Pubblicato il 04/04/2025

N. 02919/2025REG.PROV.COLL.

N. 00127/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 127 del 2024, proposto dal
Comune di Matino, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Tommaso Marsano, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia

contro

CA LI e AR NT LO, rappresentate e difese dall'avvocato Silvia Cicognani, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia

nei confronti

AU NA RA, rappresentata e difesa dall'avvocato Angelo Vantaggiato, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia sezione staccata di Lecce (Sezione Prima), 16 maggio 2023, n. 650

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di CA LI, di AR NT LO e di AU NA RA;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 ottobre 2024 il consigliere Angela Rotondano e uditi per le parti gli avvocati Salvatore Mileto in sostituzione dell'Avv. Tommaso Marsano, Renato Caruso per delega dell'Avv. Silvia Cicognani, Angelo Vantaggiato;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il Comune di Matino impugna la sentenza indicata in epigrafe con cui il Tribunale amministrativo per la Puglia – sezione staccata di Lecce, accogliendo il ricorso delle signore CA LI e AR NT LO, ha annullato il provvedimento comunale n. 14 del 2 aprile 2021, notificato in pari data – mediante il quale è stato ordinato alle originarie ricorrenti “di demolire entro il termine di 90 (novanta) giorni dalla notifica le opere realizzate abusivamente, insistenti sulla particella censita nel Catasto Terreni di Matino ptc. 320 del foglio 23 con ripristino dello stato dei luoghi” -.

A tal fine espone quanto segue.

2. Nel 1977 il Comune rilasciò al signor IO LI, dante causa delle odierne appellate, la concessione edilizia n. 93/1977, richiesta dall’istante, in qualità di proprietario del lotto di terreno identificato con la particella 321 del foglio 23 del Catasto terreni, per edificarvi un fabbricato adibito a civile abitazione.

A distanza di anni, nel 2017 il Comune, nell’ambito del piano delle alienazioni degli immobili comunali, in seguito ad asta pubblica, aggiudicava alla signora AU NA RA un proprio lotto identificato al foglio 23, particella 320 (confinante con la predetta particella 321 di proprietà dello LI), senza riuscire a trasferirlo perché, in fase di ricognizione, lo stesso è risultato interamente edificato con la completa traslazione del fabbricato costruito dallo LI in forza della suddetta concessione edilizia, rilasciata al medesimo quale proprietario del confinante lotto identificato dalla p.lla 321.

In tale occasione si è, altresì, accertato che il signor IO LI, titolare della suddetta concessione edilizia, tramite tecnico di fiducia, aveva accatastato l’edificio sulla propria particella 321 correttamente individuata e non, invece, sulla 320 dove, di fatto, era stato costruito.

3. A valle di tali riscontri il Comune di Matino ordinava la demolizione del fabbricato edificato sulla particella 320 di proprietà comunale e la rimessa in pristino dell’aerea, ai sensi dell’art.31 del d.P.R. 380/2001.

4. Le ricorrenti in primo grado (aventi causa del sig. LI) impugnavano l’ordinanza di demolizione dinanzi al T.a.r. Puglia – Sezione staccata di Lecce, che con la sentenza qui appellata accoglieva il ricorso e annullava il provvedimento gravato, “salve le ulteriori ed eventuali determinazioni dell’Amministrazione” .

4.1. In particolare, il giudice di prime cure ha ritenuto che rispetto al titolo abilitativo esistente - ovvero la concessione edilizia n. 93/1977 - l’intervento sia stato “eseguito in conformità al medesimo per ciò che concerne la localizzazione del manufatto” e che, nello specifico, “non vi è stata alcuna modifica della localizzazione dell’edificio tale da comportare la traslazione del fabbricato su un’area diversa da quella originariamente indicata” , pur risultando incontestata l’edificazione del manufatto sulla particella n. 320 di proprietà comunale, circostanza della quale non si sarebbero avveduti né il sig. IO LI né il Comune.

4.2. Inoltre, il Tar ha ritenuto che l’amministrazione comunale non avesse osservato la legittima sequenza procedimentale, avendo ordinato direttamente la demolizione del manufatto realizzato anziché procedere all’annullamento d’ufficio della concessione edilizia ai sensi dell’art. 21 nonies l. 241/1990.

4.3. Ha, quindi, ritenuto che il modus procedendi seguito dall’Amministrazione comunale – tradottosi nella diretta adozione di un’ordinanza di demolizione di opere realizzate sulla base di una concessione edilizia senza rispettare le garanzie e i presupposti previsti dall’ordinamento per l’esercizio del potere di annullamento d’ufficio – fosse illegittimo.

A conclusione del proprio ragionamento il Tar ha fatto “salve le problematiche di carattere civile discendenti dalla anomala situazione dominicale dei due lotti: il lotto n. 320 sul quale sorge il manufatto de quo, di cui risulta intestatario il Comune di Matino, e il lotto n. 321, attualmente inedificato, intestato ai sig.ri LI” .

5. Con l’appello proposto il Comune contesta tali statuizioni che hanno annullato l’ordinanza di demolizione, assumendo che le stesse, essendo erronee e inficiate da un evidente travisamento dei fatti di causa, siano meritevoli di riforma.

Al riguardo il Comune deduce, sostanzialmente, che la concessione edilizia fu rilasciata per edificare sul terreno di proprietà dell’istante il quale costruì, invece, l’abitazione sulla particella di proprietà comunale e poi accatastò il manufatto sulla particella 321, di sua proprietà, quindi nella consapevolezza di aver edificato dove non poteva. Poiché non esisterebbe alcun titolo edilizio che consentisse l’edificazione sulla particella di proprietà comunale, l’Amministrazione non doveva neanche annullarlo d’ufficio e, quindi, sarebbe erronea anche l’ulteriore statuizione della sentenza sulla illegittimità procedimentale.

5.1. Si sono costituite in giudizio per resistere all’appello le ricorrenti in primo grado, le quali hanno svolto le proprie difese, insistendo per la conferma della sentenza impugnata.

5.2. Si è costituita in giudizio, in senso adesivo alle tesi del Comune appellante, AU NA RA, in qualità di assegnataria a seguito di asta pubblica del lotto di terreno di cui alla particella 321, foglio 23 del Catasto, sulla quale risulta edificata l’abitazione delle ricorrenti.

5.3. Alla udienza pubblica dell’8 ottobre 2024, udita la rituale discussione, la causa è passata in decisione.

DIRITTO

6. L’appello è fondato.

7. Come correttamente ricostruito in fatto nel ricorso in appello, l’edificazione del fabbricato fu autorizzata in forza di concessione edilizia n. 93/1977, rilasciata al dante causa delle originarie ricorrenti sulla particella 321 (di proprietà dell’istante), ma avvenne di fatto su quella 320, confinante con la prima, di proprietà comunale. Il manufatto fu poi, invece, regolarmente accatastato sulla particella 321.

Il Comune, solo allorquando, a seguito di asta pubblica, procedette all’assegnazione del terreno all’aggiudicataria, poté avvedersi che l’edificazione era realmente avvenuta sulla particella di sua proprietà contrassegnata dal numero 320 (sulla quale sorge, anche attualmente, la casa di abitazione delle ricorrenti in primo grado, ancorché risulti tuttora accatastata sulla particella n. 321).

Il Comune ha poi evidenziato come anche nell’atto notarile del 2 dicembre 1970, con cui la particella di terreno fu a suo tempo trasferita dallo stesso Comune all’originario dante causa sig. LI Antonio, è indicata (ed esattamente individuata anche nella rappresentazione catastale) la particella di terreno con il numero 321del foglio 23 (confinante con i lotti di proprietà comunali riportati nel medesimo atto notarile).

In seguito, nella dichiarata qualità di proprietario di tale particella (per successione e a seguito di acquisto delle rispettive quote dagli altri coeredi), IO LI, dante causa delle appellate, chiese il rilascio della concessione edilizia per costruire una casa di civile abitazione con annesso locale a piano terra.

Quindi, sul presupposto che “le opere in contestazione, stante la loro consistenza realizzate sulla particella n. 320 del F. n. 23 di proprietà comunale, debbono essere considerate interventi di nuova costruzione” e, come tali, soggette al regime di cui all’art. 10 del d.P.R. n. 380/2001, il Comune ha ritenuto che ricorressero i presupposti per poter “procedere ai sensi dell’art. 31 del DPR 380/2001, disponendo la demolizione delle opere sopra descritte e il ripristino dello stato preesistente all’abuso effettuato” .

8. La suddetta ordinanza di demolizione è tuttavia immune dai vizi ravvisati dalla sentenza appellata, non sussistendo i dedotti profili di illegittimità per violazione di legge (in particolare, degli artt. 31 e 35 del d.P.R. n. 380/2001) ed eccesso di potere ( sub specie di errata presupposizione, ingiustizia manifesta, contraddittorietà, difetto di motivazione), che, secondo le originarie ricorrenti, inficerebbero il provvedimento impugnato in primo grado.

8.1. Il Tar ha ritenuto fondato l’assunto delle ricorrenti per cui l’errore nella localizzazione dell’intervento non sarebbe stato commesso in fase di esecuzione - come se lo LI avesse edificato su un lotto diverso rispetto a quello sul quale aveva indicato di voler costruire la sua casa di abitazione - ma già in sede di richiesta del titolo edilizio.

8.2. Il primo giudice ha considerato dirimente per supportare tale conclusione il fatto che – pur non essendo indicato nella istanza di concessione edilizia il numero della particella sulla quale il il sig. LI aveva chiesto di eseguire l’intervento - nel grafico allegato alla stessa e depositato in Comune nel 1977 (cosiddetta ‘corografia’) il lotto oggetto dell’intervento venisse indicato con una colorazione differente rispetto agli altri lotti confinanti, sia a quelli già interessati da costruzione che a quelli non edificati.

In particolare, la colorazione era più scura e costituiva segno grafico atto a individuare il lotto interessato dall’intervento, mentre alcuni lotti adiacenti erano bianchi, perché inedificati, ed altri, sempre contermini, colorati con lo stesso colore più chiaro, rispetto a quello (l’unico) colorato più marcatamente, in quanto già edificati.

Dal raffronto tra la suddetta corografia versata in atti, in cui le particelle sono rappresentate prive di numerazione, e l’estratto di mappa, anche alla luce della rappresentazione aerea dei luoghi, sarebbe così emerso che la particella n. 320, di proprietà comunale, risulta contrassegnata dal colore nero – e ciò proprio a indicare la localizzazione dell’erigendo manufatto – mentre la particella n. 321 (cioè quella di proprietà dell’istante) era bianca.

Ne conseguirebbe, secondo la sentenza appellata, che il Comune, nel rilasciare il titolo, avrebbe autorizzato la costruzione nell’ubicazione del lotto graficamente indicato, che in realtà corrisponde alla particella n. 320 di proprietà comunale. In ogni caso, dovrebbe ritenersi prevalente la localizzazione grafica dell’intervento, quale risulta dalla corografia depositata in Comune nel 1977.

Pertanto, poiché l’edificazione non avvenne in assenza di titolo edilizio né in totale difformità dal medesimo (anche per ciò che concerne la localizzazione del manufatto sulla particella indicata nel grafico), l’ordine di demolizione sarebbe illegittimo, in quanto emanato in assenza dei presupposti.

Inoltre, dato che la costruzione sarebbe stata edificata in forza di un titolo edilizio che avrebbe assentito l’edificazione su un lotto non di proprietà del richiedente, il Comune avrebbe dovuto procedere in autotutela all’annullamento d’ufficio del titolo, prima di emettere l’ordine di demolizione.

8.3. Le statuizioni della sentenza non sono condivisibili, mentre sono corretti i rilievi del Comune appellante.

8.4. Non può, infatti, dubitarsi che l’immobile per cui è causa, edificato su una particella (la n. 320) di proprietà comunale e diversa da quella di proprietà dei danti causa delle appellate, sia stato realizzato “in totale difformità” dal titolo edilizio che certamente non prevedeva, né poteva prevedere, l’edificazione di un lotto diverso da quello del “titolo di proprietà” (che riguardava la particella 321), allegato alla domanda di concessione edilizia; tant’è vero che l’accatastamento dell’edificio avvenne – regolarmente - sul lotto di proprietà del privato e non su quello dove, di fatto, l’immobile fu realizzato.

Del resto, le particelle in questione erano esattamente individuate sia catastalmente che negli atti pubblici di trasferimento del lotto di terreno contrassegnato con la particella 321, a partire dalla prima vendita pubblica con atto notarile del 1970.

La giurisprudenza ha infatti chiarito che, con specifico riferimento al concetto di "modifica sostanziale della localizzazione dell'edificio sull'area di pertinenza", e, quindi, di variazione essenziale assoggettabile a sanzione demolitoria in virtù del combinato disposto degli artt. 31 e 32, comma 1, lett. c), del D.P.R. n. 380 del 2001, assume rilievo determinante "lo spostamento del manufatto su un'area totalmente o pressoché totalmente diversa da quella originariamente prevista" (in tal senso: Cons. Stato, Sez. VI, 7 gennaio 2020, n. 104; id., VI, 13 dicembre 2022, n. 10918).

8.5. Non può, dunque, ragionevolmente dubitarsi che la concessione edilizia rilasciata autorizzasse l’edificazione solo sul lotto di terreno (contrassegnato dalla particella 321) di cui l’istante era proprietario e non assentisse, viceversa, la localizzazione dell’edificio su altra particella rispetto a quella di cui era stato prodotto (unitamente all’istanza) il titolo di proprietà, tantomeno sulla particella 320, di proprietà comunale, che non era stata in alcun modo individuata come sede dell’intervento edilizio (né nell’istanza per il rilascio del titolo né nel titolo medesimo).

8.6. Non è, quindi, condivisibile la tesi del primo giudice, secondo cui la causa dovrebbe essere decisa sulla base dello spessore di un segno grafico allegato alla richiesta del 1977, senza alcun altro elemento il quale desse valore a quel segno grafico (al fine di ritenere che l’intervento sia stato costruito in conformità al titolo abilitativo) e oltretutto completamente difforme rispetto alla realtà dei fatti, perché non idoneo a descrivere la particella 321, alla quale si riferiva – inequivocabilmente- il titolo di proprietà allegato all’istanza di concessione.

8.6.1. Ad ogni modo, in caso di discordanza tra quanto descritto nella relazione tecnica allegata alla domanda di concessione edilizia (ovvero nell’istanza o nel titolo abilitativo) e quanto rappresentato graficamente nelle tavole progettuali degli elaborati grafici, la valenza del dato letterale, ove il medesimo sia formulato in modo chiaro, prevale su quella del segno grafico (Cons. Stato, sez. II, 1 giugno 2023, 5416; Cons. Stato, sez. VI, 7 giugno 2021, n. 4307; sez. VI, 9 dicembre 2019, n. 8390; sez. V, 7 agosto 2014, n. 4215).

8.7. Acclarato dunque che la nuova costruzione è stata assentita a favore dell’istante unicamente nella sua qualità di proprietario della relativa area di sedime (ovvero della particella n. 321) e giammai sulla particella 320 di proprietà comunale, deve ritenersi che il Comune ha emesso legittimamente l’ordinanza di demolizione per l’edificio in questione, costruito in totale difformità rispetto al titolo edilizio rilasciato, trattandosi di edificio richiesto ed assentito su un lotto (p.lla 321) e realizzato su altro (p.lla 320).

8.8. Nessuno degli assunti delle originarie ricorrenti sovverte tali conclusioni.

8.8.1. Non possono, infatti, valorizzarsi in senso contrario i rilievi delle odierne appellate circa il lungo tempo trascorso dalla edificazione, il presunto legittimo affidamento e la mancata motivazione in merito al persistente interesse pubblico alla demolizione.

8.8.2. A prescindere dalla eccepita inammissibilità delle doglianze, in quanto non esaminate in primo grado ma non ritualmente riproposte ai sensi dell’art. 101, comma 2, cod. proc. amm., si tratta di rilievi infondati perché, in generale, riferiti a un diverso potere – quello di autotutela rispetto al titolo edilizio a suo tempo rilasciato – che il Comune non era tenuto ad esercitare.

8.8.3. Il Comune ha, invece, correttamente emanato l’ordine di demolizione per sanzionare l’abuso realizzato, esercitando un potere avente natura vincolata e rigidamente ancorato al ricorrere dei relativi presupposti, che non richiede motivazione in ordine alle ragioni di pubblico interesse (diverse da quelle inerenti al ripristino della legittimità violata) che impongono la rimozione dell’abuso.

8.8.4. Si tratta di principio che non ammette deroghe neanche nel caso in cui – come nel caso di specie - l’ingiunzione di demolizione intervenga a distanza di tempo dalla realizzazione dell’abuso o il titolare attuale non ne sia il responsabile.

8.8.4. Né può avere ingresso in questa sede il tema del legittimo affidamento: infatti, anche se l’ordine di demolizione dell’edificio comporta conseguenze pregiudizievoli per le odierne appellate (che non sono state autrici dell’abuso edilizio), non sembra che il dante causa di queste ultime (che ottenne nel 1977 il titolo edilizio contestato) abbia agito in buona fede, atteso che la corretta ubicazione della ‘sua’ particella 321 era agevolmente identificabile e dato che lui stesso ottenne, tramite tecnico di fiducia, l’accatastamento dichiarando – contrariamente al vero – di aver realizzato l’edificio sulla propria particella 321 (in conformità alla concessione edilizia rilasciata).

8.8.5. Neanche può ritenersi che l’Amministrazione comunale sia rimasta colpevolmente inerte, atteso che, da un lato, l’attività edilizia posta in essere dal dante causa delle originarie ricorrenti appariva sorretta da un idoneo titolo edilizio (la concessione n. 93/1977 che autorizzava l’edificazione sulla particella n. 321), dall’altro lo stesso edificio risultava correttamente accatastato sulla predetta particella, di proprietà della parte privata.

Fino all’espletamento delle procedure per l’alienazione del patrimonio immobiliare e all’aggiudicazione del terreno a favore dell’odierna controinteressata – e, quindi, solo in fase di ricognizione per la cessione a terzi del suolo - il Comune non aveva dunque alcun motivo di dubitare che il proprio lotto fosse libero da costruzioni, diversamente da quello confinante, su cui risultava accatastata la costruzione edificata in forza del titolo edilizio.

8.8.5. Infine, non giova alle odierne appellate il richiamo alla giurisprudenza comunitaria che non può trovare applicazione in questa sede, in quanto, per un verso, la misura sanzionatoria non appare sproporzionata – considerato che si tratta per definizione di edificazioni insanabili ai sensi dell’art. 35 del d.P.R. 380 del 2001, che prevede la demolizione e il ripristino dello stato dei luoghi in caso di intervento eseguito in assenza o totale difformità dal permesso di costruire su “suoli del demanio o del patrimonio dello Stato o di enti pubblici” - per altro verso non rileva che l’immobile da demolire sia una civile abitazione, non essendo state adeguatamente allegate o comprovate situazioni di concreta criticità in cui versino i soggetti colpiti dall’ordine di demolizione.

8.9. Va per completezza espositiva evidenziato che finora le parti appellate non hanno inteso addivenire ad una definizione transattiva della vertenza attraverso la permuta della particella n. 320 con la particella n. 321, ricusando, a differenza dell’Amministrazione, l’invito in questo senso rivolto dal Tribunale amministrativo nel giudizio di primo grado.

9. In conclusione, l’appello proposto dal Comune deve essere accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, va respinto il ricorso di primo grado, con conseguente conferma dei provvedimenti con esso impugnati.

10. Le spese del grado di giudizio, tenuto conto della particolarità della vicenda e delle questioni trattate, possono essere integralmente compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, respinge il ricorso di primo grado avverso i provvedimenti impugnati.

Compensa tra le parti le spese del grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 ottobre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Claudio Contessa, Presidente

Massimiliano Noccelli, Consigliere

Angela Rotondano, Consigliere, Estensore

Sergio Zeuli, Consigliere

Pietro De Berardinis, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Angela Rotondano	Claudio Contessa

IL SEGRETARIO