Pubblicato il 07/01/2026

N. 00014/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00319/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 319 del 2025, proposto da
AM s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Domenico Colaci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Zambrone, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Stefania Sesto, con domicilio fisico eletto presso il suo studio in Rombiolo, Via Gramsci n. 76, e domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Buone Vacanze S.r.l., Ministero della Cultura - Soprintendenza Abap per la Città Metropolitana di Rc e La Provincia di Vv, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

previa sospensione

dell'ordinanza del responsabile dell'area tecnica del Comune di Zambrone n. 3/2025 del 22.01.2025, prot. n. 286/2024, con cui è stata ingiunta la demolizione "delle opere realizzate in assenza di valido titolo edilizio ex art. 31 del DPR n. 380/2001, meglio descritte in premessa e al ripristino in sicurezza dello stato dei luoghi, entro e non oltre 90 (novanta) giorni dalla notifica della presente ordinanza, con avvertenza che, in caso di inottemperanza, si procederà secondo le leggi vigenti alla demolizione d'ufficio delle opere abusive di cui trattasi";

nonché di ogni altro atto connesso, collegato, precedente, presupposto e consequenziale e, in particolare, ove occorra, del verbale di sopralluogo prot. n. 135/2025 redatto in data 14.01.2025, di contenuto ignoto;

e per la condanna

ex art. 34, comma 1, lett. c, c.p.a., del Comune intimato ad adottare gli atti idonei a tutelare la situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Zambrone;

Vista l’ordinanza cautelare n. 626 del 31 marzo 2025;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 novembre 2025 il dott. IC AF e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La AM s.r.l. è proprietaria di un villaggio turistico sito nel Comune di Zambrone, affittato alla società Buone Vacanze s.r.l., che lo gestisce (di seguito, per brevità, si omette la sigla societaria delle società coinvolte).

A seguito di sopralluogo eseguito sui luoghi, il Comune ha notificato alla ricorrente l’ordinanza odiernamente impugnata, n. 3 del 22 gennaio 2025, nella quale si ingiunge la demolizione “ delle opere realizzate in assenza di valido titolo edilizio ex art. 31 del DPR n. 380/2001, meglio descritte in premessa… ”.

L’ordinanza in questione è fondata sul rilevamento dei seguenti abusi edilizi:

“- Corpo "A" - composto da:

• due corpi di fabbrica adibiti a camere hotel che si sviluppano su due livelli collegati tra loro da un portico al piano terra, insistenti su un terreno censito in catasto al foglio di mappa n. 3 particella n. 391 del Comune di Zambrone e realizzati in difformità rispetto a quanto autorizzato con Concessione Edilizia n. 17/1981 rilasciato dal Comune di Zambrone in data 12.06.1981, le difformità rilevate consistono in:

1. incremento di volumetria pari a circa 52 metri cubi al piano terra, con variazione dei prospetti, dovuta alla chiusura del portico di collegamento tra i due edifici;

2. incremento di volumetria pari a circa 28 metri cubi al piano primo, con variazione dei prospetti;

3. diversa distribuzione delle scale in c.a. di accesso al piano primo;

4. realizzazione di un muro di contenimento in struttura mista dalle dimensioni di m 32,00 x m 1,80 di altezza;

• un manufatto adibito a locale tecnico e magazzino, realizzato in assenza di titolo edilizio e insistente su un terreno censito in catasto al foglio di mappa n. 3 particella n. 391 del Comune di Zambrone. Il manufatto, di forma irregolare, è costituito da pareti in muratura e copertura in legno e tegole marsigliesi, con una superficie coperta di circa 66,00 mg;

• una piscina di forma irregolare realizzata in assenza di titolo edilizio e insistente su un terreno censito in catasto al foglio di mappa n. 3 particella n. 391 del Comune di Zambrone. La piscina è realizzata in cemento armato e rivestita con mosaico, ha una superficie di circa 100,00 mq e una profondità media di 1,20 m;

• un locale tecnico seminterrato a servizio della piscina realizzato anch'esso in assenza di titolo edilizio. Il locale tecnico è realizzato in cemento armato con una altezza netta interna di 2,00 m e una superficie interna di circa 12,00 m, il tutto sormontato da un rivestimento in pannelli di legno;

- Corpo "B" - manufatto adibito a reception, realizzato in assenza di titolo edilizio su terreno censito in catasto al foglio di mappa n. 3 particella n. 391 del Comune di Zambrone. Il manufatto, è una struttura prefabbricata, priva di fondazioni, che poggia direttamente sul terreno, e di forma irregolare e occupa una superficie chiusa di circa 40,00 mq per un altezza massima di 2,70 m, oltre un porticato di circa 44,00 mg;

- Corpo "C" - manufatto adibito a locale tecnico e magazzino, realizzato in assenza di titolo edilizio su terreno censito in catasto al foglio di mappa n. 3 particella n. 391 del Comune di Zambrone. Il manufatto di forma rettangolare, occupa una superficie lorda di circa 19,70 mq per un altezza massima di 2,65 m, è realizzato in muratura con copertura a una falda inclinata con struttura in legno sormontata da pannelli di onduline in fibrocemento;

- Corpo "D" - piscina realizzata in assenza di titolo edilizio su terreno censito in catasto al foglio di mappa n. 3 particella n. 391 del Comune di Zambrone. La piscina è stata realizzata con struttura in cemento armato, lo specchio d'acqua occupa una superficie di circa 322 mq con una profondità variabile fino a 2,50 m, intorno alla piscina è presente un solarium realizzato in conglomerato cementizio rivestito con piastrelle in gres porcellanato. A servizio della piscina è stato realizzato un locale tecnico interrato in cemento armato, di forma rettangolare con una superficie netta interna di circa 53,40 mq per un'altezza di 2,70 m, al quale si accede tramite una scala in c.a. ”.

2. L’ordinanza è stata impugnata col presente ricorso, notificato il 4 marzo 2025 e depositato in Segreteria l’11 marzo 2025, affidato a quattro motivi, oltre istanza di sospensione.

Con il primo motivo si deduce la mancanza della comunicazione di avvio del procedimento e dunque la violazione del principio del contraddittorio.

Con il secondo motivo si deduce la violazione, in particolare, dell’art. 19, comma 3 l.n. 241/1990, nella parte in cui prevede che in caso di SCIA la pubblica amministrazione, ove rilevi difformità dalla normativa vigente, deve prescrivere al privato le misure necessarie, assegnando termine per provvedervi. Si afferma dunque che il Comune avrebbe dovuto invitare la ricorrente a sanare le difformità, anche ai sensi del nuovo art.. 36 bis D.P.R. n. 380/2001.

Con il terzo motivo si censura il difetto di istruttoria, di motivazione e dei presupposti del provvedimento impugnato. Parte ricorrente procede, in particolare, a contestare ciascuno degli abusi evidenziati nel provvedimento impugnato.

Con il quarto motivo di ricorso contesta la mancata delimitazione dell’area da acquisire al patrimonio del Comune in caso di inottemperanza all’ordine di demolizione.

In data 18 marzo 2025 si è costituito il giudizio il Comune di Zambrone con memoria di forma.

In data 21 marzo 2025 AM ha depositato memoria con la quale ha chiesto che il T.A.R., tramite la sospensiva, sospenda anche il provvedimento di decadenza che il Comune ha adottato nei confronti della Buone Vacanze, avente ad oggetto la SCIA di subingresso nella gestione della struttura.

Sempre in data 21 marzo 2025 il Comune ha depositato memoria nella quale ha argomentato in ordine alla legittimità del proprio operato e alla infondatezza del ricorso e della domanda cautelare.

All’esito della camera di consiglio del 26 marzo 2025, con ordinanza n. 626 del 31 marzo 2025 è stata disposta una consulenza tecnica ed è stata altresì sospesa la esecutività del provvedimento impugnato al fine di mantenere la res adhuc integra fino alla decisione di merito.

In particolare sono stati sottoposti al consulente tecnico nominato, l’ing. Massimo Mazzeo, i seguenti quesiti:

“- b1) descriva il consulente tecnico d'ufficio l'attuale conformazione del fabbricato di proprietà della ricorrente, vale a dire la struttura ricettiva all’insegna “Kalafiorita” sita in località “Marina” del Comune di Zambrone, su terreno censito in catasto al foglio di mappa n. 3 particella n. 391 e verifichi se l’attuale conformazione del fabbricato sia conforme ai titoli edilizi esistenti;

- b2) nello specifico, in relazione al “Corpo A” di cui all’ordinanza di demolizione, verifichi se le concessioni in sanatoria n. 2, 12 e 13 del 1999 avevano ad oggetto tutti o parte degli abusi contestati, ed in particolare: l’incremento di volumetria pari a circa 52 metri cubi, l’incremento di volumetria pari a 28 metri cubi al piano primo, la diversa distribuzione delle scale di accesso al primo piano e la realizzazione di un muro di contenimento;

- b3) sempre in relazione al “Corpo A”, verifichi se il manufatto adibito a magazzino di circa 66 metri quadri è stato realizzato in conformità a CILA del 2017;

- b4) sempre in relazione al “Corpo A” descriva il manufatto contestato quale “piscina di forma irregolare” e verifichi se esso è conforme da uno dei titoli edificatori che interessano il fabbricato;

- b5) sempre in relazione al “Corpo A”, descriva il locale tecnico seminterrato a rifosso della piscina/vasca ornamentale e verifichi se esso sia inquadrabile in uno dei casi previsti dall’art. 6, comma 1, lett. e-ter) D.P.R. n. 380/2001;

- b6) quanto al Corpo B, descriva il manufatto e verifichi se esso rientra nelle cosiddette tolleranze costruttive di cui all’art. 34 bis del D.P.R. n. 380/2001;

- b7) quanto al Corpo C, descriva il manufatto e verifichi se esso rientra nella attività edilizia libera ex art. 6 D.P.R. n. 380/2001; verifichi altresì il suo volume rispetto al limite di tolleranza;

- b8) quanto al Corpo D, descriva il manufatto e verifichi: a) la data di costruzione della “piscina grande”; b) se la piscina, il relativo locale tecnico ed il solarium fossero oggetto della concessione in sanatoria n. 12 del 11 febbraio 1999 ”.

Le parti hanno in seguito depositato gli atti di nomina dei propri consulenti di parte.

In data 3 settembre 2025 il consulente di parte ha depositato la propria relazione tecnica.

Con le successive memorie ex art. 73 c.p.a., le parti hanno dedotto in relazione alle risultanze della C.T.U.

All’udienza del 26 novembre 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

3. Con il primo motivo di ricorso AM deduce la violazione degli artt. 7 e 19 l.n. 241/1990 e dell’art. 36bis D.P.R. n. 380/2001, nonché il difetto di istruttoria e la violazione del principio del contraddittorio.

In particolare, la ricorrente lamenta la mancata comunicazione di avvio del procedimento e la conseguente violazione delle garanzie del contraddittorio procedimentale.

Il motivo è infondato.

Sul punto il Collegio non rileva ragioni per discostarsi dall’orientamento consolidato secondo cui: " In presenza di un abuso edilizio, l'ordinanza di demolizione deve essere emanata senza indugio e, inoltre, non deve essere preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento, costituendo una misura sanzionatoria per l'accertamento dell'inosservanza di disposizioni urbanistiche secondo un procedimento di natura vincolata. L'ordinanza di demolizione assume, infatti, i caratteri di una misura rigidamente ancorata a ben determinati presupposti in fatto e in diritto, al ricorrere dei quali va dunque emessa, senza necessità di evidenziare particolari ragioni di interesse pubblico a supporto, in prevalenza sull'eventuale contrario affidamento maturato in capo a privato, e senza che l'eventuale carenza procedimentale della mancata previa comunicazione di avvio del relativo procedimento possa condurre per ciò solo al suo annullamento, ex art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990 ” (T.A.R. Catania, (Sicilia) sez. IV, 03/10/2024, n.3222; nello stesso senso anche: T.A.R. Napoli, (Campania) sez. III, 02/09/2024, n.4790; T.A.R. Salerno, (Campania) sez. II, 25/09/2024, n.1722; Consiglio di Stato sez. VII, 18/07/2024, n.6450; Consiglio di Stato sez. VI, 05/07/2024, n.5968; T.A.R. Napoli, (Campania) sez. IV, 30/08/2024, n.4758).

4. Con il secondo motivo AM deduce la violazione degli artt. 7 e 19 l.n. 241/1990 e dell’art. 36bis D.P.R. n. 380/2001, nonché il difetto di istruttoria e la violazione del principio del contraddittorio.

In particolare sostiene che dagli artt. 19, comma 3, l.n. 241/1990 e dall’art. 36 bis D.P.R. n. 380/2001 si terrebbe il generale obbligo della pubblica amministrazione di collaborare con i cittadini e gli amministrati a fronte del riscontro di difformità e violazioni edilizie, avviando un contraddittorio preliminare al fine di consentire la sanatoria delle difformità parziali e delle varianti essenziali, nonché la sanatoria paesaggistica.

Il motivo è infondato.

Le disposizioni richiamare da parte ricorrente hanno un ambito di applicazione limitato e non si prestano, pertanto, a enucleare un generale dovere per la pubblica amministrazione, ove rilevi abusi edilizi, di collaborare col privato al fine di avviare procedimenti di sanatoria.

L’art. 19 l.n. 241/1990 prevede infatti un intervento della amministrazione in questo senso unicamente a seguito della presentazione di una SCIA e per un periodo di tempo limitato e con un oggetto limitato. L’amministrazione, infatti, può imporre al privato di adottare delle misure, ma non al fine di sanare un intervento edilizio, bensì al fine di non incorrere nella inibizione della attività oggetto della SCIA. Per tale ragione è previsto uno sbarramento temporale a seguito del quale l’amministrazione può adottare i medesimi provvedimenti solo motivando in ordine alla ricorrenza dei requisiti per l’annullamento in autotutela (cfr. art. 19, comma 4 l.n. 241/1990).

La norma non si presta dunque a fondare un principio generale di collaborazione dell’amministrazione ai fini della sanatoria degli abusi edilizi.

Per quanto invece riguarda l’art. 36 bis D.P.R. n. 380/2001, relativo all’accertamento di conformità nelle ipotesi di parziali difformità e di variazioni essenziali, la norma presuppone che una istanza in tal senso debba provenire dal privato, il che implicitamente conferma che non sussiste un obbligo dell’amministrazione di prevenire le istanze del privato.

Resta dunque confermato che non sussiste un onere della amministrazione in materia di avviare un contraddittorio procedimentale, stante la vincolatività e la doverosità dell’adozione dell’ordinanza di demolizione in presenza di abusi.

5. Con il terzo motivo il ricorrente censura il difetto di istruttoria, di motivazione e dei presupposti del provvedimento impugnato. Parte ricorrente procede, in particolare, a contestare ciascuno degli abusi evidenziati nel provvedimento impugnato.

Il Collegio ritiene dunque di analizzare singolarmente le questioni relative agli abusi contestati, precisando fin da subito di voler far proprie le risultanze della consulenza tecnica, in quanto condivisibile nel metodo e nel contenuto, salvo i casi in cui sarà detto diversamente.

5.1. L’ordinanza di demolizione individua il “Corpo A” come segue: “ Corpo "A" - composto da:

• due corpi di fabbrica adibiti a camere hotel che si sviluppano su due livelli collegati tra loro da un portico al piano terra, insistenti su un terreno censito in catasto al foglio di mappa n. 3 particella n. 391 del Comune di Zambrone e realizzati in difformità rispetto a quanto autorizzato con Concessione Edilizia n. 17/1981 rilasciato dal Comune di Zambrone in data 12.06.1981, le difformità rilevate consistono in:

1. incremento di volumetria pari a circa 52 metri cubi al piano terra, con variazione dei prospetti, dovuta alla chiusura del portico di collegamento tra i due edifici;

2. incremento di volumetria pari a circa 28 metri cubi al piano primo, con variazione dei prospetti;

3. diversa distribuzione delle scale in c.a. di accesso al piano primo;

4. realizzazione di un muro di contenimento in struttura mista dalle dimensioni di m 32,00 x m 1,80 di altezza;

• un manufatto adibito a locale tecnico e magazzino, realizzato in assenza di titolo edilizio e insistente su un terreno censito in catasto al foglio di mappa n. 3 particella n. 391 del Comune di Zambrone. Il manufatto, di forma irregolare, è costituito da pareti in muratura e copertura in legno e tegole marsigliesi, con una superficie coperta di circa 66,00 mg;

• una piscina di forma irregolare realizzata in assenza di titolo edilizio e insistente su un terreno censito in catasto al foglio di mappa n. 3 particella n. 391 del Comune di Zambrone. La piscina è realizzata in cemento armato e rivestita con mosaico, ha una superficie di circa 100,00 mq e una profondità media di 1,20 m;

• un locale tecnico seminterrato a servizio della piscina realizzato anch'esso in assenza di titolo edilizio. Il locale tecnico è realizzato in cemento armato con una altezza netta interna di 2,00 m e una superficie interna di circa 12,00 m, il tutto sormontato da un rivestimento in pannelli di legno ”.

Al riguardo il ricorrente, nel ricorso, ha affermato che: a) una parte degli abusi (1. incremento di volumetria pari a circa 52 metri cubi, 2. incremento di volumetria pari a 28 metri cubi al piano primo, 3. diversa distribuzione delle scale di accesso al primo piano, 4. realizzazione di un muro di contenimento) sono stati sanati con le concessioni in sanatoria rilasciate nel 1999 in applicazione della normativa sui condoni; b) il manufatto adibito a magazzino di circa 66 metri quadri è stato realizzato in conformità a CILA del 2017; c) la piscina di forma irregolare sarebbe in realtà una vasca ornamentale, avrebbe realizzato una difformità parziale rispetto ai progetti approvati con i precedenti titoli edilizi, e sarebbe sanabile ex art. 36 bis D.P.R. n. 380/2001; d) il locale tecnico seminterrato a ridosso della vasca ornamentale non andrebbe computato nei volumi in quanto rientrante nei casi individuati dall’art. 6, comma 1, lett. e-ter D.P.R. n. 380/2001.

Nell’ordinanza che ha disposto la consulenza tecnica il Collegio ha formulato, al riguardo, i seguenti quesiti: “ - b2) nello specifico, in relazione al “Corpo A” di cui all’ordinanza di demolizione, verifichi se le concessioni in sanatoria n. 2, 12 e 13 del 1999 avevano ad oggetto tutti o parte degli abusi contestati, ed in particolare: l’incremento di volumetria pari a circa 52 metri cubi, l’incremento di volumetria pari a 28 metri cubi al piano primo, la diversa distribuzione delle scale di accesso al primo piano e la realizzazione di un muro di contenimento;

- b3) sempre in relazione al “Corpo A”, verifichi se il manufatto adibito a magazzino di circa 66 metri quadri è stato realizzato in conformità a CILA del 2017;

- b4) sempre in relazione al “Corpo A” descriva il manufatto contestato quale “piscina di forma irregolare” e verifichi se esso è conforme da uno dei titoli edificatori che interessano il fabbricato;

- b5) sempre in relazione al “Corpo A”, descriva il locale tecnico seminterrato a rifosso della piscina/vasca ornamentale e verifichi se esso sia inquadrabile in uno dei casi previsti dall’art. 6, comma 1, lett. e-ter) D.P.R. n. 380/2001 ”.

5.2.1. Per quanto riguarda il quesito 2 il consulente ha accertato la sussistenza degli abusi contestati (seppure con alcune differenze di minima entità) nonché il fatto che, differentemente da quanto dichiarato da parte ricorrente, “ le concessioni in sanatoria n. 2,n. 12, e n. 13 del 1999 non interessavano gli abusi contestati, ma opere posizionate in altre aree del Villaggio ”.

Ha nondimeno affermato che: “ Le difformità sopra descritte sono tutte sanabili ai sensi dell’art.34 bis del DPR n.380/2001 ”.

Nelle successive memorie, parte ricorrente ha perorato il proprio diritto alla sanatoria delle difformità in discorso, dichiarando di aver trasmesso al Comune apposita istanza.

Il Comune non ha invece espressamente contestato la natura di tolleranze costruttive di cui all’art. 34 bis, ma ha posto l’accento, nelle controdeduzioni del proprio consulente, sul fatto che la zona è altamente sismica e che dunque le variazioni costituenti tolleranze costruttive richiedono l’espletamento di un procedimento di autorizzazione, appositamente disciplinato dal comma 3 bis dell’art. 34 bis in esame.

La prospettazione del Comune deve essere condivisa.

Sinteticamente all’art. 83 D.P.R. n. 380/2001, che apre la sezione relativa alle norme per le costruzioni in zone sismiche, è stata data attuazione con il Decreto del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti del 14 settembre 2005 e con la Ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 3519 del 28 aprile 2006.

Da quest’ultima, e in particolare dalla mappa grafica (pag. 14 della Gazzetta Ufficiale, Serie Generale, n. 108 dell’11 maggio 2006, emerge chiaramente come la Regione Calabria sia considerata una zona sismica, ai sensi e per gli effetti dell’art. art. 83 D.P.R. n. 380/2001.

Ne segue che le tolleranze costruttive richiedono effettivamente l’autorizzazione di cui all’art. 94, comma 2, D.P.R. n. 380/2001, per come previsto dall’art. 34 bis, comma 3 bis, D.P.R. n. 380/2001.

Poiché è pacifico che tale autorizzazione non sia stata rilasciata, le opere in discorso sono effettivamente prive di valido titolo, come motivato nella ordinanza di demolizione, che in parte qua è esente da vizi.

5.2.2. Per quanto riguarda il quesito 3, il consulente tecnico ha accertato che: “ Dalla verifica della documentazione reperita presso l’Ufficio Urbanistica del Comune di Zambrone, in relazione al manufatto adibito a magazzino del “Corpo A” di cui all’Ordinanza di Demolizione, il sottoscritto ha potuto accertare, il manufatto è privo di autorizzazioni. Il fabbricato infatti si configura come una nuova costruzione e come tale necessitava il rilascio di un Permesso a Costruire che non risulta dalla documentazione verificata al Comune di Zambrone sopra elencata. Il manufatto rientra nella fascia di rispetto dei territori costieri (lettera a, art. 142 del Decreto legge 42/2004 così come modificato ed integrato dal Decreto Legge n.63 del 26/03/2008), per tal motivo il sottoscritto ritiene che tale manufatto non è sanabile ”.

Sul punto non vi è stata contestazione da parte della ricorrente che anzi, nella successiva istanza presentata al Comune di Zambrone e depositata in atti, ha dichiarato che “ intende eseguire il suo abbattimento ”.

L’ordinanza di demolizione non è dunque viziata in parte qua.

5.2.3. Per quanto riguarda il quesito 4, nella consulenza d’ufficio può leggersi che: “ La piscina di forma irregolare rientra nella fascia di rispetto dei territori costieri (lettera a, art. 142 del Decreto legge42/2004 così come modificato ed integrato dal Decreto Legge n.63 del 26/03/2008). Dalle verifiche presso l’Ufficio Urbanistica del Comune di Zambrone, in relazione alla piscina di forma irregolare di cui all’Ordinanza di Demolizione, il sottoscritto ha potuto accertare che il manufatto è privo di autorizzazioni, ed è un’opera che configurata come piscina non è sanabile”.

Anche tale circostanza non è stata contestata da parte ricorrente, che nell’istanza già citata ha affermato che: “intende eseguire il suo smantellamento mediante l’interro totale, distacco delle tubature interrate con il locale tecnico e messa in fuori uso delle attrezzature costituenti l’impianto di filtrazione ”.

L’ordinanza di demolizione non è dunque viziata in parte qua.

5.2.4. Per quanto riguarda il quesito 5, relativo al locale tecnico seminterrato a ridosso della piscina, il consulente d’ufficio ha affermato da una parte che: “ trattandosi di locale interrato, di dimensioni contenute e destinato esclusivamente al servizio della piscina (o, in alternativa, di una eventuale vasca ornamentale), esso rientra pienamente nella casistica di cui all’art. 6, comma 1, lett. e-ter), D.P.R. 380/2001, configurandosi come intervento di edilizia libera ”; al contempo però il consulente ha rilevato che laddove l’ordinanza di demolizione si riferisce al “ rivestimento in pannelli di legno ” di tale locale interrato, tale rivestimento costituisce un lastrico solare che: “ deve essere qualificato come intervento abusivo non sanabile, con le conseguenti implicazioni in termini di ripristino dello stato dei luoghi previste dalla normativa vigente (artt. 31 e ss. D.P.R. 380/2001) ”.

Il Collegio condivide quanto affermato dal consulente d’ufficio in ordine al rivestimento di pannelli in legno, mentre non condivide la qualificazione di intervento di edilizia libera rispetto al locale interrato, per le ragioni che di seguito si espongono.

Ai sensi dell’art. 6, comma 1, possono essere eseguite senza titolo “ le opere di pavimentazione e di finitura di spazi esterni, anche per aree di sosta, che siano contenute entro l'indice di permeabilità, ove stabilito dallo strumento urbanistico comunale, ivi compresa la realizzazione di intercapedini interamente interrate e non accessibili, vasche di raccolta delle acque, locali tombati ”.

Tuttavia la qualificazione di un locale come intercapedine, quale sarebbe quello in esame, richiede che si tratti di uno spazio tecnico vuoto tra muri, tetti o solai, o in ogni caso fra elementi costruttivi, evidentemente funzionale all’isolamento o alla manutenzione dei manufatti adiacenti.

Nel caso di specie il locale interrato è “ a servizio della piscina ” la quale, però, dovrà essere demolita, alla luce di quanto visto nel paragrafo 5.2.3. Così come dovrà essere demolito il lastrico solare, alla luce di quanto già argomentato in questo paragrafo.

Ne segue che il locale interrato, che può avere funzione di intercapedine solo rispetto alla piscina, in mancanza di essa non può essere considerato una intercapedine e dunque un intervento rientrante nella edilizia libera.

Esso si presenta pertanto privo di titolo, confermandosi anche in parte qua l’ordinanza di demolizione.

5.3. Il manufatto di cui al Corpo B è descritto dall’ordinanza di demolizione come segue: “ manufatto adibito a reception, realizzato in assenza di titolo edilizio su terreno censito in catasto al foglio di mappa n. 3 particella n. 391 del Comune di Zambrone. Il manufatto, è una struttura prefabbricata, priva di fondazioni, che poggia direttamente sul terreno, e di forma irregolare e occupa una superficie chiusa di circa 40,00 mq per un altezza massima di 2,70 m, oltre un porticato di circa 44,00 mg ”.

Al riguardo il ricorrente, nel ricorso, ha affermato che: “ Il manufatto di cui al Corpo B, adibito a reception rientra nelle c.d. tolleranze costruttive di cui all’art. 34bis del D.P.R. n. 380/2001 in quanto la superficie immobiliare autorizzata per l’intero villaggio è di mq 4.605 e, per l’effetto, il 2% tollerabile è di mq 92,10, di gran lunga maggiore rispetto alla superficie del manufatto de quo, pari a circa 60 metri, compreso il portico ”.

Nell’ordinanza che ha disposto la consulenza tecnica il Collegio ha formulato, al riguardo, il seguente quesito: “ - b6) quanto al Corpo B, descriva il manufatto e verifichi se esso rientra nelle cosiddette tolleranze costruttive di cui all’art. 34 bis del D.P.R. n. 380/2001 ”.

Il consulente d’ufficio, nella propria relazione, al riguardo ha rappresentato che: “ la reception deve essere considerata a tutti gli effetti come una costruzione edilizia stabile, soggetta al preventivo rilascio di idoneo titolo abilitativo (permesso di costruire), non potendo più rientrare nella disciplina derogatoria delle opere stagionali o temporanee. Il fatto che è usata come reception è un’attività ricettiva di servizio, non pertinenziale. La sua istallazione fatta senza titolo abilitativo, è un abuso edilizio sostanziale (nuova costruzione) ”.

Sul punto non vi è stata contestazione da parte della ricorrente che anzi, nella istanza presentata al Comune di Zambrone e già citata, ha dichiarato che “ intende adeguarsi alle risultanze della CTU procedendo al suo smantellamento ”.

L’ordinanza di demolizione non è dunque viziata in parte qua.

5.4. Il manufatto di cui al Corpo C è descritto dall’ordinanza di demolizione come segue: “ manufatto adibito a locale tecnico e magazzino, realizzato in assenza di titolo edilizio su terreno censito in catasto al foglio di mappa n. 3 particella n. 391 del Comune di Zambrone. Il manufatto di forma rettangolare, occupa una superficie lorda di circa 19,70 mq per un altezza massima di 2,65 m, è realizzato in muratura con copertura a una falda inclinata con struttura in legno sormontata da pannelli di onduline in fibrocemento ”.

Al riguardo il ricorrente, nel ricorso, ha affermato che: “ Il manufatto di cui al Corpo C è costituito da un piccolo locale tecnico in cui trovano alloggio e riparo specifiche attrezzature tecniche e, come tale, non è computabile nei volumi e ricade nell’attività edilizia libera di cui all’art. 6 del D.P.R. n. 380/2001 e, comunque, rientra nel suddetto limite della tolleranza costruttiva per come disciplinata dall’art. 34bis del medesimo D.P.R. n. 380/2001, in quanto la relativa superficie, di appena 19,7 metri quadri, non supera il limite di tolleranza (come detto, 92,10 mq) nemmeno sommandola alla superficie del manufatto adibito a reception, indicato nell’ordinanza come Corpo B ”.

Nell’ordinanza che ha disposto la consulenza tecnica il Collegio ha formulato, al riguardo, il seguente quesito: “ - b7) quanto al Corpo C, descriva il manufatto e verifichi se esso rientra nella attività edilizia libera ex art. 6 D.P.R. n. 380/2001; verifichi altresì il suo volume rispetto al limite di tolleranza ;”.

Il consulente d’ufficio, nella propria relazione, afferma sia che “ Per tale locale non sono stati reperiti titoli abilitativi, ma l'articolo 34-bis del D.P.R. n. 380/2001 consente la regolarizzazione urbanistica dell’opera ” sia che “ l’ampliamento riscontrato rientra nella tolleranza costruttiva del 2% prevista dalla normativa vigente, e non configura in alcun modo una variazione essenziale, trattandosi esclusivamente della modifica di un volume tecnico. Pertanto, la realizzazione del corpo “C” deve essere ricondotta nell’ambito applicativo del Decreto Salva Casa, risultando sanabile in quanto variazione non sostanziale e conforme ai limiti di legge ”.

Cionondimeno, per quanto riguarda l’applicabilità dell’art. 34 bis, D.P.R. n. 380/2001, il Collegio ritiene di rinviare a quanto argomentato al paragrafo 5.2.1.

Per quanto invece riguarda l’applicabilità dell’art. 36 bis D.P.R. n. 380/2001, va rilevato che non risulta proposta un’istanza in tal senso prima dell’adozione del provvedimento impugnato.

L’ordinanza di demolizione non è dunque viziata in parte qua.

5.5. Il manufatto di cui al Corpo D è descritto dall’ordinanza di demolizione come segue: “ piscina realizzata in assenza di titolo edilizio su terreno censito in catasto al foglio di mappa n. 3 particella n. 391 del Comune di Zambrone. La piscina è stata realizzata con struttura in cemento armato, lo specchio d'acqua occupa una superficie di circa 322 mq con una profondità variabile fino a 2,50 m, intorno alla piscina è presente un solarium realizzato in conglomerato cementizio rivestito con piastrelle in gres porcellanato. A servizio della piscina è stato realizzato un locale tecnico interrato in cemento armato, di forma rettangolare con una superficie netta interna di circa 53,40 mq per un'altezza di 2,70 m, al quale si accede tramite una scala in c.a. ”.

Al riguardo il ricorrente, nel ricorso, ha affermato che: “ La piscina grande e il relativo locale tecnico interrato costituenti il Corpo D sono stati realizzati prima dell’anno 1984 e, dunque, in un periodo in cui non era necessaria la preventiva autorizzazione paesaggistica e, in ogni caso, la loro realizzazione è stata autorizzata con la licenza edilizia n. 27 del 1976 in variante a quella prot. n. 257 del 10.07.1973. Inoltre, questi due manufatti sono stati esattamente indicati negli atti grafici posti a base della concessione in sanatoria n. 12 del 11.02.1999. Quindi tali manufatti non sono abusivi e, a comprova di questa affermazione, si richiama il documento 11 allegato al presente ricorso, che dimostra che la piscina era già presente nel 1984 ”.

Nell’ordinanza che ha disposto la consulenza tecnica il Collegio ha formulato, al riguardo, il seguente quesito: “ - b8) quanto al Corpo D, descriva il manufatto e verifichi: a) la data di costruzione della “piscina grande”; b) se la piscina, il relativo locale tecnico ed il solarium fossero oggetto della concessione in sanatoria n. 12 del 11 febbraio 1999 ”.

Il consulente d’ufficio, nella propria relazione, ha rilevato che: a) la piscina risulta essere realizzata tra il 1984 ed il 1984; b) la piscina non era oggetto della licenza edilizia n. 27 del 1976 in quanto “ seppur genericamente l'elaborato "Relazione Tecnica Illustrativa" alla lettera H), riporti la seguente dicitura: "Impianti sportivi. Si prevede, in merito, la realizzazione di una piscina, campi da tennis, campo bocce e parco giochi bambini opportunamente attrezzato alla svedese", in nessun elaborato grafico, allegato alla Licenza Edilizia sopra richiamata, è prevista la realizzazione della medesima piscina ”; c) la piscina era invece riportata negli elaborati grafici allegati all’istanza di concessione in sanatoria poi accolta (n. 12 del 1999) avente ad oggetto: “ Progetto in Sanatoria art. 13 legge 47/85 per la demolizione e ricostruzione di n.4 fabbricati, e l'ampliamento del ristorante a mare nel villaggio "Il Geranio" in località Praia di Zambrone ”.

In particolare, afferma il consulente, “ Il fatto che la piscina fosse già riportata negli elaborati progettuali allegati alla pratica di sanatoria, a seguito della quale il Comune di Zambrone - certamente previa istruttoria volta sia alla determinazione degli oneri concessori sia alla valutazione della conformità edilizia ed urbanistica degli interventi - abbia rilasciato una Concessione Edilizia in Sanatoria, costituisce elemento determinante per ritenere l'opera regolarmente assentita. Infatti, la presenza della piscina all'interno degli elaborati grafici approvati e allegati al titolo in sanatoria implica che la stessa fosse già stata oggetto di valutazione da parte dell'amministrazione comunale e, conseguentemente, ricompresa nel perimetro delle opere sanate. Le successive istanze di sanatoria presentate dalla committenza in relazione alla piscina appaiono verosimilmente riconducibili ad un eccesso di cautela o a una non corretta valutazione tecnica e procedurale, piuttosto che ad una effettiva necessità, poiché l'opera risultava già sanata con il rilascio del titolo edilizio in precedenza ottenuto ”.

Sul punto il Comune ha controdedotto che la concessione n. 12 del 1999 “ come chiaramente emerge dagli elaborati progettuali ad essa allegati, non concerne la realizzazione della piscina in oggetto, bensì altri manufatti edilizi ” e che “ la mera rappresentazione grafica della piscina all'interno degli elaborati progettuali allegati non possa in alcun modo costituire elemento idoneo a conferirle legittimazione edilizia. È infatti espressamente specificato nella legenda che la piscina non era oggetto della richiesta di concessione, ma soltanto indicata a livello descrittivo dello stato dei luoghi ”.

Ritiene il Collegio che la questione posta dal Comune sia stata recentemente esaminata e risolta dal Consiglio di Stato enunciando il principio, da cui non si ritiene di discostarsi, per cui: “ In caso di discordanza tra quanto descritto nella relazione tecnica allegata alla domanda di concessione edilizia (ovvero nell'istanza o nel titolo abilitativo) e quanto rappresentato graficamente nelle tavole progettuali degli elaborati grafici, la valenza del dato letterale, ove il medesimo sia formulato in modo chiaro, prevale su quella del segno grafico ” (Consiglio di Stato, sez. VII , 04/04/2025 , n. 2919).

Nel caso di specie la piscina è effettivamente rappresentata graficamente negli elaborati grafici allegati all’istanza di sanatoria, come rilevato dal consulente.

Tuttavia la relazione tecnica allegata è chiara nello stabilire che l’istanza di sanatoria riguarda: “ la demolizione e ricostruzione di quattro fabbricati ed un piccolo ampliamento del ristorante a mare, all'interno del villaggio "Il Geranio" di Isolabella Domenico, sito in l.tà Praia di Zambrone ”. Circa la natura di questi fabbricati, nella relazione tecnica è chiarito che: “ La destinazione d'uso sarà quella di monolocali da adibire a camere per il villaggio che già da tempo offre questo tipo di servizio ”.

In altre parole la piscina in questione non era individuata quale oggetto dell’istanza in sanatoria, né vi si fa alcun cenno nella relazione tecnica.

La concessione in sanatoria n. 12/1999 non può dunque costituire titolo autorizzatorio dell’intervento in oggetto, che è dunque abusivo, conformemente a quanto motivato nell’ordinanza di demolizione.

5.6. Il motivo deve essere conclusivamente respinto.

6. Con il quarto e ultimo motivo di ricorso viene dedotta la violazione dell’art. 31 D.P.R. n. 380/2001 e dell’art. 42 della Costituzione, nonché l’eccesso di potere nella figura del difetto di istruttoria.

Parte ricorrente deduce in sintesi: a) l’omessa indicazione e delimitazione dell’area da acquisire al patrimonio comunale in caso di inottemperanza all’ordine di demolizione; b) che, avendo l’ordinanza di demolizione una natura sanzionatoria, essa richiede la prova di un elemento soggettivo in capo al destinatario, che nel caso di specie sarebbe mancato.

Il motivo è infondato.

Sul punto il Collegio ritiene di richiamare il proprio precedente nel quale, trattando le medesime due questioni, si è affermato che: “ Tale censura deve essere respinta, ritenendo il Collegio di richiamare sul punto le coordinate tracciate dalla giurisprudenza amministrativa in ordine alla interpretazione dell’art. 31, commi 2 e 3 D.P.R. n. 380/2001, che devono essere confermate e condivise nella decisione del caso in esame.

In particolare è stato a più riprese affermato che non è richiesta una compiuta indicazione dei parametri catastali idonei a identificare l’area oggetto di acquisizione gratuita, quando essa consista nella semplice area di sedime del manufatto abusivo, come è nel caso di specie (ex multis T.A.R. , Napoli , sez. III , 02/01/2025 , n. 40; T.A.R. Roma, (Lazio) sez. II, 12/06/2024, n.11898).

Soltanto quando oggetto dell’acquisizione sia anche un’area ulteriore, come consentito dall’art. 31, comma 3, D.P.R. n. 380/2001, sarà necessaria una espressa e motivata indicazione, fermo restando però che tale motivazione non attiene alla ordinanza di demolizione bensì al successivo provvedimento di acquisizione gratuita (Consiglio di Stato sez. II, 02/10/2024, n.7935).

Ne segue che la mancata indicazione, nel caso di specie, dell’area oggetto di acquisizione gratuita, non rende annullabile l’ordinanza di demolizione. (…)

Ai sensi dell’art. 31, comma 2, T.U.E., l’ordine di demolizione viene ingiunto “al proprietario e al responsabile dell’abuso” (…). Tale essendo la premessa considerata dalla norma, il predicato normativo è che la demolizione deve essere ingiunta a entrambi i soggetti, senza che rilevi l’elemento soggettivo del proprietario dell’area, requisito che dalla norma non viene affatto considerato.

E ciò perché per l’ordinanza di demolizione prevale la natura repressiva della situazione abusiva, espressione del potere di governo del territorio, che non coincide però con una natura giuridica sanzionatoria.

In altre parole il fine perseguito dal legislatore, e poi dall’amministrazione procedente, è l’eliminazione degli abusi edilizi in quanto tali, allo scopo di rendere il territorio plasticamente conforme a quanto stabilito dalla legge e dagli strumenti urbanistici. Ciò spiega perché il procedimento amministrativo in questione ha natura vincolata: l’ordine di demolizione è infatti il risultato di un mero accertamento di carattere fattuale (…).

La giurisprudenza richiamata da parte ricorrente non è perciò conferente rispetto al caso di specie, perché riguarda il provvedimento di acquisizione gratuita al patrimonio comunale, che ha, esso sì, natura sanzionatoria.

Solo rispetto al provvedimento di acquisizione gratuita è dunque richiesto l’elemento soggettivo del destinatario, cioè del proprietario. Ma tale elemento soggettivo non consiste, come ritenuto da parte ricorrente, nella partecipazione alla realizzazione dell’abuso, bensì nella mancata demolizione del manufatto a seguito dell’ordine di demolizione. Ciò perché il presupposto fattuale del provvedimento di acquisizione gratuita non è la realizzazione del manufatto abusivo ma la sua mancata demolizione a seguito della relativa ingiunzione del Comune ” (T.A.R. Catanzaro, Sezione II, n. 1255 del 15 luglio 2025).

7. Il ricorso deve essere conclusivamente respinto.

8. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate nella misura liquidata nel dispositivo. È inoltre posto a carico di parte ricorrente il pagamento del compenso del consulente tecnico d’ufficio, che sarà liquidato con separato provvedimento.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

a) lo rigetta, perché infondato;

b) condanna AM s.r.l. al pagamento delle spese del presente giudizio in favore del Comune di Zambrone, che liquida in € 4.000,00, oltre oneri e spese come per legge;

c) pone a carico di AM s.r.l. il compenso del consulente tecnico d’ufficio, che sarà liquidato con separato provvedimento.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 26 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

VO EA, Presidente

Francesco Tallaro, Consigliere

IC AF, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IC AF	VO EA

IL SEGRETARIO