Pubblicato il 28/07/2025

N. 00905/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00406/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la UR

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 406 del 2025, proposto da Italy Emergenza Cooperativa Sociale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Riccardo Rotigliano e Giuseppe Acierno, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

l’Azienda Socio Sanitaria Ligure 5, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Luigi Cocchi, con domicilio eletto presso il suo studio in Genova, via Macaggi 21, Int. 5-8;

per l'annullamento

della deliberazione n. 67 del 23 gennaio 2025, comunicata con p.e.c. del 27 gennaio 2025, con la quale l’ASL 5 Spezzino ha rigettato parzialmente l’istanza di revisione prezzi avanzata dalla ricorrente

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Azienda Socio Sanitaria Ligure 5;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 luglio 2025 il dott. Nicola Pistilli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con atto introduttivo notificato in data 24 marzo 2025 e depositato il successivo 31 marzo 2025 la nominata in epigrafe ha esposto quanto segue.

2. La ricorrente è risultata aggiudicataria del servizio di « trasporto pazienti nell’ambito dei presidi e stabilimenti aziendali, e trasporto materiali sanitari vari intra ed extra territorio aziendale », a seguito di gara indetta dalla A.S.L. n. 5 Spezzino. Il contratto di appalto è stato stipulato in data 22 giugno 2018 e il servizio ha preso avvio il successivo 1° luglio 2018. La naturale scadenza del contratto era prevista per il 30 giugno 2022; tuttavia, non essendo stata conclusa nuova procedura di gara volta all’affidamento del servizio, con delibera n. 626 del 29 giugno 2022 l’Amministrazione ha disposto la “proroga tecnica” del servizio fino al 31 dicembre 2023. Successivamente, il servizio è stato ulteriormente prorogato fino al 31 dicembre 2024, giusta delibera n. 975 del 1° dicembre 2023. La Cooperativa ha svolto il servizio sino al 9 giugno 2024, data nella quale, a seguito di un contratto di affitto di ramo di azienda, alla ricorrente è subentrato un altro operatore economico.

Con nota del 12 luglio 2023, la ricorrente ha avanzato istanza di revisione prezzi, allegando alla stessa il calcolo degli importi revisionali dovuti, sulla base dell’art. 21 del capitolato tecnico di gara e dell’art. 5 del contratto di appalto.

L’Azienda ha avviato un procedimento di verifica, concluso con il provvedimento gravato: l’A.S.L. ha riconosciuto la revisione prezzi, oltre che gli interessi, limitatamente al periodo iniziale di validità del contratto (fino al 30 giugno 2022), escludendo il periodo oggetto di proroga tecnica, dal 1° luglio 2022 al 9 giugno 2024. La determinazione è stata così motivata: « l’istituto della revisione dei prezzi può applicarsi solo alle proroghe contrattuali previste come tali ab origine negli atti di gara ed oggetto dell’accordo a monte tra le parti, che si risolvono essenzialmente in un prolungamento contrattuale, con la conseguenza che rimangono esclusi dall’applicazione dell’istituto “gli atti successivi al contratto originario, con i quali mediante specifiche manifestazioni di volontà, è stato dato corso tra le parti a distinti, nuovi e autonomi rapporti giuridici, pur se di contenuto identico a quello originario in merito alla remunerazione del servizio, senza che sia stata avanzata alcuna proposta di modifica del corrispettivo che pure la parte privata era libera di formulare” (T.A.R. Lazio Roma, sez.II quater, 4 settembre 2017, n.9531); nella fattispecie in esame, i periodi contrattuali per i quali è stata avanzata richiesta di revisione prezzi, rispettivamente dal 01/07/2022 al 30/06/2023 e dal 01/07/2023 al 09/06/2024 configurano proroghe tecniche, ossia un nuovo affidamento con il quale l’amministrazione per motivi di estrema urgenza, ha affidato l’esecuzione dell’appalto all’operatore economico uscente, nelle more dell’espletamento della successiva procedura; di gara, in quanto il cambio dell’operatore economico avrebbe comportato un grave disagio tecnico; ogni singola proroga tecnica negoziata tra amministrazione e parte ricorrente è stata frutto di una nuova negoziazione nel quale entrambe le parti avrebbero potuto imporre la propria volontà negoziale favorevole o sfavorevole; nel caso di specie, l’Amministrazione ha domandato la disponibilità dell’affidataria a proseguire nell’esecuzione del contratto, senza attivare alcuna clausola contrattuale che non avrebbe lasciato a quest’ultima alcuna libertà di determinarsi diversamente ».

3. Avverso il suddetto atto la ricorrente ha articolato un unico motivo di gravame, con il quale censura la violazione dell’art. 106 del d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, l’art. 21 del capitolato tecnico e l’art. 5 del contratto di appalto.

Si è costituita in giudizio l’Amministrazione, eccependo il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e contestando nel merito la fondatezza della pretesa.

La ricorrente ha depositato una memoria di replica.

All’udienza pubblica del 4 luglio 2025 la causa è stata chiamata e trattenuta in decisione.

DIRITTO

4. Preliminarmente, deve essere disattesa l’eccezione di giurisdizione sollevata dall’Amministrazione.

4.1. Il Collegio non può che richiamare il disposto di cui all’art. 133, lett. e) n. 2 c.p.a., il quale assegna alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie « relative alla clausola di revisione del prezzo e al relativo provvedimento applicativo nei contratti ad esecuzione continuata o periodica, nell'ipotesi di cui all'articolo 115 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, nonché quelle relative ai provvedimenti applicativi dell'adeguamento dei prezzi ai sensi dell'articolo 133, commi 3 e 4, dello stesso decreto »; tale previsione « è interpretata univocamente in giurisprudenza nel senso che le controversie in tema di revisione dei prezzi degli appalti di servizi e forniture e di adeguamento dei prezzi degli appalti dei lavori sono devolute alla giurisdizione del giudice amministrativo sia se la contestazione attenga alla spettanza del riconoscimento sia se attenga all’importo come quantificato nel provvedimento amministrativo impugnato (cfr., tra le tante, Cons. Stato, III, 24 marzo 2022, n. 2157), a meno che non si tratti di dare mera esecuzione a clausole contrattuali che regolino convenzionalmente l’ an ed il quantum della revisione (cfr. Cass. S.U., 8 febbraio 2022, n. 3935) » (Cons. Stato, Sez. V, 2 febbraio 2024, n. 1069).

4.2. Per completezza, è opportuno precisare che il richiamo, contenuto nella disposizione in esame, al d.lgs. n. 163 del 2006, non può che essere inteso in senso dinamico, ricomprendendo « tutte le ipotesi in cui, o nella sede naturale del Codice dei contratti pubblici o in disposizioni speciali sulla stessa materia, vengano in rilievo meccanismi di compensazione basati sulla variazione dei costi per circostanze eccezionali » (T.A.R. Lombardia-Brescia, Sez. II, 13 maggio 2025, n. 413; conf. T.A.R. Piemonte, Sez. III, 24 febbraio 2025, n. 437).

5. Nel merito, il ricorso è fondato.

5.1. Occorre premettere che, per costante orientamento giurisprudenziale, « presupposto della revisione prezzi è che vi sia stata mera proroga e non un rinnovo del rapporto contrattuale: laddove la prima consiste nel solo effetto del differimento del termine finale del rapporto, il quale rimane per il resto regolato dall’atto originario; mentre il secondo scaturisce da una nuova negoziazione con il medesimo soggetto, che può concludersi con l’integrale conferma delle precedenti condizioni o con la modifica di alcune di esse se non più attuali » (Cons. Stato, Sez. III, 10 ottobre 2023, n. 8830).

Focalizzando l’attenzione sulla differenza tra i due istituti, il rinnovo « si contraddistingue, sul piano sostanziale, per la rinegoziazione del complesso delle condizioni del contratto originario, per cui deve risultare che le parti, attraverso specifiche manifestazioni di volontà, abbiano dato corso a distinti, nuovi ed autonomi rapporti giuridici, ancorché di contenuto analogo a quello originario. In assenza di tale negoziazione novativa, è qualificabile come proroga contrattuale l’accordo con cui le parti si limitano a pattuire il differimento del termine finale del rapporto, che per il resto continua ad essere regolato dall’atto originario; ed anche la circostanza che in tale accordo sia riportato il prezzo del contratto originario, che quindi rimane immutato, non costituisce affatto espressione di rinnovata volontà negoziale, ma circostanza idonea ad avvalorare ulteriormente l’intervenuta mera proroga del previgente contratto » (Cons. Stato, Sez. III, 24 marzo 2022, n, 2157; conf. Id. Sez. V, 15 febbraio 2023, n. 1635).

5.2. Applicando tali coordinate a caso di specie, il Collegio osserva quanto segue.

5.2.1. Dalle due delibere del 29 giugno 2022 e del 1° dicembre 2023 si evince chiaramente che la resistente ha chiesto alla Società la “disponibilità” ad accettare la proroga del contratto, che è stata in entrambe le occasioni positivamente riscontrata dalla ricorrente, « alle medesime condizioni contrattuali ed economiche ». Non emerge dalle suddette delibere, ne dà altre allegazioni in atti, che le parti abbiano posto in essere una rinegoziazione tesa a introdurre delle modifiche anche solo minimali alle condizioni contrattuali; è dunque evidente che la nuova manifestazione di volontà ha investito unicamente il differimento del termine di scadenza del rapporto.

Ad ulteriore conferma che si tratti una mera proroga milita la circostanza che in entrambe le occasioni l’accordo sul prolungamento della durata contrattuale è intervenuto in un momento antecedente rispetto alle rispettive scadenze (cfr. a contrario Cons. Stato, Sez. III, 10 ottobre 2023, n. 8330).

Ne discende che, dando luogo le due proroghe ad altrettanti periodi di svolgimento del servizio successivi alla maturazione del periodo minimo dei due anni (art. 5 del contratto), è fondata la pretesa della ricorrente di vedersi riconosciuta la revisione dei prezzi anche per tali segmenti temporali, in presenza delle condizioni previste dalla lex specialis e di quelle convenute tra le parti.

5.3. Prescindendo dalle argomentazioni appena svolte, vi è anche un altro dato da considerare. L’adesione della ricorrente alle due proposte di proroga formulate dall’Amministrazione è avvenuta « alle medesime condizioni contrattuali ed economiche ». Se si pone mente alla circostanza che la prima proposta di proroga è stata avanzata nel maggio 2022 (così si evince dalla successiva delibera di proroga – doc. 5 ricorrente), allorquando era già ampiamente decorso il termine che abilitava la Cooperativa a chiedere la revisione dei prezzi, è plausibile ritenere che per « medesime condizioni contrattuali ed economiche », in assenza di ulteriori specificazioni o di indicazioni contrarie, debbano intendersi quelle vigenti al momento della formulazione della proposta di proroga, comprensive del diritto al corrispettivo revisionato in presenza dei presupposti.

Ragionando diversamente, si dovrebbe postulare che la ricorrente, dopo aver maturato il diritto alla revisione dei prezzi, vi abbia rinunciato per i successivi periodi di proroga del sinallagma, peraltro coincidenti con una congiuntura economica caratterizzata notoriamente da un generalizzato aumento dei costi dei fattori produttivi; si tratta, all’evidenza, di una esegesi della vicenda negoziale in patente contrasto con il canone della buona fede nell’interpretazione del contratto, prevista dall’art. 1366 c.c. (sul ruolo non residuale di tale criterio si veda, ex multis , Cons. Stato, Sez. VII, 17 febbraio 2025, n. 1279).

6. In definitiva, l’atto gravato deve essere annullato nella parte in cui disconosce il diritto alla revisione per il periodo successivo al 30 giugno 2022; ne discende che l’Amministrazione dovrà rideterminarsi sull’istanza anche con riguardo a tale frazione temporale, procedendo alla verifica dei relativi requisiti.

6.1. Sugli importi eventualmente riconosciuti vanno calcolati gli interessi ai sensi del d.lgs. 9 ottobre 2001, n. 231, con decorrenza dalla data dell’istanza di revisione, differentemente da quanto richiesto da parte ricorrente: infatti, « muovendo dal dettato dell’articolo 4, comma 1, del d.lgs. 9 ottobre 2002, n. 231, e rilevando che […] la revisione dei prezzi è oggetto di un procedimento amministrativo che si attiva su istanza di parte, si è escluso che possa avere rilevanza, ai fini dell’applicazione degli interessi moratori al compenso revisionale, la scadenza, legale o contrattuale, per il pagamento dei corrispettivi di servizio originari, cioè non (ancora) revisionati (cfr. Cons. Stato, sez. V, 28 giugno 2022, n. 5350; id., 14 aprile 2020, n. 2386; id., 10 settembre 2012, n. 4783) » (così Cons. Stato, Sez. III, 5 novembre 2024, n. 8834).

7. Le spese di lite possono essere compensate in ragione della situazione di oggettiva incertezza derivante dalla frammentazione della casistica giurisprudenziale esistente in materia e dalla conseguente sussistenza di precedenti apparentemente contrastanti (Cons. Stato, Sez. IV, 15 aprile 2024, n. 3404).

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la UR (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla il provvedimento impugnato nei sensi di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Genova nella camera di consiglio del giorno 4 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Giuseppe Caruso, Presidente

Marcello Bolognesi, Referendario

Nicola Pistilli, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Nicola Pistilli	Giuseppe Caruso

IL SEGRETARIO