Pubblicato il 11/04/2023

N. 00451/2023 REG.PROV.COLL.

N. 01080/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1080 del 2022, proposto da
Ente Nazionale di Previdenza e Assistenza della Professione Infermieristica – AP, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Anna Romano, Filippo Arturo Satta, Francesco Parisi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione del Veneto, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Chiara Drago, Maria Luisa Miazzi, Enrico Minnei, Giacomo Quarneti, Cristina Zampieri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Consiglio Regionale del Veneto - V Commissione Politiche Socio Sanitarie, non costituito in giudizio;

nei confronti

Migep - Federazione Nazionale delle Professioni Sanitarie e Sociosanitarie, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Pietro Troianiello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Federazione Nazionale Ordini Professioni Infermieristiche - Fnopi, Ordine delle Professioni Infermieristiche di Belluno, Ordine delle Professioni Infermieristiche di Padova, Ordine delle Professioni Infermieristiche di Rovigo, Ordine delle Professioni Infermieristiche di Treviso, Ordine delle Professioni Infermieristiche di Venezia, Ordine delle Professioni Infermieristiche di Verona, Ordine delle Professioni Infermieristiche di Vicenza, Fondazione S.S.P. - Scuola di Sanità Pubblica, Azienda Zero, Azienda Ulss 1 Dolomiti, Azienda Ulss 2 Marca Trevigiana, Azienda Ulss 3 Serenissima, Azienda Ulss 4 Veneto Orientale, Azienda Ulss 5 Polesana, Azienda Ulss 6 Euganea, Azienda Ulss 7 Pedemontana, Azienda Ulss 8 Berica, Azienda Ulss 9 Scaligera, Conferenza Permanente per i Rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province Autonome di Trento e Bolzano, Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome, Ministero della Salute, Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

- della Deliberazione della Giunta regionale del Veneto n. 650 del 1° giugno 2022, pubblicata in BUR n. 67 del 3 giugno 2022, recante “Approvazione percorso di ‘Formazione complementare in assistenza sanitaria dell'Operatore Socio-Sanitario' e delle modalità organizzative di attuazione dei corsi di formazione. Approvazione del ‘Corso di formazione per infermieri referenti per l'inserimento di Operatori Socio-Sanitari nelle strutture residenziali e semiresidenziali per anziani'. Sostituzione integrale della DGR n. 305 del 16/3/2021. L.R. 20/2001 smi - Accordo stipulato il 16 gennaio 2003 tra il Ministro della salute, il Ministro del lavoro e delle politiche sociali, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano. DGR n. 41/CR del 12/4/2022”;

- dell'Allegato A alla suddetta Delibera, titolato “Percorso di formazione complementare in assistenza sanitaria dell'Operatore Socio Sanitario”;

- dell'Allegato B alla suddetta Delibera, titolato “Corso di formazione per infermieri referenti per l'inserimento di OSS con formazione complementare in assistenza sanitaria nelle strutture residenziali e semiresidenziali per anziani”;

-nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e/o conseguente, eventualmente adottato, ivi compresi:

- della Deliberazione della Giunta regionale n. 41/CR del 12 aprile 2022, recante l'approvazione della proposta di nuovo “percorso di ‘Formazione complementare in assistenza sanitaria dell'Operatore Socio-Sanitario' e delle modalità organizzative di attuazione dei corsi di formazione” e di trasmissione della stessa alla competente Commissione del Consiglio regionale del Veneto per il rilascio del relativo parere di cui all'art. 13 della L.r. 16 agosto 2001 n. 20;

- della nota prot. n. 8215 del 19 maggio 2022, recante il parere favorevole espresso dalla Quinta Commissione consiliare;

- degli atti recanti le risultanze degli incontri preparatori con gli organismi rappresentativi delle professioni infermieristiche tenuti in data 14 dicembre 2021, 14 gennaio 2022, 24 gennaio 2022 e 7 febbraio 2022 e con il M.I.G.E.P. in data 22 dicembre 2021 e 23 marzo 2022;

nonché per la rimessione alla Ecc.ma Corte Costituzionale della questione di legittimità degli artt. 2, co. 3-bis, e 6, co. 1-bis, della Legge regionale del Veneto del 16 agosto 2001, n. 20 e ss.mm.ii.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Regione del Veneto e di Federazione Nazionale Migep delle Professioni Sanitarie e Sociosanitarie;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 gennaio 2023 il dott. Alessio Falferi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso depositato in data 31.8.2022, l’Ente Nazionale di Previdenza e Assistenza della Professione Infermieristica – AP (di seguito solo “AP”) ha impugnato la deliberazione della Giunta Regionale del Veneto n. 650 dell’1.6.2022, recante “ Approvazione percorso di <Formazione complementare in assistenza sanitaria dell'Operatore Socio-Sanitario> e delle modalità organizzative di attuazione dei corsi di formazione. Approvazione del <Corso di formazione per infermieri referenti per l'inserimento di Operatori Socio-Sanitari nelle strutture residenziali e semiresidenziali per anziani>. Sostituzione integrale della DGR n. 305 del 16/3/2021. L.R. 20/2001 smi - Accordo stipulato il 16 gennaio 2003 tra il Ministro della salute, il Ministro del lavoro e delle politiche sociali, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano. DGR n. 41/CR del 12/4/2022 ”, nonché gli ulteriori atti in epigrafe meglio indicati.

Con il suddetto provvedimento la Regione Veneto ha approvato il percorso formativo denominato “Formazione complementare in assistenza sanitaria dell'Operatore Socio-Sanitario” destinato agli Operatori Socio-Sanitari, disciplinando, altresì, le modalità organizzative di attuazione dei relativi corsi di formazione; è stato, inoltre, approvato anche il “Corso di formazione per infermieri referenti per l'inserimento di Operatori Socio-Sanitari con formazione complementare in assistenza sanitaria nelle strutture residenziali e semiresidenziali per anziani”.

L’Ente ricorrente ha premesso che il provvedimento impugnato introdurrebbe, in realtà, l’inedita figura professionale dell’Operatore Socio-Sanitario con “formazione complementare” (“OSS FC”), sostanzialmente diversa da quella configurata dall’ordinamento statale e gravemente pregiudizievole per la professione infermieristica, stante la sottrazione, in favore dei primi, di attività ad essa riservate. Dopo aver delineato il quadro normativo di riferimento e la propria legittimazione e interesse ad agire, AP ha, quindi, denunciato i seguenti vizi: I. “ sulla violazione dell’accordo stato-regioni e delle conferenti norme e principi costituzionali ”; II. “ in subordine: sull’eventuale illegittimità costituzionale degli artt. 2, co. 3-bis, e 6, co. 1-bis, della legge regionale veneto del 16 agosto 2001 n. 20 ”; III. “ sulla carenza di istruttoria e irragionevolezza del provvedimento ”.

Si è costituita in giudizio la Regione Veneto, la quale, dopo una dettagliata premessa in ordine al contesto normativo di riferimento e al contenuto e alle finalità del provvedimento gravato, ha eccepito, in via pregiudiziale, l’inammissibilità del ricorso per carenza di legittimazione attiva e dell’interesse azionato; nel merito, ha puntualmente contestato le censure avversarie, chiedendone il rigetto in quanto infondate.

Si è costituita in giudizio anche la Federazione Nazionale M.I.G.E.P. delle professioni sanitarie e sociosanitarie, a cui il ricorso era stato notificato, chiedendo l’accoglimento del ricorso medesimo.

Rinunciata l’istanza di sospensione cautelare, in vista dell’udienza di discussione le parti hanno depositato memorie difensive e di replica con cui hanno ribadito le rispettive argomentazioni ed eccezioni.

Alla Pubblica Udienza dell’11 gennaio 2023, il ricorso è stato trattenuto in decisione, come da verbale di causa.

E’ necessario, in via pregiudiziale, scrutinare le eccezioni di inammissibilità del ricorso sollevate dalla difesa regionale in ordine alla legittimazione attiva e all’interesse ad agire dell’ente ricorrente.

Giova ricordare che l’Ente Nazionale di Previdenza e Assistenza della Professione Infermieristica, avente veste giuridica di Fondazione di diritto privato, ha come finalità “ la tutela previdenziale obbligatoria in favore degli iscritti, dei loro familiari e superstiti ” (art. 3 Statuto); quanto agli iscritti, è previsto che siano “ obbligatoriamente iscritti all’Ente, con le modalità previste nel Regolamento di Previdenza, tutti gli Infermieri, gli Infermieri Pediatrici e gli Assistenti Sanitari che, iscritti ai relativi Albi provinciali, esercitino, in via esclusiva, attività libero professionale in forma autonoma, associata o societaria ” (art. 4 Statuto).

In relazione alla propria legittimazione attiva, parte ricorrente, premesso che “ La fonte principale di finanziamento dell’Ente è costituita dai contributi degli iscritti, versati, salva la quota minima garantita, in proporzione al fatturato realizzato ”, ha precisato di essere “ l’ente esponenziale degli interessi previdenziali ed assistenziali dei propri iscritti, riconosciuto come tale dallo stesso ordinamento giuridico che gli attribuisce la funzione pubblicistica di garantire la copertura previdenziale agli infermieri liberi professionisti, obbligati all’iscrizione e alla conseguente contribuzione ”; sul rilievo che la suddetta attività “ presuppone innanzitutto la sostenibilità finanziaria e la conservazione delle risorse economiche destinate dalla categoria alla previdenza ”, ha evidenziato che il provvedimento regionale impugnato ” attraverso il trasferimento agli OSS di compiti ad oggi riservati agli infermieri, esclude la necessità per le strutture coinvolte di rivolgersi al mercato – e quindi agli iscritti ad ENPAPI – per assicurarsi una serie di prestazioni che non sono in grado di coprire con il solo personale infermieristico già in organico. Gli infermieri liberi professionisti vengono così sostanzialmente privati di una serie di incarichi che legittimamente si attendevano e che verrebbero assicurati dagli OSS-FC, già dipendenti delle medesime strutture, cui verrebbero semplicemente implementate le mansioni. Il tutto con inevitabili ripercussioni in termini di contrazione del potenziale fatturato prodotto dagli infermieri liberi professionisti e, quindi, delle risorse economiche da questi destinate alla previdenza, data la connessione esistente tra contributi e fatturato, e di cui l’Ente ricorrente può quindi disporre ai propri fini ”; da qui, a detta di parte ricorrente, sussisterebbe la propria legittimazione “ ad avversare un provvedimento che, ridisegnando per sottrazione la professione infermieristica (a favore di quella degli OSS), è inevitabilmente destinato a ripercuotersi anche sulle proprie finalità istituzionali, in primo luogo a causa proprio della contrazione delle relative fonti di finanziamento ”.

Il Collegio ritiene che tali argomenti non siano idonei a supportare l’asserita legittimazione ad agire.

E’ noto che la legittimazione attiva di associazioni rappresentative di interessi collettivi obbedisce a stringenti regole, la prima delle quali richiede che “la questione dibattuta attenga in via immediata al perimetro delle finalità statutarie dell'associazione e, cioè, che la produzione degli effetti del provvedimento controverso si risolva in una lesione diretta del suo scopo istituzionale, e non della mera sommatoria degli interessi imputabili ai singoli associati” (in tal senso cfr. Consiglio di Stato, A.P. 2 novembre 2015, n. 9 , che richiama per condivisione Consiglio di Stato, sez. IV, 16 novembre 2011, n. 6050 ; di recente, cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 12 ottobre 2020, n. 6037 ).

Ebbene, sotto un primo profilo, si osserva che la deliberazione di Giunta impugnata e la disciplina con essa introdotta non ledono in via diretta e immediata lo scopo statutario dell’ente ricorrente, individuato nella “conservazione delle risorse economiche destinate dalla categoria alla previdenza”.

Le misure organizzative contestate, infatti, riguardano in via diretta ed esclusiva gli operatori socio sanitari e gli infermieri che prestano attività di lavoro dipendente presso strutture del SSR - in cui sono destinati ad essere inseriti i c.d. OSS – FC, restando, dunque, ad esse estranei gli infermieri di libera professione i cui interessi previdenziali e assistenziali sono oggetto dello scopo istituzionale dell’ente ricorrente.

Sotto tale ultimo specifico profilo, pare opportuno ribadire (per quanto il rilievo appaia ovvio) che AP, dal punto di vista statutario e istituzionale, non ha finalità dirette a tutelare, in via generale, la professionalità e lo status degli infermieri (compito riservato agli ordini professionali), ma unicamente quelle funzionali alla tutela previdenziale obbligatoria in favore degli iscritti e dei loro familiari e superstiti.

La scelta organizzativa regionale qui contestata attiene ed è finalizzata all’efficientamento del sistema organizzativo del personale infermieristico e socio – sanitario dipendente del SSR e, in tale contesto, il ricorso ad affidamenti a personale esterno costituisce certamente un’eccezione (da attuare in via del tutto residuale e necessitata) rispetto al miglior utilizzo delle risorse interne.

A ciò consegue necessariamente, da un lato, che gli infermieri di libera professione - la cui tutela previdenziale costituisce lo scopo statuario dell’ente ricorrente – non vantano alcuna legittima (e tutelabile) aspettativa in ordine all’ottenimento di incarichi; dall’altro, che una più efficace organizzazione dell’attività del personale dipendente del SSR non integra in capo all’ente ricorrente il presupposto idoneo a legittimarlo, sul piano processuale, a dolersi di una (eventuale) riduzione del conferimento di incarichi.

In altre parole, gli infermieri di libera professione non sono titolari di una tutelabile posizione giuridico-soggettiva di diritto, interesse legittimo o legittima aspettativa al conferimento di incarichi da parte di strutture del SSR, ma vantano un interesse di mero fatto, come tale non tutelabile in questa sede, e non possono, quindi, dolersi di una (eventuale) riduzione del conferimento medesimo quale mero riflesso di una misura organizzativa del personale dipendente del SSR introdotta dall’Amministrazione regionale.

Proprio in ragione di quanto sopra chiarito, si deve altresì evidenziare, sotto distinto ma connesso profilo, che la lesione lamentata dall’ente previdenziale ricorrente non solo è futura ma è anche meramente eventuale e del tutto ipotetica, quindi sprovvista del requisito della concretezza e attualità, requisito richiesto, invece, per radicare l’interesse al ricorso, quale presupposto dell’azione proposta.

Richiamato quanto sopra precisato in ordine alla posizione giuridico-soggettiva vantata da AP, si osserva, infatti, che la paventata riduzione del conferimento degli incarichi costituisce una mera eventualità, futura ed incerta, dovendosi anche tener conto di plurime circostanze e di contingenze che ben potrebbero determinare un incremento del fabbisogno di personale infermieristico, incremento a fronte del quale la misura organizzativa adottata dalla Regione e qui contestata potrebbe non determinare alcuna contrazione del (necessitato) ricorso a competenze esterne.

Anche in relazione agli esposti profili, pertanto, risulta insussistente l’interesse a proporre ricorso.

In conclusione, alla luce delle argomentazioni sopra esposte, l’ente ricorrente è privo di legittimazione ad agire e non è titolare di un interesse attale e concreto al ricorso.

In definitiva, il ricorso va dichiarato inammissibile.

Le spese di causa, stante la peculiarità della vicenda e la pronuncia in rito, possono essere compensate tra tutte le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 11 gennaio 2023 con l'intervento dei magistrati:

Alessandra Farina, Presidente

Mara Bertagnolli, Consigliere

Alessio Falferi, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Alessio Falferi	Alessandra Farina

IL SEGRETARIO