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' ZZ

sezione staccata di Pescara (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 184 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto dall’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Filippo Cammelli, Gabriele Maria Polito, Claudia Giardina, Carlo Piazza, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Fossacesia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Gileno, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

RS S.r.l., AO S.r.l., non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

previa sospensione dell’efficacia:

- della deliberazione della Giunta del Comune di Fossacesia del 12 dicembre 2023, n. 184, avente a oggetto “ Linee di indirizzo per l’applicazione della l. 05.08.2022 n. 118 recante “Disposizione sull’efficacia delle concessioni demaniali e dei rapporti di gestione per finalità turistico-ricreative e sportive” ;

- di tutti gli atti ad essa annessi, connessi, presupposti e consequenziali.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati dall’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato il 05.06.2025:

per l'annullamento:

1) della deliberazione della Giunta del Comune di Fossacesia n. 129 del 30 settembre 2024, avente ad oggetto “ Concessioni demaniali già affidante mediante procedure di evidenza pubblica – Atto di indirizzo ”;

2) della determina del Responsabile del Settore 3 - Urbanistica ed Edilizia del Comune di Fossacesia n. 152 del 12 dicembre 2024;

3) dell’avviso pubblicato nell’Albo pretorio in data 13 dicembre 2024;

4) della nota del Comune di Fossacesia del 30 aprile 2025, avente ad oggetto “ Parere AGCM deliberato nella riunione del 4 marzo 2025 (Rif. n. S4939B) - Risposta ”;

5) della nota del Comune di Fossacesia del 6 maggio 2025, avente ad oggetto “ Parere AGCM deliberato nella riunione del 4 marzo 2025 (Rif. n. S4939B) - Risposta – Integrazione documentale ”.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Fossacesia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 gennaio 2026 il dott. NN RD e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- Con il ricorso introduttivo, notificato in data 16.06.2024 e depositato il 18.06.2024, l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (A.G.C.M.), nell’esercizio dei poteri alla medesima attribuiti dall’art. 21-bis della legge n. 287/1990, adiva l’intestato Tribunale per l’annullamento, previa sospensiva, della deliberazione della Giunta del Comune di Fossacesia in data 12 dicembre 2023, n. 184, avente a oggetto “ Linee di indirizzo per l’applicazione della l. 05.08.2022 n. 118 recante “Disposizione sull’efficacia delle concessioni demaniali e dei rapporti di gestione per finalità turistico-ricreative e sportive ”.

2.- L’A.G.C.M. espone che con la gravata deliberazione l’Ente civico resistente forniva indirizzo al Responsabile del III Settore di differire fino al 31.12.2024 le concessioni demaniali marittime con finalità turistico-ricreativa insistenti nel Comune di Fossacesia, in forza di quanto previsto dalla disciplina normativa di cui agli artt. 3 e 4 della Legge 5 agosto 2022 n. 118 (Legge annuale per il mercato e la concorrenza 2021) nel testo all’epoca vigente.

Venuta a conoscenza dell’atto di indirizzo, l’Autorità esprimeva in data 14.03.2024 un parere motivato ai sensi dell’art. 21-bis legge n. 287/1990, notificato in pari data, con cui veniva contestato il contenuto della deliberazione per contrasto con la normativa eurounitaria volta a garantire e promuovere la libertà di concorrenza, la libertà di stabilimento e la libertà di prestazione e circolazione dei servizi nel mercato interno.

L’Autorità concludeva chiedendo al Comune di comunicare, nei sessanta giorni successivi al ricevimento del parere, “ le iniziative adottate per rimuovere le violazioni della concorrenza sopra esposte ”, preavvertendolo che in difetto avrebbe potuto presentare ricorso entro i successivi trenta giorni; non avendo ricevuto alcun riscontro l’A.G.C.M. deliberava di proporre l’odierno gravame introduttivo.

Il ricorso è affidato a un unico articolato motivo di doglianza con cui si deduce che la delibera di indirizzo sarebbe contraria alla normativa euro-unitaria posta a tutela della libera concorrenza e, segnatamente, agli artt. 49 e 56 TFUE, all’art. 12 della direttiva n. 2006/123/CE, nonché all’art. 1 della legge n. 241/1990 nella parte in cui individua i principi di diritto europeo tra quelli che devono uniformare l’attività della P.A..

Deduce l’Autorità che il Comune avrebbe erroneamente applicato l’art. 3, comma 3, della Legge n.118/2022 per sostenere la possibilità di prorogare ulteriormente la durata delle concessioni atteso che, anche sulla base di quanto statuito dal Consiglio di Stato con sentenza n. 4480/2024, per fruire della proroga tecnica al 31.12.2024, il Comune avrebbe dovuto avviare la procedura selettiva, senza poi riuscire a concluderla per ragioni oggettive entro il 31.12 2023. Inoltre l’asserita sussistenza di un quadro normativo confuso e la mancanza dei decreti di riordino della materia, invocate nella parte motiva dell’atto impugnato a giustificazione della scelta compiuta, non potevano costituire impedimento all’indizione immediata delle procedure di gara, tenuto conto dei consolidati principi espressi in materia dalla Corte di Giustizia, dalla Corte di Cassazione e dal Consiglio di Stato, nonché della disciplina di rango europeo immediatamente applicabile (articoli 49 e 56 TFUE e articolo 12 della Direttiva Servizi) che prevale sulla normativa interna con essa contrastante.

3.- Con dichiarazione depositata il 10.07.2024 l’A.G.C.M. rinunciava alla domanda cautelare il cui esame era stato fissato all’udienza camerale del 19 luglio 2024.

4.- Con successivo ricorso per motivi aggiunti, notificato il 29.05.2025 e depositato il 05.05.2025, l’Autorità impugnava ulteriori atti adottati dal Comune nelle more della trattazione del ricorso introduttivo, ovvero la deliberazione della Giunta del Comune di Fossacesia del 30 settembre 2024, n. 129, avente ad oggetto “ Concessioni demaniali già affidate mediante procedure di evidenza pubblica – Atto di indirizzo ”, la determinazione del Responsabile del Settore 3 – Urbanistica ed Edilizia del Comune di Fossacesia del 12 dicembre 2024, n. 152 avente ad oggetto “ Concessioni demaniali già affidate mediante procedure di evidenza pubblica – approvazione schema avviso ”, nonché l’avviso pubblicato nell’Albo Pretorio del 13 dicembre 2024.

In buona sostanza con le nuove determinazioni il Comune, sulla base dell’art. 3 del bando originario indetto con delibera n. 155 del 3 settembre 2015 (che prevedeva una clausola generale avente ad oggetto la facoltà per il concessionario di rinnovo delle concessioni in base all’art. 37 del codice della navigazione e dell’art. 18 del connesso Regolamento attuativo, del d.l. n. 400/1993, conv. con l. n. 494/1993, come innovato dall’art. 1, comma 253, della l.n. 296/2006) deliberava di “ dare corso alle eventuali richieste di attivazione della clausola di rinnovo ” da parte degli attuali concessionari, dando mandato ai competenti uffici di predisporre apposito bando rivolto ai medesimi concessionari.

Segnatamente nel bando si dava avviso che, prima della scadenza del proprio titolo concessorio, i concessionari, intenzionati ad avvalersi delle clausole di rinnovo, potevano avanzare istanze corredate da adeguata documentazione atta a verificare la permanenza dei requisiti per essere titolari di concessioni per la durata di 6 anni, ovvero in caso di richiesta di rinnovo fino a 15 anni, da idoneo piano di investimento e d’implementazione delle attività dei servizi anche di rilevanza sociale e culturale oltre che di sostenibilità economica.

L’Autorità, dopo aver adottato un secondo parere motivato ex art. 21 bis della legge n. 287/90, comunicato in data 7 marzo 2025, al quale il Comune forniva riscontro con nota in data 30 aprile 2025 e con successiva nota integrativa del 6 maggio 2025, che tuttavia non consentivano di superare le criticità riscontrate, impugnava i nuovi atti mediante il ricorso per motivi aggiunti.

5.- A sostegno del gravame per motivi aggiunti parte ricorrente deduce un unico vizio di illegittimità con cui si lamenta che la procedura avviata dal Comune costituirebbe una forma di proroga o rinnovo automatico o tacito delle concessioni demaniali in contrasto con in principi concorrenziali di matrice europea.

Asserisce inoltre l’Autorità che, dopo l’entrata in vigore della legge 14 novembre 2024 n. 166 di riforma delle concessioni demaniali ad uso turistico, sulla scorta anche del più recente orientamento del Consiglio di Stato (cfr. Consiglio di Stato, 20 maggio 2024, nn. 4479, 4480 e 4481; Consiglio di Stato, 16 dicembre 2024 n. 10131), la procedura informale dell’art. 37 del Cod. nav. non può ritenersi più adeguata alle esigenze di trasparenza e concorrenzialità che permeano il settore delle concessioni demaniali marittime ad uso turistico.

Di talchè, come già rilevato nel parere comunicato in data 7 marzo 2025, il Comune “…avrebbe dovuto dare avvio a procedure di gara in attuazione e nel rispetto dei principi concorrenziali, equità e trasparenza e non discriminazione, invece che offrire agli attuali concessionari la possibilità di vedere rinnovate, e dunque prorogate senza alcuna procedura selettiva, le proprie concessioni demaniali marittime ad uso turistico per 6 anni e fino a un massimo di 15 anni, mediante la presentazione di una semplice istanza ”.

6.- In vista della camera di consiglio del 20 giugno 2025, fissata per l’esame dell’istanza di autorizzazione alla notifica per pubblici proclami presentata dall’A.G.C.M., si costituiva in giudizio il Comune di Fossacesia formulando, in rito, varie eccezioni di improcedibilità e inammissibilità del ricorso introduttivo e dell’atto per motivi aggiunti, e concludendo comunque per il rigetto delle impugnative in quanto prive di merito di fondatezza.

7.- Con ordinanza collegiale n. 241 del 23.06.2025 questo Tribunale disponeva l’integrazione del contraddittorio tramite notificazione per pubblici proclami e fissava per la trattazione del merito l’udienza pubblica del 16 gennaio 2026.

8.- In vista dell’udienza di merito le parti depositavano memorie e repliche ex art. 73 c.p.a. riportandosi alle conclusioni rassegnate nei rispettivi scritti difensivi e chiedendone l’integrale accoglimento.

9.- All’udienza pubblica del 16 gennaio 2026, al termine della discussione, la causa veniva chiamata e introitata per la decisione.

10.- Preliminarmente, seguendo la tassonomia propria delle questioni secondo le coordinate ermeneutiche tracciate dalle Adunanze plenarie 25 febbraio 2014, n. 9, 3 giugno 2011, n. 10, e 7 aprile 2011, n. 4, che hanno fatto applicazione delle norme sancite dal combinato disposto degli artt. 76, co. 4, c.p.a. e 276, co. 2, c.p.c., e n. 5 del 2015, in ordine logico è prioritario l’esame delle eccezioni di rito formulate dall’Ente civico resistente.

Nel richiamare i principi affermati dalle succitate Plenarie il giudice ha il dovere di decidere gradualisticamente la controversia, secondo l’ordine logico che, di regola, pone la priorità della definizione delle questioni di rito rispetto alle questioni di merito, e fra le prime la priorità dell'accertamento della ricorrenza dei presupposti processuali rispetto alle condizioni dell'azione.

Segnatamente, come ribadito dall’Adunanza Plenaria n. 5 del 2015, e per quanto di interesse alla fattispecie in esame, l’ordine di esame delle questioni processuali investe i seguenti aspetti: “ I) l’accertamento dei presupposti del processo (nell’ordine: giurisdizione, competenza, capacità delle parti, ius postulandi, ricevibilità e rimessione in termini, contraddittorio, estinzione del giudizio), e delle condizioni dell’azione (interesse ad agire, titolo o legittimazione al ricorso, legitimatio ad causam) ”.

10.1.- Facendo applicazione dei predetti canoni ermeneutici al caso di specie, rileva il Collegio che tra le varie eccezioni di rito formulate dal Comune resistente deve essere delibata prioritariamente l’eccezione con cui viene postulata l’inammissibilità del ricorso introduttivo e di quello aggiuntivo per difetto dello ius postulandi .

Secondo la tesi del Comune di Fossacesia, l’Autorità ricorrente si è rivolta per la rappresentanza in giudizio al patrocinio esterno di un avvocato del libero foro anziché all’Avvocatura erariale in violazione dell’articolo 1 del R.D. n. 1611/1933, secondo cui la rappresentanza e l’assistenza in giudizio delle Amministrazioni dello Stato, tra cui anche le Autorità indipendenti, spetta all’Avvocatura dello Stato.

Deduce altresì il Comune che la disposizione normativa testè richiamata non potrebbe nemmeno essere derogata adducendo un potenziale conflitto con la Presidenza del Consiglio dei Ministri, che non sarebbe ravvisabile nel caso in cui, come quello di specie, venga meramente prospettato il contrasto tra la normativa interna e quella europea, essendo necessario ad integrare il conflitto che l’Amministrazione statale sia direttamente coinvolta nel giudizio. Né, tantomeno, il difetto dello ius postulandi potrebbe essere sanato a posteriori dal parere reso dall’Avvocatura dello Stato ai sensi dell’articolo 5 del R.D. n. 1611/1933 il giorno 5 agosto 2025, data quest’ultima successiva sia alla proposizione del ricorso introduttivo sia alla proposizione del ricorso aggiuntivo.

L’eccezione è priva di pregio giuridico e va quindi respinta.

Contrariamente a quanto assunto dal Comune di Fossacesia, deve ravvisarsi nella fattispecie per cui è causa un potenziale conflitto di interessi della difesa erariale, come già riconosciuto dalla medesima Avvocatura generale dello Stato in casi analoghi aventi ad oggetti ricorsi ex art. 21-bis della L. n. 287/90 avverso i provvedimenti di proroga di concessioni demaniali marittime, tenuto conto che l’Avvocatura generale dello Stato potrebbe essere chiamata a difendere innanzi alle giurisdizioni sovranazionali la normativa interna contrastante con quella europea.

Come di recente osservato dal Giudice di appello (Consiglio di Stato, Sez. VII, sentenza 5 gennaio 2026, n. 75) - con principi che il Collegio ritiene di condividere - l’impossibilità per l’Avvocatura dello Stato di assumere, nella presente causa, il patrocinio dell’A.G.C.M. emerge ictu oculi , ove si consideri che la tesi difensiva portata avanti dalla ridetta Autorità consiste, nel merito, nella deduzione del contrasto tra la normativa interna e la normativa unionale e che, però, all’Avvocatura dello Stato compete istituzionalmente difendere, innanzi alle Corti sovranazionali, la conformità del diritto interno a quello eurounitario: ciò comporta che, nel caso ora in esame, la predetta Avvocatura sarebbe vincolata ad assumere una posizione processuale non coincidente con quella dell’A.G.C.M. e anzi a essa opposta.

Detto conflitto, preclusivo dell’assunzione del patrocinio da parte dell’Avvocatura dello Stato, risulta confermato nel caso di specie dalla nota dell’Avvocatura generale dello Stato in data 5 agosto 2025, versata agli atti del giudizio, resa in riscontro della richiesta relativa a patrocinio formulata dall’Autorità in data 4 agosto 2025, anch’essa depositata agli atti di causa.

Dunque, nella fattispecie sussistono pienamente quelle “ragioni assolutamente eccezionali” che ai sensi dell’art. 5 del R.D. n. 1611/1933 legittimano le Amministrazioni assoggettate al patrocinio obbligatorio dell’Avvocatura dello Stato (come è l’A.G.C.M. ai sensi dell’art. 21-bis, comma 2, della L. n. 287/1990) a richiedere l’assistenza di avvocati del libero foro, in base alla regola dell’impossibilità che due parti (o comunque due posizioni processuali opposte) vengano tutelate da uno stesso difensore (cfr. Cass. civ., Sez. Un., 19 dicembre 2012, n. 23464 e 21 febbraio 1997, n.1617).

Non ha pregio giuridico inoltre il rilievo inerente alla asserita tardività del parere dell’Avvocatura generale dello Stato, in quanto la mancata acquisizione del parere preventivo ex art. 5, secondo comma del R.D. n.1611/1933 non comporta l’inammissibilità del ricorso, ma si tramuta in una mera irregolarità sanabile, come è stata in effetti sanata nel caso di specie attraverso la nota dell’Avvocato Generale dello Stato del 4 agosto 2025 sopra citata.

In conclusione l’eccezione di inammissibilità in esame deve essere pertanto disattesa.

10.2.- Con una seconda eccezione il Comune resistente deduce l’inammissibilità del ricorso introduttivo per carenza di interesse, appuntandosi l’impugnativa su un atto di indirizzo, privo di rilevanza esterna, avente come solo e unico destinatario il Responsabile del competente ufficio comunale.

Anche tale eccezione va rigettata, atteso che l’interesse all’impugnativa è strettamente correlato alla circostanza che nella specie l’atto, ancorché di indirizzo, si pone in violazione delle norme a tutela della concorrenza e ciò giustifica un’anticipazione in funzione tutoria degli interessi sottesi della soglia di intervento dell’Autorità ai sensi dell’art. 21-bis della l. n. 287/1990.

Come chiarito dalla giurisprudenza (T.A.R. Campania, sentenza 29 maggio 2025, n. 4110) a norma dell’art. 21-bis, comma 1, della legge n. 287/1990, l’Autorità garante “ è legittimata ad agire in giudizio contro gli atti amministrativi generali, i regolamenti ed i provvedimenti di qualsiasi amministrazione pubblica che violino le norme a tutela della concorrenza e del mercato ”. La disposizione normativa conferisce, quindi, all’Autorità una peculiare legitimatio ad causam contro qualunque atto idoneo a determinare un’ingiustificata restrizione della libertà di concorrenza (cfr. Cons. Giust. Amm. NE Sicilia, sent. 9 ottobre 2017, n. 428). Tale speciale legittimazione processuale è volta a consentirle di incidere nel modo più efficace sul processo di apertura dei mercati, nonché sul corretto svolgimento delle dinamiche concorrenziali tra imprese (cfr. Cons. di St., sez. IV, 28 gennaio 2016, n. 323). L’interesse che l’Autorità è chiamata a salvaguardare tramite l’azione giudiziaria ex art. 21-bis citato è, quindi, la concorrenzialità dei mercati rispetto ad atti idonei a pregiudicarla, siano essi di natura regolamentare o amministrativa: si tratta di un “interesse sostanziale”, che “ assume i connotati dell’interesse a un bene della vita, nella specie quello al corretto funzionamento del mercato, che trova tutela a livello unionale e costituzionale, e del quale l’Autorità, secondo la l. n. 287 del 1990 è […] istituzionalmente portatrice ” (Cons. di St., sez. VI, 1° marzo 2023, n. 2192).

In definitiva, l’attribuzione all’Autorità di una “ posizione qualificata e differenziata rispetto a quella degli altri attori del libero mercato ” (Cons. di St., sez. VII, n. 4481/2024) ricomprende pacificamente il potere di impugnare anche i soli atti generali e, fra questi, gli atti di mero indirizzo in vista di una tutela efficace e completa dell’interesse pubblico.

10.3.- Con un’ulteriore eccezione il Comune deduce l’inammissibilità del ricorso aggiuntivo per omessa impugnazione della clausola di rinnovo della concessione contenuta nell’art. 3 del bando di gara indetto nel 2015 e della analoga clausola contenuta nel bando “tipo” predisposto dalla NE ZZ (che attribuivano all’ente concedente e al soggetto concessionario la facoltà di rinegoziare il rapporto concessorio in prossimità della sua scadenza), costituenti atti presupposti dei provvedimenti gravati.

Anche tale eccezione è infondata atteso che la clausola di rinnovo contenuta nell’art. 3 del bando per l’assegnazione di nuova concessione demaniale marittima per finalità turistico ricreative del 20/11/2025 e nell’art. 3 del bando tipo regionale non presenta carattere innovativo, mutuando il suo contenuto dall’art. 8, comma 2 del Piano Demaniale Marittimo secondo cui “ Le concessioni vengono rilasciate, rinnovate dai comuni in osservanza delle linee guida che vengono emanate al riguardo dal Servizio politiche turistiche e demanio marittimo in ottemperanza delle norme di riferimento vigenti” . Peraltro, detta previsione del PDM è, a sua volta, riproduttiva di disposizioni aventi rango legislativo, ovvero, a livello statale dell’art. 01, comma 2 del d.l. 5 ottobre 1993, n. 400 (ormai non più vigente), a livello regionale, della L.R. 17 dicembre 1997, n. 141.

Ne consegue quindi che le clausole relative al rinnovo contenute nella lex specialis del 2015 e nel bando tipo regionale, non rivestendo carattere direttamente lesivo, non imponevano un onere di immediata impugnazione.

10.4.- Con altra eccezione preliminare il Comune deduce l’inammissibilità del ricorso introduttivo e dell’atto per motivi aggiunti per difetto della legittimazione ad agire e per intempestività.

10.4.1.- Sotto un primo profilo viene postulata la genericità dell’impugnativa che non offrirebbe elementi idonei a dimostrare una effettiva, concreta e significativa alterazione o quanto meno una restrizione della concorrenza.

Invero, contrariamente a quanto dedotto, l’Autorità è pienamente legittimata, ai sensi dell’art. 21-bis della L. n. 287/1990, a impugnare gli atti avversati in quanto gli stessi si pongono potenzialmente in contrasto con l’interesse pubblico sotteso alla massima partecipazione degli operatori economici alle procedure volte all’affidamento delle concessioni. Le censure articolate non si appalesano generiche ma sono formulate mediante contestazioni specifiche di norme a tutela della concorrenza.

10.4.2.- Sotto un secondo profilo il Comune assume che i pareri di precontenzioso resi dall’Autorità rispettivamente il 14.03.2024 e il 07.03.2025 sarebbero tardivi in quanto resi oltre il termine di sessanta giorni fissato dal comma 2 dell’art. 21 bis della L. n. 287/1990, con conseguente decadenza del potere di agire e inammissibilità del ricorso giurisdizionale proposto avverso l'atto ritenuto anticoncorrenziale.

L’assunto non merita adesione.

La giurisprudenza (T.A.R. Lazio Roma, Sez. III ter, Sentenza, 15/03/2013, n. 2720 T.A.R. Lazio Roma, Sez. II, Sent., (data ud. 06/03/2013) 06/05/2013, n. 4451) ha avuto cura di rimarcare che l’art. 21 bis della L. n. 287/1990 disciplina l'esercizio della legittimazione al ricorso dell'A.G.C.M. avverso atti amministrativi che assuma essere distorsivi della concorrenza, prevedendo al comma uno la stessa attribuzione della legittimazione, specificando al comma due, in rapporto di perfetta coincidenza oggettiva con il comma precedente, le modalità di proposizione del ricorso e dettando, al comma tre, il rito applicabile (quello abbreviato, ai sensi degli artt. 119 e ss. c.p.a.).

La proposizione del ricorso giurisdizionale da parte dell'A.G.C.M. è necessariamente preceduta, a pena d'inammissibilità, da una fase precontenziosa caratterizzata dall'emanazione, da parte sua, di un parere motivato rivolto alla P.A. i cui atti sono sospettati di tal lesione. Nel parere sono segnalate le violazioni riscontrate e sono indicati i rimedi per eliminarli e ripristinare il corretto funzionamento della concorrenza e del mercato. Sicché la fase precontenziosa costituisce un significativo strumento di deflazione del contenzioso (in tali termini, Cons. Stato, Sez. VI, 23/07/2020, n. 4715; T.A.R. Friuli-V. Giulia Trieste, Sez. I, 23/06/2021, n. 191). Per la proposizione del ricorso, l'Autorità deve attendere lo spirare del termine di sessanta giorni assegnato alle Amministrazioni per conformarsi a quanto rilevato nel parere e dallo spirare infruttuoso del citato termine decorre il termine di trenta giorni fissato dalla legge (Cons. giust. amm. Sicilia, sez. giurisd., con sentenza 9 ottobre 2017, n. 428).

L’impugnazione da parte dell’A.G.C.M. di un atto amministrativo che violi “le norme a tutela della concorrenza e del mercato” è sottoposta ad un termine complessivo perentorio e non prorogabile di centocinquanta giorni, decorrente dalla comunicazione ovvero dalla conoscenza dell’atto stesso.

La sussistenza di tale termine si desume tenendo conto del termine di sessanta giorni che l’A.G.C.M. ha a disposizione per emettere il proprio parere, dell’altro termine di sessanta giorni entro il quale l’amministrazione destinataria può decidere di conformarvisi e dell’ulteriore termine di trenta giorni, previsto per la proposizione del ricorso vero e proprio (C.d.S., Sez. VI, 15 maggio 2017, n. 2294; Sez. VI, 30 aprile 2018, n. 2583).

Con riferimento al dies a quo da cui decorre il termine di sessanta giorni entro cui l’Autorità deve esprimere il proprio parere motivato, la giurisprudenza ha chiarito che la decorrenza del termine deve essere stabilita in modo tale che la sua durata sia effettivamente utilizzabile per l’esercizio del potere di iniziativa al quale accede. Di talchè il termine non può decorrere dalla mera pubblicazione legale del provvedimento che dovrebbe formare oggetto del parere dell’A.G.C.M., ma inizia a decorrere solo dal ricevimento da parte dell’A.G.C.M. di una specifica comunicazione (di qualsiasi provenienza) recante gli elementi rilevanti dell’atto che del parere dovrebbe formare oggetto, giacché soltanto a partire da tale momento essa sarebbe nella reale condizione di esercitare la propria competenza (Cons. Stato, Sez. V, 9 marzo 2015 n. 1171).

Ebbene, applicate le surrichiamate coordinate ermeneutiche al caso di specie, rileva il Collegio che i pareri di precontenzioso resi dall’Autorità rispettivamente il 14.03.2024 e il 07.03.2025 si rivelano tempestivi, con conseguente ammissibilità delle odierne impugnative, atteso che non può ritenersi sufficiente ai fini della decorrenza del termine una conoscenza presunta degli atti desumibile dalla loro pubblicazione sull’albo pretorio on line essendo necessaria una comunicazione formale di tali atti all’Autorità, a cui il Comune tuttavia non ha provveduto.

10.5.- Va ora esaminata l’eccezione di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse del ricorso introduttivo dovuta a sopravvenienza normativa.

Secondo la tesi articolata dall’Ente civico resistente, atteso che la delibera di indirizzo n. 184 del 2023 è stata adottata sotto la vigenza e in stringente attuazione delle previsioni normative di cui agli artt. 3 e 4 della Legge 5 agosto 2022 n. 118 (Legge annuale per il mercato e la concorrenza 2021), come modificato dall’art. 10-quater, co. 3, del D.L. n. 198/2022 e convertito dalla L. n. 14/2023 (che prevedevano la proroga del termine di durata delle concessioni demaniali marittime fino al 31 dicembre 2024), non vi sarebbe più interesse all’impugnativa in quanto nelle more del giudizio è intervenuto il D.L. n. 131/2024, convertito con la L. n. 166/2024, che ha abrogato e sostituito l’art. 3, comma 1, della legge 5 agosto 2022, n. 118 e fissato il nuovo termine di scadenza delle concessioni demaniali marittime al 30 settembre 2027.

L’Autorità ricorrente, con memoria del 04.01.2026, controdeduce ritenendo tuttora sussistente l’interesse all’annullamento dell’atto gravato in quanto la pronuncia di merito avrebbe comunque una sua utilità volta ad orientare per il futuro l’azione delle amministrazioni al rispetto dei principi concorrenziali in un’ottica anche deflattiva del contenzioso.

L’eccezione è infondata, mentre è conferente e merita adesione la tesi dell’Autorità.

Va anzitutto osservato che le pronunce citate dal Comune di Fossacesia a sostegno della eccezione di improcedibilità del gravame introduttivo (T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VII, n. 6089/2024 e n. 6150/2024) fanno riferimento a contenziosi instaurati da soggetti privati, di talché non si attagliano al caso di specie in cui l’impugnativa è proposta dall’A.G.C.M. nella sua veste di soggetto pubblico preposto istituzionalmente alla tutela della tutela della concorrenza.

Come affermato recentemente dal Giudice di appello (Cons. Stato, sez, VII, sentenza 5 gennaio 2026, n. 75, che ha richiamato i principi affermati da Consiglio Sez. V, 3 febbraio 2025, n. 803) - con considerazioni che il Collegio condivide - “ permane l’interesse dell’AGCM a una pronuncia di merito, pure in caso di atto (oggetto di censura, perché in tesi anticoncorrenziale) che abbia ormai esaurito i propri effetti, poiché in tale evenienza, al di là della disciplina dell’art. 34, comma 3, c.p.a., che ricollega il mero accertamento dell’illegittimità dell’atto alla persistenza di un interesse risarcitorio in capo al ricorrente, persiste un peculiare interesse a ricorrere proteso a indirizzare e conformare la futura attività amministrativa: tale interesse, che la giurisprudenza ha riconosciuto a Enti esponenziali di interessi collettivi, ad es. alle associazioni ambientalistiche (C.d.S., Sez. IV, 1° ottobre 2024, n. 7883), a fortiori va riconosciuto a quei soggetti pubblici che, come l’AGCM, sono chiamati per legge e, dunque, in via istituzionale, alla tutela di determinati interessi di livello collettivo (nel caso di specie: l’interesse al buon funzionamento del mercato). Un siffatto interesse, per cui l’Autorità agisce non per sanzionare gli autori, ma piuttosto per orientarne il comportamento futuro (C.d.S., Sez. VI, 3 maggio 2024, n. 4030) è coerente con la ratio perseguita dal Legislatore mediante l’introduzione dell’art. 21-bis nel testo della l. n. 287/1990, quale mezzo per contribuire a una più completa tutela della concorrenza e del mercato (Corte cost., 14 febbraio 2013, n. 20). In questa prospettiva si colloca il riconoscimento di un peculiare interesse a ricorrere, diretto a orientare per il futuro l’azione di quelle Amministrazioni che si sono dimostrate – in tesi – poco inclini al rispetto dei principi in materia di concorrenza.

8.6. La descritta esigenza di indirizzo dell’azione amministrativa si spiega, da un lato, con la ripetitività e riproponibilità delle condotte della P.A., dall’altro, con l’utilità di una pronuncia che affermi principi spendibili (in funzione di indirizzo e di correzione) in occasione di situazioni analoghe: ciò, tenuto conto che nella fattispecie esaminata dalla sentenza n. 803/2025 cit., al pari che in quella oggetto del presente giudizio, il sistema delle proroghe in sequenza si presta, specie se le stesse sono di breve durata, all’aggiramento del modello impugnatorio previsto dall’art. 21-bis della l. n. 287/1990 con il conferimento all’AGCM di una legittimazione straordinaria ad impugnare gli atti anticoncorrenziali. “Ed infatti la declaratoria di improcedibilità, ove riconosciuta come correttamente adottata, consentirebbe all’amministrazione di reiterare il denunziato vizio mediante un perverso meccanismo di “proroghe a catena” (tutte con termini piuttosto ridotti) nessuna delle quali subirebbe, per i profili evidenziati dal giudice di primo grado [T.A.R. Lazio, Sez. II, 16 febbraio 2024, n. 3151] la sanzione dell’annullamento per via dei tempi fisiologicamente annessi alla durata del giudizio amministrativo” (così il parag. 8.9 della sentenza n. 803/2025 cit . )” .

10.6.- Alla luce delle superiori considerazioni deve essere rigettata, conseguentemente, l’eccezione di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse del ricorso per motivi aggiunti, anche perché lo stesso, contrariamente a quanto asserito dal Comune resistente, può essere qualificato come impugnativa autonoma essendo munito di apposita procura speciale.

E infatti, a prescindere dalla considerazione per cui la procura rilasciata per il ricorso introduttivo è stata conferita non solo per l’impugnazione della delibera G.C. n. 184/2023 ma anche “ per ogni altro atto presupposto, connesso o conseguente ”, tra cui sono riconducibili gli atti impugnati con il ricorso aggiuntivo, va osservato che unitamente al ricorso per motivi aggiunti è stata notificata una ulteriore procura speciale (S4939B del 26 maggio 2025, versata agli atti del giudizio) con cui l’Autorità ha conferito ai propri legali patrocinanti nel presente giudizio “ il mandato a rappresentare e difendere congiuntamente o disgiuntamente tra loro l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato nel ricorso per motivi aggiunti nel giudizio già instaurato innanzi al TAR dell’ZZ e recante n.r.g. 184/2024, di impugnazione della Deliberazione della Giunta del Comune di Fossacesia del 30 settembre 2024, n. 129, avente a oggetto “Concessioni Demaniali già affidante mediante procedure di evidenza pubblica – Atto di indirizzo”; della Determina del Responsabile del Settore 3 – Urbanistica ed Edilizia del Comune di Fossacesia del 12 dicembre 2024, n. 152, avente a oggetto “Concessioni demaniali già affidate mediante procedure di evidenza pubblica - approvazione schema avviso”; nonché dell’Avviso pubblicato nell’Albo pretorio del 13 dicembre 2024 ”.

11.- Tutto ciò preliminarmente chiarito, il ricorso introduttivo è suscettibile di favorevole scrutinio nei termini e sulla base dei principi espressi dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, dai quali questo Collegio non ravvisa valide ragioni per discostarsi e a cui rinvia ai fini motivazionali, secondo cui:

a) l’art. 12 della Direttiva direttiva 2006/123/CE (cosiddetta “Bolkestein” o “Direttiva Servizi”) persegue l’obiettivo di aprire, mediante il confronto competitivo, il mercato delle attività economiche il cui esercizio richiede l’utilizzo delle risorse scarse, e dunque, tale disposizione è dotata di un livello di dettaglio tale da determinare la disapplicazione della normativa nazionale sulla proroga automatica ed imporre l’espletamento delle gare; appurata la natura self–executing della Direttiva, il dovere di disapplicazione della normativa interna confliggente con il diritto europeo non può che sussistere anche in capo alla pubblica amministrazione, la quale, diversamente, incapperebbe nella contraddittoria situazione di emanare atti amministrativi illegittimi;

b) le norme legislative nazionali che hanno disposto (e che in futuro dovessero ancora disporre) la proroga automatica delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative – compresa la moratoria introdotta in correlazione con l’emergenza epidemiologica da Covid-19 dall’art.182, comma 2, d.l. n. 34/2020, convertito in legge n.77/2020 – sono in contrasto con il diritto eurounitario, segnatamente con l’art. 49 TFUE (sulla libertà di stabilimento, laddove la singola concessione presenti un interesse transfrontaliero), e con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE (quanto alla necessaria applicazione di una procedura di selezione che presenti garanzie di imparzialità e trasparenza e preveda una adeguata pubblicità ove il numero delle autorizzazioni disponibili per una determinata attività sia limitato per via della scarsità delle risorse naturali). Tali norme legislative interne, proprio in quanto in contrasto con il diritto unionale, non devono essere applicate né dai giudici né dalla pubblica amministrazione;

c) la non applicazione della legge implica, quindi, che gli effetti da essa prodotti sulle concessioni già rilasciate debbano parimenti ritenersi tamquam non esset , senza che rilevi la presenza o meno di un atto dichiarativo dell’effetto legale di proroga adottato dalla P.A. o l’esistenza di un giudicato.

Come più recentemente statuito: “ Tutte le proroghe delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative – anche quelle in favore di concessionari che abbiano ottenuto il titolo in ragione di una precedente procedura selettiva laddove il rapporto abbia esaurito la propria efficacia per la scadenza del relativo termine di durata – sono illegittime e devono essere disapplicate dalle amministrazioni ad ogni livello, anche comunale, imponendosi, anche in tal caso, l'indizione di una trasparente, imparziale e non discriminatoria procedura selettiva. Ne consegue che è imposto al giudice nazionale e alle amministrazioni di disapplicare le disposizioni in materia nella loro interezza, costituita da tutte le modifiche apportate alla L. n. 118 del 2022 dalla L. n. 14 del 2023, comprese quelle di cui all'art. 10-quater, comma 3, e all'art. 12, comma 6-sexies, del D.L. n. 198 del 2022, che hanno spostato in avanti i termini previsti dalla originaria versione dell'art. 3 della L. n. 118 del 2022. ” (Cons. Stato, Sez. VII, 20/05/2024, n. 4480; in termini, sez. VII, 30.04.2024, n. 3940; Corte di Giustizia UE 20.04.2023, C-348/22).

Con lo spirare del 31 dicembre 2023 torna quindi a riprendere vigore la regola della necessaria procedura competitiva inderogabile, salvo, eventualmente, la proroga tecnica al 31 dicembre 2024 disposta in funzione della conclusione della gara, circostanza della quale non vi è comunque prova agli atti del presente giudizio (cfr. in termini, T.A.R. Campania, Napoli sentenza 29 maggio 2025, n. 4110; T.A.R. Campania, Napoli, sez. VII, 14.01.2025, n. 365; 20.01.2025, n. 513; 12.05.2025, n. 3707). E invero, “ Affinché possano legittimamente giovarsi di tale proroga tecnica senza violare o eludere il diritto dell'Unione e la stessa L. n. 118 del 2022, però, le autorità amministrative competenti - e, in particolare, quelle comunali - devono avere già indetto la procedura selettiva o comunque avere deliberato di indirla in tempi brevissimi, emanando atti di indirizzo in tal senso e avviando senza indugio l'iter per la predisposizione dei bandi ” (T.A.R. Campania, Salerno, Sez. III, 2 dicembre 2024, n. 2345).

Centrale diviene, dunque, l’interesse pubblico alla conclusione delle gare, quale strumento indispensabile per garantire legalità, trasparenza e concorrenza nell’assegnazione delle risorse demaniali marittime nel rispetto del diritto europeo in materia di concorrenza e parità di accesso.

Ebbene, nella fattispecie in esame, il Comune resistente mediante la delibera gravata con il ricorso introduttivo ha dato attuazione a una disposizione legislativa di ulteriore proroga delle concessioni, in sé contrastante con il diritto eurounitario e come tale disapplicabile, violando a piè pari i principi di diritto europeo direttamente applicabili, come sopra richiamati.

12.- Anche il ricorso per motivi aggiunti è fondato.

L’art. 37, comma primo, cod. nav., prevede che «nel caso di più domande di concessione, è preferito il richiedente che offra maggiori garanzie di proficua utilizzazione della concessione e si proponga di avvalersi di questa per un uso che, a giudizio dell’amministrazione, risponda ad un più rilevante interesse pubblico », mentre l’art. 18 reg. es. cod. nav. prevede a sua volta, al comma primo, che: « quando si tratti di concessioni di particolare importanza per l’entità o per lo scopo, il capo del compartimento ordina la pubblicazione della domanda mediante affissione nell’albo del comune ove è situato il bene richiesto e la inserzione della domanda per estratto nel Foglio degli annunzi legali della provincia », al comma secondo, che il provvedimento « che ordina la pubblicazione della domanda deve contenere un sunto, indicare i giorni dell’inizio e della fine della pubblicazione ed invitare tutti coloro che possono avervi interesse a presentare entro il termine indicato nel provvedimento stesso le osservazioni che credano opportune e che l’autorità decidente ha l’obbligo di valutare, dandone conto nella motivazione del provvedimento finale », al comma quarto che « in ogni caso non si può procedere alla stipulazione dell'atto se non dopo la scadenza del termine indicato nel provvedimento per la presentazione delle osservazioni e se, comunque, non siano trascorsi almeno venti giorni dalla data dell'affissione e dell'inserzione della domanda » e, infine, al comma quinto, che « nei casi in cui la domanda di concessione sia pubblicata, le domande concorrenti debbono essere presentate nel termine previsto per la proposizione delle opposizioni ».

Recentemente, il Consiglio di Stato, VII sez., con le sentenze del 16 dicembre 2024, nn. 10131 e 10132, seguite dalle sentenze della medesima sezione nn. 1128 e 1129 dell’11 febbraio 2025, in parte superando più risalenti orientamenti, ha condivisibilmente stabilito che alla luce di quanto statuito dall’Adunanza plenaria con le sentenze n. 17 e n. 18 del 9 novembre 2021 e dalla successiva giurisprudenza conforme, e in coerenza con l’orientamento seguito dalla Corte di Giustizia UE (da ultimo, nella sentenza del 20 aprile 2023, in C-348/22), l’art. 37 cod. nav. non sia più in grado di garantire adeguate garanzie di imparzialità e di trasparenza della procedura selettiva (cfr. T.A.R. Toscana, sentenza 19 novembre 2025, n. 1878).

In particolare, secondo il Giudice di appello, alla luce di questa recente evoluzione dell’ordinamento, la procedura “informale” dell’art. 37 cod. nav. (e dell’art. 18 reg. es. cod. nav.), che prende le mosse, come rammenta la giurisprudenza, da una domanda del privato, non assicura quelle adeguate condizioni di pubblicità che devono presiedere all’avvio, allo svolgimento e al completamento della procedura selettiva, le quali richiedono, laddove la concessione abbia una rilevanza che trascende il mero ambito locale o, addirittura, assuma interesse transfrontaliero, che essa sia, a seconda dei casi, pubblicizzata a livello regionale, nazionale ed europeo per assicurare la partecipazione alla procedura anche ad eventuali operatori di altri Stati membri interessati. Inoltre la procedura regolata dal codice della navigazione neppure possiede quegli adeguati requisiti di imparzialità o “equidistanza”, da parte dell’ente concedente, che evitino qualsivoglia atteggiamento di favoritismo, anche indiretto, nei confronti dei concessionari storici nella formulazione della legge di gara, prendendo le mosse proprio dalla domanda del concessionario stesso, ferme, ovviamente, le garanzie che la stessa legge di gara deve assicurare per gli investimenti legittimamente effettuati e non ancora ammortizzati al momento in cui subentri un nuovo concessionario.

Secondo il Consiglio di Stato, questi requisiti di imparzialità, massima partecipazione, non discriminazione e parità di trattamento possono essere assicurati, infatti, solo dalla previa indizione di una gara, il cui bando preveda almeno, tra l’altro e anzitutto, l’oggetto e la durata della concessione, l’entità del canone (aggiornato) da pagarsi, i requisiti di partecipazione, i criteri di aggiudicazione nel rispetto, appunto, dei princìpi di parità di trattamento, di massima partecipazione e di proporzionalità (v. ora il citato art. 4, commi 3 e 4 del d.l. n. 118 del 2022, nella versione vigente dopo la l. n. 166 del 2024).

Tali principi sono stati peraltro ribaditi dalla Corte Costituzionale in più occasioni; da ultimo, con la sentenza n. 109 del 24 giugno 2024, laddove ha precisato che anche la disciplina relativa alla presentazione delle istanze di rinnovo delle concessioni « finisce con l’incidere sul regime di durata dei rapporti in corso, perpetuandone il mantenimento, e quindi rafforza, in contrasto con i principi del diritto UE sulla concorrenza, la barriera in entrata per nuovi operatori economici potenzialmente interessati alla utilizzazione, a fini imprenditoriali, delle aree del demanio marittimo ».

Alla luce dei principi sopra richiamati si rivelano illegittimi anche gli atti impugnati con i motivi aggiunti in quanto, in applicazione dell’art. 37 del Codice della navigazione e dell’art. 18 del connesso Regolamento attuativo nonché dell’art. 5 della L.R. n. 141/1997 (disposizioni che, così come interpretate e applicate dal Comune, sono contrarie al diritto eurounitario e devono essere disapplicate), limitano la partecipazione ai soli attuali concessionari a una procedura che si connota quindi per essere “ristretta”, impedendo così il confronto competitivo aperto a tutti gli operatori di settore interessati allo sfruttamento economico del bene demaniale.

13.- In definitiva, sulla base delle superiori considerazioni, il ricorso introduttivo e il ricorso per motivi aggiunti sono fondati e devono quindi essere accolti, con conseguente annullamento degli atti impugnati.

14.- Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'ZZ sezione staccata di Pescara (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso introduttivo e sul ricorso per motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li accoglie e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati.

Condanna il Comune di Fossacesia al pagamento in favore dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato delle spese di lite che liquida nella misura di euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Pescara nella camera di consiglio del giorno 16 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

PA NI, Presidente

Massimiliano Balloriani, Consigliere

NN RD, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NN RD	PA NI

IL SEGRETARIO