Pubblicato il 20/05/2025

N. 01709/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01023/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1023 del 2020, proposto da
TA RA RN, NE GO, rappresentati e difesi dagli avvocati Mauro Collini, Alessandra Noli Calvi, con domicilio digitale come da Pec da Registri di giustizia e domicilio fisico ex art. 25 c.p.a. presso lo studio dell’avv. Alessandra Noli Calvi in AN, via Emilio Visconti Venosta 4;

contro

Comune di AN, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Maria Lodovica Bognetti, Paola Cozzi, Antonello Mandarano, Alessandra Montagnani Amendolea, Anna Maria Pavin, Elena Maria Ferradini, con domicilio digitale come da Pec da Registri di giustizia e domicilio fisico ex art. 25 c.p.a. presso gli uffici dell’avvocatura comunale in AN, via della Guastalla, 6;

per l'annullamento

- della deliberazione del Consiglio Comunale di AN n. 34 del 14 Ottobre 2019 avente ad oggetto “Controdeduzioni alle osservazioni e approvazione definitiva del nuovo Documento di Piano, della variante del Piano dei Servizi, comprensivo del Piano per le Attrezzature Religiose, e della variante del Piano delle Regole, costituenti il Piano di Governo del Territorio, ai sensi e per gli effetti dell'art.13 della LR 11 Marzo 2005 n.12 e smi” , pubblicata sul BURL n.6 del 5 Febbraio 2020, nella parte in cui ha inserito l'immobile di proprietà dei ricorrenti fra le aree “a verde urbano di nuova previsione” respingendo le osservazioni proposte, e nella parte in cui limita gli interventi sugli immobili esistenti nelle predette aree unicamente alla manutenzione ordinaria e straordinaria – art. 8 comma 4 delle Norme del Piano dei Servizi;

- di ogni altro atto preordinato, conseguente e comunque connesso, ivi compresa la delibera del Consiglio Comunale n.2 del 5 marzo 2019 recante l'adozione del PGT;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di AN;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatrice all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 27 febbraio 2025 la dott.ssa Laura Patelli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato in data 1 giugno 2020 e depositato il 19 giugno successivo, RA TA RN e NE GO hanno impugnato la delibera del Consiglio comunale di AN n. 34 del 14 ottobre 2019, di approvazione del nuovo documento di piano (Ddp), della variante al piano dei servizi (Pds) e della variante al piano delle regole costituenti il nuovo piano di governo del territorio (Pgt) del Comune di AN.

2. L’area di proprietà – sita in AN, via Gallarate n. 378 e catastalmente identificata al foglio 58 particelle 83, 84, 85, 101 e 144, consistente in un edificio unifamiliare tipo “villino” con un’ampia porzione di prato – viene classificata, sia nel piano adottato, sia in quello approvato, come “verde urbano di nuova previsione (pertinenza indiretta)”. La disciplina delle aree destinate a verde urbano di nuova previsione è dettata dall’art. 8 delle norme di attuazione (Na) del Pds, con riconoscimento di un indice di edificabilità territoriale (It) unico pari a 0,35 mq/mq, ovvero pari all’edificato esistente. È previsto che il diritto edificatorio sia liberamente trasferibile e utilizzabile su tutto il territorio comunale edificabile, previa cessione dell’area al Comune secondo la disciplina della perequazione urbanistica di cui all’art. 7 delle Na del piano medesimo.

3. I ricorrenti espongono in punto di fatto:

- di aver acquistato il villino di proprietà nel 2016 ad un’asta giudiziaria;

- che in relazione all’edificio era stata presentata dalla precedente proprietà una domanda di condono nel 2004, negato dal Comune nel 2017;

- di aver ottenuto l’annullamento del diniego di condono con sentenza di questo Tar 3 dicembre 2019, n. 2566;

- che il Comune aveva avviato un nuovo procedimento volto al diniego di condono;

- di aver presentato osservazioni rispetto al piano adottato da ultimo, quanto all’inclusione nelle aree verdi di previsione anche dell’edificio insistente sul lotto;

- che il Comune rigettava le osservazioni predette evidenziando che, per le aree di pertinenza indiretta, la cessione all’Amministrazione “ avviene in via volontaria da parte del privato ” e che comunque sugli edifici insistenti sulle stesse “ è possibile effettuare interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria, nonché interventi di adeguamento igienico e tecnologico ”.

4. In data 27 agosto 2020, si è costituito in giudizio il Comune di AN, chiedendo di rigettare il ricorso.

La difesa comunale ha precisato, in punto di fatto, che:

- l’originaria vocazione dell’area, sin dal Prg del 1980, era agricola, poiché sul lotto esisteva solo un fabbricato destinato a deposito/magazzino per uso agricolo;

- che veniva presentata una prima richiesta di condono nel 1994 per “fabbricato ad uso deposito agricolo di un piano fuori terra (mq 138,78) ad uso ricovero di mezzi agricoli”;

- che per il successivo ampliamento di 200 mq, l’immobile sarebbe tuttora privo di titolo edilizio, in ragione del procedimento volto al diniego di condono tuttora pendente.

5. In vista dell’udienza di trattazione di merito del ricorso, le parti hanno depositato documenti e memorie, insistendo nelle rispettive domande. Infine, all’udienza del 27 febbraio 2025, la causa è trattenuta in decisione.

6. Il ricorso è articolato in tre motivi, con cui si deduce (i) che la destinazione dell’area a verde contraddirebbe l’esistenza di un edificio su quell’area, che sarebbe in sé incompatibile con l’istituto della perequazione; sotto diverso profilo (ii), la previsione sarebbe in contrasto con una lettura costituzionalmente orientata dell’art. 11 l.r. 12/2005: in particolare, per i ricorrenti, in caso di cessione di area edificata, l’adeguato ristoro non potrebbe esaurirsi nella conservazione della volumetria che l’edificio sviluppa, ma sarebbe costituita da un complesso di valori immobiliari e di costruzione, la cui omessa valorizzazione costituirebbe un ingiustificato ed eccessivo pregiudizio della proprietà, contrario ai principi costituzionali di tutela. Infine (iii), l’art. 8, comma 4 delle Norme del Piano dei Servizi sarebbe illegittimo poiché esso prevede che negli edifici esistenti sulle aree a pertinenza indiretta è consentita soltanto l’esecuzione di interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria. In tesi, tale previsione limiterebbe illegittimamente il diritto dominicale, ponendosi in contrasto con la volontarietà del meccanismo perequativo.

7. I motivi di ricorso possono essere trattati congiuntamente in ragione della loro stretta connessione.

7.1. Al fine di valutare la legittimità della disciplina posta dal Pgt per le aree di parte ricorrente è necessario prendere avvio dalla distinzione tra gli istituti della perequazione e della compensazione.

7.1.1. Da un lato, la perequazione – disciplinata dall’art. 11, commi 1 e 2, L.R. n. 12/20015 – ha la precipua finalità di mitigare le disuguaglianze che si producono con la pianificazione urbanistica e, come tale, è esercitata discrezionalmente dall’amministrazione comunale.

Sul punto, è esaustivo il richiamo a quanto già osservato dalla Sezione in tema (cfr. T.A.R. Lombardia, AN, 15 marzo 2021, n. 662; id ., 21 gennaio 2019, n. 119; id. , 3 ottobre 2022, n. 2169): “ L’art. 11 della legge regionale 15 marzo 2005 n. 12 disciplina gli istituti della perequazione, della compensazione e della incentivazione urbanistica. La prima ha la finalità di eliminare le diseguaglianze che la pianificazione tradizionale produce fra proprietari di aree aventi caratteristiche simili. Tali diseguaglianze si creano in quanto, come noto, nell’ambito della pianificazione, accanto alle aree destinate ad ospitare la “città privata”, e cioè quella parte dell’edificato di pertinenza privata destinata ad ospitare edifici funzionali al soddisfacimento degli interessi della proprietà, si colloca la c.d. “città pubblica” cui vanno ascritte le aree destinate ad ospitare servizi pubblici. Queste ultime, nel modello di pianificazione tradizionale, sono private di ogni capacità edificatoria ed hanno, quindi, un valore di mercato molto basso se non nullo (a differenza delle aree che appartengono invece alla città privata le quali, proprio perché dotate di capacità edificatoria, hanno in genere valori di mercato molto alti). Al fine di ovviare a tale sperequazione, i Comuni italiani, in sede di pianificazione, adottano diverse soluzioni, perlopiù basate sull’attribuzione di un indice di edificabilità virtuale alle aree destinate alla città pubblica, non utilizzabile su tali aree ma trasferibile sui suoli suscettibili di sfruttamento edificatorio. Si assicura, in tal modo, la valorizzazione delle aree della città pubblica, atteso che esse assumono in tal modo un valore commerciabile generato appunto dal valore dei diritti edificatori che esse esprimono. I modelli di perequazione previsti dalla legislazione lombarda sono due, disciplinati rispettivamente dal primo e dal secondo comma del citato articolo 11. Il primo modello si identifica nella cosiddetta perequazione di comparto, in quanto incidente su aree limitate del territorio comunale inserite in un medesimo comparto. Stabilisce il primo comma dell’art. 11 che ‘sulla base dei criteri definiti dal documento di piano, i piani attuativi e gli atti di programmazione negoziata con valenza territoriale possono ripartire tra tutti i proprietari degli immobili interessati dagli interventi i diritti edificatori e gli oneri derivanti dalla dotazione di aree per opere di urbanizzazione mediante l'attribuzione di un identico indice di edificabilità territoriale, confermate le volumetrie degli edifici esistenti, se mantenuti. Ai fini della realizzazione della volumetria complessiva derivante dall'indice di edificabilità attribuito, i predetti piani ed atti di programmazione individuano gli eventuali edifici esistenti, le aree ove è concentrata l'edificazione e le aree da cedersi gratuitamente al comune o da asservirsi, per la realizzazione di servizi ed infrastrutture, nonché per le compensazioni urbanistiche in permuta con aree di cui al comma 3’. In base a questo modello, alle aree inserite in uno stesso comparto viene attribuito un identico indice edificatorio (reale), a prescindere dal fatto che le stesse siano in concreto destinate allo sfruttamento ovvero alla cessione alla mano pubblica. Il piano attuativo individua poi i suoli ove concentrare l’edificazione e quelli destinati ad ospitare le opere di urbanizzazione. Anche queste ultime aree esprimono dunque capacità edificatoria; di conseguenza, i loro proprietari conseguono, comunque, un beneficio economico che rende indifferente, sotto il profilo economico appunto, la scelta dei siti ove verrà concentrata, in concreto, l’edificazione. Il secondo comma dell’art. 11 disciplina invece la perequazione c.d. ‘estesa’ in quanto riferita all’intero territorio comunale. Stabilisce tale norma che ‘sulla base dei criteri di cui al comma 1, nel piano delle regole i comuni, a fini di perequazione urbanistica, possono attribuire a tutte le aree del territorio comunale, ad eccezione delle aree destinate all'agricoltura e di quelle non soggette a trasformazione urbanistica, un identico indice di edificabilità territoriale, inferiore a quello minimo fondiario, differenziato per parti del territorio comunale, disciplinandone altresì il rapporto con la volumetria degli edifici esistenti, in relazione ai vari tipi di intervento previsti. In caso di avvalimento di tale facoltà, nel piano delle regole è inoltre regolamentata la cessione gratuita al comune delle aree destinate nel piano stesso alla realizzazione di opere di urbanizzazione, ovvero di servizi ed attrezzature pubbliche o di interesse pubblico o generale, da effettuarsi all'atto della utilizzazione dei diritti edificatori, così come determinati in applicazione di detto criterio perequativo’. La norma prevede, quindi, l’individuazione di due indici: un indice territoriale che, con riferimento alle aree omogenee aventi caratteristiche similari collocate in specifiche parti del territorio comunale, deve essere identico; ed un indice minimo fondiario, di valore più elevato rispetto all’indice territoriale, che costituisce un valore soglia al di sotto del quale lo sfruttamento edificatorio dell’area non può avvenire. In questo modo i titolari delle aree suscettibili di sfruttamento sono costretti ad acquisire diritti edificatori dai proprietari delle aree destinate alla città pubblica, e a trasferire, dunque, a questi, parte del valore economico dei propri fondi. Ora, poiché, come detto, l’istituto della perequazione ha quale propria finalità quella di evitare ingiusti trattamenti differenziati, esso presuppone che le situazioni di fatto su cui va ad incidere presentino caratteristiche analoghe. Per questa ragione, i commi primo e secondo dell’articolo 11 della l.r. n. 12 del 2005 prevedono che la perequazione operi solo per gli ambiti soggetti a trasformazione (cfr., TAR per la Lombardia – sede di AN, sez. II, 17 settembre 2009 n. 4671). Solamente quando le caratteristiche ontologiche dei suoli siano simili e tali da renderli tutti destinati all’edificazione, si rende necessario evitare che i diversi proprietari ricevano trattamenti differenziati. Non è invece possibile perequare aree che abbiano caratteristiche ontologiche diverse, giacché in tal caso si creerebbero surrettizie forme di diseguaglianza. Inoltre, la legge esclude, come detto, che possano essere oggetto di perequazione i suoli agricoli e quelli inseriti in ambiti non soggetti a trasformazione (esplicito in tal senso è, come visto, l’art. 11, comma 2, della l.r. n. 12 del 2005) ”.

7.1.2. Dall’altro lato, l’istituto della compensazione – di cui all’art. 11, comma 3, L.R. n. 12/2005 – presuppone l’esistenza di un vincolo espropriativo e consiste in una procedura alternativa all’esproprio. A differenza della perequazione, la cessione compensativa si caratterizza per l’individuazione da parte del pianificatore di aree, destinate alla costruzione della città pubblica, rispetto ai quali l’amministrazione non può rinunciare a priori al vincolo e alla facoltà imperativa ed unilaterale di acquisizione coattiva delle aree. In queste aree, il Comune appone il vincolo pre-espropriativo ed entro il termine di cinque anni deve fare ricorso all’espropriazione, con la possibilità di ristorare il proprietario mediante attribuzione di “crediti compensativi” o aree in permuta in luogo dell’usuale indennizzo pecuniario (cfr. T.A.R. Lombardia, AN, Sez. II, 3 luglio 2020, n. 1279; id ., 17 settembre 2009, n. 4671; id., 3 ottobre 2022, n. 2169). Ancora più esplicitamente, la Sezione ha chiarito che “ l’istituto della compensazione, a differenza di quello della perequazione, non ha quale precipua finalità quella di mitigare le disuguaglianze che si producono con la pianificazione urbanistica: esso semplicemente mira ad individuare una forma di remunerazione alternativa a quella pecuniaria per i proprietari dei suoli destinati all’espropriazione, consistente nell’attribuzione di diritti edificatori che potranno essere trasferiti, anche mediante cessione onerosa […] , ai proprietari delle aree destinate all’edificazione ” (T.A.R. Lombardia, AN, Sez. II, 3 luglio 2020, n. 1279; T.A.R. Lombardia, AN, Sez. II, 29 giugno 2020, n. 1234; altresì, 21 gennaio 2019, n. 119; 30 giugno 2017, n. 1468; 2 marzo 2015, n. 596; 11 giugno 2014, n. 1542; id., 3 ottobre 2022, n. 2169).

7.1.3. Nel caso di specie, parte ricorrente – nell’affermare la necessità di un ristoro adeguato rispetto alle compressioni del diritto dominicale sull’edificio di proprietà (II e III motivo) – parte dal presupposto che la disciplina applicata dal Comune all’area sottintenda un vincolo di natura sostanzialmente espropriativa.

Tuttavia, va tenuto presente che risultano estranei allo schema ablatorio-espropriativo, con le connesse garanzie costituzionali, i vincoli che importano una destinazione realizzabile ad iniziativa privata o promiscua pubblico-privata, i quali non comportino l’espropriazione o interventi ad esclusiva iniziativa pubblica (cfr. Corte costituzionale, sentenza 20 maggio 1999, n. 179; T.A.R. Lombardia, AN, Sez. II, 3 luglio 2020, n. 1279; T.A.R. Lombardia, AN, Sez. II, 13 febbraio 2020, n. 305; 6 maggio 2019, n. 1021; 3 dicembre 2018, n. 2724).

Come già osservato dalla Sezione a proposito del medesimo Pgt di AN (cfr. Tar Lombardia, AN, Sez. II, 3 ottobre 2022, n. 2169), la disciplina prevista per l’area destinata a “verde pubblico (pertinenza indiretta)” « non prevede affatto l’acquisizione coattiva del bene a favore del Comune, in quanto il privato è libero di addivenire a tale cessione, ben potendo decidere di rimanere proprietario dell’area: l’art. 7 delle Na del Pdr, dettando la disciplina della perequazione, prevede la cessione gratuita delle aree quale mera condizione per l’utilizzo dei diritti perequati, non quale obbligo assoluto. La non obbligatorietà della cessione è poi confermata dal fatto che l’art. 8.2.1 delle Na del Pds consente “all’interno del sistema del verde urbano […] la conduzione del fondo ai fini agricoli e orto – floro- vivaistici” che la previsione a pertinenza indiretta – come nella fattispecie – consente anche il mantenimento dell’attività insistente sull’area, sulla quale si possono eseguire opere di manutenzione ordinaria e straordinaria (art. 8.4.4 delle Na del Pds).

A fronte della non obbligatorietà della cessione e di queste facoltà utilizzatorie, la disciplina prevista deve essere ricondotta all’istituto della perequazione, con esclusione di finalità espropriative indirette ».

7.2. Il Collegio richiama e condivide i predetti principi, dettati in relazione a fattispecie disciplinata in maniera identica a quella in esame.

Ciò vale anzitutto quanto al terreno circostante l’edificio, ma anche per l’area su cui insiste l’edificio.

Infatti, come sé è avuto modo di osservare, la conservazione dell’esistente non è affatto incompatibile con la disciplina dettata dalle norme di attuazione per le aree verdi di nuova previsione e ciò prescindendosi dal fatto – non oggetto di accertamento nel presente giudizio – che l’edificato sarebbe in parte abusivo quanto a volumetria e destinazione d’uso.

Inoltre, nessuna contraddittorietà è rinvenibile tra la disciplina che prevede la (eventuale) volontaria cessione dell’area al Comune e l’esistenza di un fabbricato, poiché anche in questa ipotesi le linee generali del piano – volte al contenimento del consumo di suolo – troverebbero una specifica declinazione attraverso la riconversione di suolo edificato in suolo libero, secondo un indirizzo in linea con le ragioni su cui riposano le previsioni contenute nella L.r. n. 31/2014. In proposito, questo Tribunale ha già più volte affermato che le esigenze ambientali non sono preservate solo mediante il riuso del patrimonio esistente ma anche (se non a fortiori ) mediante la restituzione a superficie libera di una superficie già consumata (cfr. Tar Lombardia, AN, Sez. II, 26 settembre 2022, n. 2053).

7.3. Quanto sinora osservato conduce al rigetto di tutti i motivi di ricorso, complessivamente considerati basati tutti sull’erroneo presupposto dell’apposizione di un vincolo di natura sostanzialmente espropriativa o dell’incompatibilità tra la destinazione a “verde” e l’esistenza di un edificato.

Nemmeno può essere affermato che la disciplina della perequazione urbanistica dettata dalla Legge regionale integri una forma di “espropriazione larvata” violativa dell’art. 42 Cost., poiché – come evidenziato – l’istituto della perequazione è completamente differente, per finalità e struttura, da quello compensativo ed espropriativo.

8. Le spese di lite del presente giudizio possono essere eccezionalmente compensate stante la novità, all’epoca di proposizione del ricorso, e complessità delle questioni esaminate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa tra le parti le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in AN nella camera di consiglio del giorno 27 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Tito Aru, Presidente

Valerio Torano, Primo Referendario

Laura Patelli, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Laura Patelli	Tito Aru

IL SEGRETARIO