Pubblicato il 19/06/2025

N. 01163/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01146/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di LE (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1146 del 2024, proposto dalla Tra.Vel.Mar s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Vincenza Gentilcore, Ugo Santucci, Giovanni Torre, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di LE, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Roberto Malzone, Anna Attanasio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Presidenza del Consiglio dei Ministri, Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Centrale, in persona dei legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di LE, domiciliataria ex lege in LE, c.so Vittorio Emanuele, 58;

nei confronti

Ministero dell'Interno, Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona dei legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di LE, domiciliataria ex lege in LE, c.so Vittorio Emanuele, 58;

per l'annullamento, previa sospensione dell'efficacia

a) della Delibera di Consiglio Comunale di LE n. 3 del 26.03.2024 di approvazione del Regolamento sull’addizionale comunale sui diritti di imbarco portuali, pubblicata all’Albo Pretorio in data 08.04.2024;

b) della Delibera di G.C. n. 60 del 24.03.2024, con la quale è stato proposto al Consiglio Comunale di approvare il Regolamento sull’addizionale comunale sui diritti di imbarco portuali della Città di LE;

c) della Delibera di G.C. n. 59 del 24.03.2024 di approvazione dello schema di protocollo di intesa con l’Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Centrale per la riscossione del tributo;

d) Della Delibera di Consiglio Comunale n. 22 del 30.05.2023 di istituzione dell’addizionale comunale sui diritti d’imbarco passeggeri sullo scalo portuale di LE, ai sensi dell’art. 1, co. 572, L n. 234/2021;

e) della Delibera di G.C. n. 455 del 13.12.2023 di approvazione delle tariffe dell’addizionale sui diritti di imbarco portuali nella misura massima di euro 1,50 per tutti i passeggeri che si imbarcano dai Porti di LE;

f) ove e per quanto occorra della nota pec del Settore Tributi di LE del 16.04.2024 con la quale sono state trasmesse alla ricorrente le delibere sub lett. a) e c);

g) ove e per quanto occorra della Delibera di C.C. n. 45 del 29.12.2022 di approvazione della Bozza di Accordo con la Presidenza del Consiglio dei Ministri per il ripiano del disavanzo dell’Ente, con indicazioni delle misure adottate ex art. 1 comma 572 L. n. 234/2021, per assicurare il riequilibrio strutturale del bilancio;

h) ove e per quanto occorra della Delibera di G.C. n. 438 del 13.12.2022 di approvazione della Bozza di Accordo, del prospetto delle misure e del cronoprogramma per il riassetto finanziario;

i) ove e per quanto occorra della Delibera di G.M. n. 196 del 16.06.2022;

l) di qualsiasi ulteriore atto istruttorio di contenuto ed estremi non conosciuto;

m) di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenziali.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di LE, della Presidenza del Consiglio dei Ministri, dell’Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Centrale, del Ministero dell'Interno e del Ministero dell'Economia e delle Finanze;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 giugno 2025 il dott. Raffaele Esposito e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato il 17 giugno 2024 e depositato l’11 luglio 2024, la ricorrente impugna i provvedimenti indicati in epigrafe, con cui il Comune di LE ha istituito e regolamentato l'addizionale comunale sui diritti di imbarco portuale.

La ricorrente chiarisce che il decreto legge n. 50/2022, al fine di favorire il riequilibrio finanziario dei Comuni capoluogo di provincia soggetti a procedura di riequilibrio ex art. 243 bis d.lgs. n. 267/2000, ha istituito un apposito fondo a cui possono accedere i Comuni con un disavanzo superiore a una determinata soglia e previsto, per il ripianamento del disavanzo, l'adozione delle misure di cui all'art. 1, comma 572, legge n. 234/2021, tra cui l'istituzione della predetta addizionale comunale, prevedendo il limite massimo di euro 3,00 per passeggero.

Sulla base dell'accordo di programma sottoscritto il 31 marzo 2023 (che prevedeva “l’istituzione dell’addizionale comunale sui diritti di imbarco portuale, per passeggero, per gli anni dal 2023 al 2026, nella misura di euro 1,50 per passeggero”), la successiva delibera del Consiglio comunale n. 22/2023 ha istituito l'addizionale in questione prevedendo la misura massima di euro 1,50 per passeggero e demandando alla Giunta comunale “la fissazione dell’addizionale in misura proporzionale alle varie tratte e all’approvazione di apposito protocollo d’intesa con l’Autorità di Sistema portuale del Mar Tirreno centrale per i conseguenti adempimenti di natura gestionale”.

La Giunta comunale con delibera n. 455 del 13 dicembre 2023 ha determinato l'importo della tariffa nella misura di euro 1,50 a passeggero per tutte le tipologie di collegamento, riservandosi la facoltà di rimodulare la tariffa “in ragione di valutazioni in ordine alla percorrenza delle tratte in fase di acquisizione dall’Autorità di Sistema portuale del Mar Tirreno centrale e della tipologia di passeggero”; con successiva delibera n. 60 del 24 marzo 2024 ha proposto l'approvazione del regolamento relativo all'addizionale, regolamento successivamente approvato dal Consiglio comunale con delibera n. 3 del 26 marzo 2024, pubblicata l’8 aprile 2024.

Con nota del 16 aprile 2024 il Comune di LE ha comunicato alle aziende del settore, tra cui la ricorrente, l’entrata in vigore della disciplina regolamentare a partire dal 1° aprile 2024, trasmettendo le delibere adottate.

La ricorrente evidenzia la lesività delle misure adottate, aventi ricadute negative sui servizi marittimi di linea in termini di aumento dei costi a carico dei passeggeri dello scalo portuale di LE, col rischio di una diminuzione della domanda a causa del riorientamento dei passeggeri verso soluzioni alternative e più vantaggiose di trasporto pubblico.

2. La ricorrente deduce:

- il difetto di proporzionalità dell'addizionale in quanto applicata in misura fissa e indipendente dalla incidenza del servizio di trasporto passeggeri sull'utilizzo delle infrastrutture e dei servizi ausiliari dello scalo portuale. Infatti la stessa Autorità di Sistema portuale del Mar Tirreno centrale, con delibera n. 140/2022, ha individuato le tariffe dei diritti di imbarco portuale in ragione della tipologia di passeggero e di collegamento marittimo, considerato che i collegamenti a corto raggio hanno un minore “peso” sulla infrastruttura portuale. Ciò è evidenziato anche dall'art. 12, par. 1, e dall'art. 13, par. 3, del regolamento CE n. 352/2017 nonché dal fatto che l'addizionale su un tributo, per sua natura, deve avere i medesimi presupposti e i medesimi criteri di imposizione del tributo principale a cui è riferita;

- la violazione della delibera del consiglio comunale n. 22/2023 che ha imposto alla Giunta comunale la fissazione dell'addizionale in misura proporzionale alle varie tratte marittime, ponendosi pertanto come vincolo o, meglio, autovincolo nella modulazione del tributo, tuttavia disatteso dalla delibera n. 455/2023 della Giunta comunale che, acquisiti i dati dall'Autorità di Sistema portuale, ha individuato la tariffa nella misura fissa di euro 1,50;

- la violazione del decreto legge n. 50/2022 che, prevedendo la misura massima dell'addizionale, ha imposto ai Comuni di avviare un procedimento di modulazione della misura della stessa secondo un criterio di proporzionalità che, nel caso di specie, risulta anche violato in quanto la misura del tributo, oscillando tra il 5% il 15% della tariffa media per le linee marittime a corto raggio, risulta evidentemente eccessiva, incidendo sui cittadini campani e della provincia di LE che utilizzano lo scalo portuale in LE per raggiungere la Costiera amalfitana e che non ricevono alcun beneficio dei servizi del Comune di LE. Non risultano inoltre esplicitate le ragioni dell'applicazione indifferenziata del tributo a tutte le tipologie di passeggeri e di tratte, considerato anche che la sottostima del gettito alla luce del numero di passeggeri non ha consentito di individuare correttamente la misura del tributo in relazione alle diverse tratte marittime e all'esigenza di ripianamento del disavanzo;

- l'arbitrarietà e l'illogicità della misura che non ha considerato gli effetti pregiudizievoli sull'utenza finale, indotta dalla misura in questione a scegliere forme di collegamento meno costose, con conseguenze anche sulla redditività delle imprese di trasporto marittimo;

- l’omessa partecipazione delle compagnie di navigazione al procedimento per la fissazione della misura dell'addizionale in questione, come prevista dalla normativa europea (considerando n. 12 e n. 52 del regolamento CE 352/2017).

2. Si sono costituite la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero dell’Economia e delle Finanze, il Ministero dell’Interno, l’Autorità di Sistema portuale del Mar Tirreno centrale, chiedendo l’estromissione dal giudizio in quanto nello stesso non vengono sollevate censure contro atti delle Amministrazioni statali.

3. Si è costituito il Comune di LE chiedendo il rigetto del ricorso ed eccependone preliminarmente l’irricevibilità per la tardiva impugnazione della delibera di Giunta n. 455 del 13 dicembre 2023 che ha determinato la misura dell’addizionale nonché delle ulteriori delibere di Giunta n. 22/2023, n. 59/2024, n. 60/2024 e di Consiglio comunale n. 3/2024 anch’esse immediatamente lesive e tutte oggetto di pubblicazione come atti amministrativi generali e regolamentari non diretti a destinatari determinati, considerato che l’impugnazione della comunicazione del 3 aprile 2024 rimetterebbe in discussione la legittimità dei provvedimenti presupposti non impugnati nei termini.

4. Alla camera di consiglio del 4 settembre 2024, la ricorrente ha rinunciato alla domanda cautelare.

5. All’udienza pubblica del 4 giugno 2025, la causa è stata trattenuta in decisione previo scambio di memorie e di relative repliche.

6. Occorre premettere che l’art. 43, comma 2, del decreto legge n. 50 del 2022 prevede che “al fine di favorire il riequilibrio finanziario, i Sindaci dei Comuni capoluogo di provincia che hanno registrato un disavanzo di amministrazione pro-capite superiore a 500 euro, sulla base del disavanzo risultante dal rendiconto 2020 definitivamente approvato e trasmesso alla BDAP al 30 giugno 2022, ridotto dei contributi indicati all'articolo 1, comma 568, della legge 30 dicembre 2021, n. 234, eventualmente ricevuti a titolo di ripiano del disavanzo, entro il 15 ottobre 2022, possono sottoscrivere un accordo per il ripiano del disavanzo con il Presidente del Consiglio dei Ministri o un suo delegato, su proposta del Ministro dell'Economia e delle Finanze, in cui il Comune si impegna, per il periodo nel quale è previsto il ripiano del disavanzo, a porre in essere, in tutto o in parte, le misure di cui all'articolo 1, comma 572, della legge n. 234 del 2021. Nel caso di deliberazione delle misure di cui alla lettera a) del comma 572 dell'articolo 1 della legge n. 234 del 2021, l'incremento dell'addizionale comunale all'imposta sul reddito delle persone fisiche non può essere superiore a 0,4 punti percentuali e l'addizionale comunale sui diritti di imbarco portuale e aeroportuale non può essere superiore a 3 euro per passeggero”.

L’art. 1, comma 572, della legge n. 234 del 2021 prevede che “l’erogazione del contributo di cui al comma 567 è subordinata alla sottoscrizione, entro il 15 febbraio 2022, di un accordo per il ripiano del disavanzo e per il rilancio degli investimenti tra il Presidente del Consiglio dei Ministri o un suo delegato e il sindaco, in cui il comune si impegna per tutto il periodo in cui risulta beneficiario del contributo di cui al comma 567 ad assicurare, per ciascun anno o con altra cadenza da individuare nel predetto accordo, risorse proprie pari ad almeno un quarto del contributo annuo, da destinare al ripiano del disavanzo e al rimborso dei debiti finanziari, attraverso parte o tutte le seguenti misure, da individuare per ciascun Comune nell'ambito del predetto accordo: a) istituzione, con apposite delibere del Consiglio comunale, di un incremento dell'addizionale comunale all'IRPEF, in deroga al limite previsto dall'articolo 1, comma 3, del decreto legislativo 28 settembre 1998, n. 360, e di un'addizionale comunale sui diritti di imbarco portuale e aereoportuale per passeggero …”.

7. Non può essere pertanto disposta l’estromissione dal giudizio delle sopra indicate Amministrazioni, considerato il ruolo ad esse assegnato ex lege nella vicenda, sia nella formazione dell’“accordo” sia nella erogazione del contributo, oltre che nella fase del controllo e del monitoraggio dell’effettivo assolvimento degli oneri gravanti sul Comune (cfr. TAR Campania – Napoli, Sez. VI, 27 dicembre 2023, n. 7176).

8. Occorre poi considerare che in attuazione delle citate disposizioni, l’accordo concluso “tra lo Stato e il Comune di LE” ha individuato, tra le altre, la misura della “istituzione dell'addizionale comunale sui diritti di imbarco portuale per passeggero, per gli anni dal 2023 al 2026, nella misura di 1,50 euro per passeggero”.

Con successiva delibera del Consiglio comunale n. 22 del 30 maggio 2023, è stata prevista “l'istituzione, a decorrere dal corrente anno, dell'addizionale comunale sui diritti d'imbarco di cui all'articolo l, comma 572, lettera a) della L. 234/2021, nella misura massima di euro 1,50 per passeggero, dovuta da tutti i passeggeri che si imbarcano dai Porti di LE”, demandando “alla Giunta Comunale la fissazione dell’addizionale in misura proporzionale alle varie tratte e all’approvazione di apposito protocollo d’intesa con l’Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Centrale per i conseguenti adempimenti di natura gestionale”.

Con successiva delibera della Giunta comunale n. 455 del 13 dicembre 2023 sono state approvate “le tariffe dell’addizionale comunale sui diritti di imbarco portuali nella misura massima di euro 1,50 per tutti i passeggeri che si imbarcano dai porti di LE”, con riserva della “facoltà di rimodulare la tariffa, nel limite massimo di euro 1,50 dovuta per tutti i passeggeri che si imbarcano dai porti di LE, in ragione di valutazioni in ordine alla percorrenza delle tratte in fase di acquisizione dall’Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Centrale e della tipologia di passeggero”.

Con successiva delibera della Giunta comunale n. 59 del 6 marzo 2024, è stata ribadita la misura dell’addizionale e la decorrenza dal 1° aprile 2024.

7. La lesione dell’interesse, fatto valere dalla ricorrente, alla conservazione della domanda di servizi marittimi e del volume del traffico passeggeri, su cui potrebbe incidere negativamente l’addizionale in questione per l’effetto di riorientamento degli utenti verso altre forme di trasporto, deriva dalle citate delibere di Giunta, in quanto volte a fissare la misura nonché la decorrenza della addizionale.

Infatti, il Consiglio comunale ha demandato alla Giunta la fissazione della misura della addizionale sui diritti di imbarco e la Giunta ha esercitato tale competenza con le indicate delibere.

Nessun pregiudizio deriva invece dalla delibera del Consiglio comunale n. 3 del 26 marzo 2024, di approvazione del regolamento che disciplina l'addizionale comunale; infatti l’art. 4 del citato regolamento si limita a ribadire che “l’addizionale comunale sui diritti di imbarco è determinata nella misura massima di euro 1,50 per passeggero” e che “l’importo dell’addizionale comunale sui diritti di imbarco portuali, nella misura massima di euro 1,50 per passeggero, è stabilito con deliberazione della Giunta Comunale”.

La citata delibera consiliare e il citato regolamento, pertanto, si limitato a riproporre il medesimo meccanismo di quantificazione della misura in questione già previsto dalla precedente delibera consigliare n. 22 del 2023, non provvedendo alla quantificazione, affidata dal medesimo regolamento alla Giunta comunale, al pari di quanto già precedentemente disposto.

Pertanto, ai fini della definizione della misura dell'addizionale, oggetto di contestazione, occorre avere riguardo alle delibere di Giunta e, in particolare, alla delibera n. 455 del 2023 che, nell'esercizio del potere attribuito al predetto organo, ha determinato la misura dell’addizionale in quella massima di euro 1,50 (dovendosi in tal senso interpretare la decisione di approvare la tariffa “nella misura massima”, considerato che la citata delibera è stata assunta in attuazione della precedente delibera del Consiglio comunale e nell’esercizio del potere con la stessa attribuito, come risulta dalle premesse dell'atto) nonché alla delibera n. 59 del 2024 che, ribadendo la misura dell’addizionale, ne ha fissato la decorrenza.

Allo stesso modo non ha alcun valore la riserva di successiva rimodulazione della tariffa contenuta nella delibera n. 455 del 2023 in quanto la medesima delibera fissa in misura certa il quantum dell’addizionale e riserva a una fase successiva, eventuale e non necessitata, la sua rimodulazione.

Neppure ha rilievo la delibera del Consiglio comunale n. 31 del 31 luglio 2023 con cui è stato disposto di “non attivare” l'addizionale “per quest'anno” ovvero per l'anno 2023. Infatti, con successiva delibera della Giunta comunale n. 59 del 6 marzo 2024 ne è stata disposta la decorrenza dal 1° aprile 2024, meramente ribadita dal regolamento approvato il successivo 26 marzo 2024, con la conseguenza che a partire da tale delibera risultava nuovamente efficace e lesiva la precedente delibera giuntale di determinazione della misura del tributo.

8. Individuati gli atti lesivi della posizione della ricorrente e dato atto che gli stessi sono stati immediatamente e regolarmente pubblicati, occorre considerare che il termine per la relativa impugnazione decorreva dalla conclusione del periodo di pubblicazione.

Il consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa afferma che “per l'impugnazione delle deliberazioni comunali occorre distinguere tra soggetti direttamente contemplati nell'atto ovvero immediatamente incisi dai suoi effetti, per i quali il termine decadenziale decorre dalla data di notifica o da quella dell'effettiva piena conoscenza, intesa come percezione dell'esistenza di un provvedimento amministrativo e dei profili che rendono evidente la lesività della sfera giuridica del potenziale ricorrente, e terzi, per i quali il termine dell'impugnativa decorre invece dalla data di pubblicazione nell'Albo pretorio” (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 29 maggio 2018, n. 3227).

Nel caso di specie, la ricorrente non è espressamente menzionata nelle citate delibere né ne è diretta destinataria, in quanto l’addizionale ha come soggetti passivi i passeggeri in partenza dal porto di LE ed è comunque destinata a gravare sugli stessi, come evidenziato dalla già citata delibera n. 22 del 30 maggio 2023 che prevede che la misura costituisce “una voce di costo del prezzo del biglietto corrisposto direttamente dai viaggiatori all'atto dell'acquisto” e come ribadito poi dall’art. 2, comma 3, del regolamento secondo cui l’addizionale è “dovuta da parte di tutti i passeggeri che si imbarcano dai Porti di LE, demandando alla Giunta Comunale la fissazione dell’addizionale in misura proporzionale alle varie tratte”.

Pertanto, per la ricorrente, il termine di impugnazione delle delibere gravate decorreva dalla pubblicazione delle stesse o, meglio, dalla conclusione del periodo di pubblicazione, sulla base del combinato disposto dell’art. 124 del d.lgs. n. 267 del 2000 e dell’art. 41, comma 2, c.p.a. (cfr. anche TAR Campania – Napoli, 22 dicembre 2021, n. 8148).

Posto che la delibera della Giunta comunale n. 455 del 13 dicembre 2023 è stata oggetto di pubblicazione dal 18 dicembre 2023 al 2 gennaio 2024 e la delibera n. 59 al 6 marzo 2024 dal 7 marzo 2024 al 22 marzo 2024, risulta pertanto tardiva l'impugnazione notificata solo il 17 giugno 2024.

8. In conclusione, il ricorso è irricevibile per tardività della notifica.

Sussistono giuste ragioni, connesse alla novità della questione e alla particolare connotazione della vicenda, sopra descritte, per disporre l’integrale compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, sezione staccata di LE (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara irricevibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in LE nella camera di consiglio del giorno 4 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Salvatore Mezzacapo, Presidente

Antonio Andolfi, Consigliere

Raffaele Esposito, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Raffaele Esposito	Salvatore Mezzacapo

IL SEGRETARIO