Pubblicato il 24/06/2025

N. 01120/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00619/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 619 del 2023, proposto da:
Marmi GU S.r.l. in liquidazione, EG GU Rizzo, LA GU Rizzo, in persona del legale rappresentante pro tempore , tutti rappresentati e difesi dall'avvocato Marcello Acri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Amantea, non costituito in giudizio;

per il risarcimento dei danni subiti e subendi a seguito e per effetto dell'ordinanza n. 33 del 4.4.2014 adottata dal Sindaco del Comune di Amantea con la quale è stata ordinata la chiusura delle attività della ditta Marmi GU Rizzo Srl, annullata dal TAR Calabria con sentenza n. 804/2016, impugnata dall'Ente comunale e confermata dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, con sentenza n. 10681/2022, pubblicata il 6.12.2022.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 aprile 2025 la dott.ssa Valeria Palmisano e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso notificato al Comune di Amantea il 4.4.2023 i ricorrenti, in proprio quali soci della Marmi GU Rizzo s.r.l., nonché, il primo, in qualità di liquidatore e legale rappresentante della stessa – premesso che con ordinanza n. 5926 del 28.3.2014 il Sindaco pro tempore del Comune di Amantea ha ordinato la chiusura dell’attività e che con sentenza dell’intestato Tribunale n. 804/2016, poi confermata in sede di appello dal Consiglio di Stato con sentenza n. 10681/2022, è stato disposto l’annullamento per difetto di istruttoria e motivazione – ha agito in questa sede per ottenere il risarcimento dei danni patiti ex art. 2043 c.c. per effetto della chiusura dell’attività per circa tre anni cui è, peraltro, seguita la messa in liquidazione della stessa.

1.1. A fondamento della domanda ha quindi allegato l’accertata illegittimità del provvedimento, la colpa dell’amministrazione (quanto meno per negligenza stante l’omesso esame documentazione prodotta dal privato) e il nesso causale “ tra la condotta del Comune di Amantea e l’evento dannoso che trova la sua qualificazione e consistenza nella lesione alla libertà di iniziativa economica e nella incontestabile responsabilità dell’amministrazione da ricondursi a quanto disposto dall’art. 2043 cod civ. ” (si veda pagina 5 del ricorso).

1.2. Quanto poi al danno-conseguenza ha allegato la sussistenza delle seguenti voci di danno:

- lucro cessante pari ad € 68.105,39;

- perdita di chance pari ad € 27.194,18;

- danno all’immagine e alla reputazione per € 14.890,68 per la società ed € 15.000 ciascuno per i soci;

- danno morale da perdita del posto di lavoro, quantificato in € 10.000 per ciascun socio;

- danno da sviamento della clientela pari ad € 9.114,81;

- danno da perdita del patrimonio netto pari ad € 8.630,00;

- danno da aggravio delle obbligazioni non onorate o adempiute tardivamente per una somma di € 47.500,00;

per un totale complessivo di € 142.185,06 in favore della società ed € 25.000,00 nei confronti di ciascun socio.

2. Ad onta della ritualità della notifica, l’amministrazione comunale non si è costituita in giudizio.

3. All’udienza del 9 aprile 2025 il Collegio ha trattenuto la causa per la decisione.

DIRITTO

1. La domanda risarcitoria è parzialmente fondata e va accolta per quanto di ragione.

2. Occorre premettere che la responsabilità in cui incorre l'amministrazione per l'esercizio delle funzioni pubbliche è inquadrabile nella responsabilità da fatto illecito, i cui requisiti sono la presenza di un danno ingiusto, il nesso di causalità e l'elemento soggettivo (cfr. Adunanza Plenaria 23 aprile 2021, n. 7).

2.1. Per quel che concerne il primo elemento costitutivo, il danno ingiusto, va rimarcato che la citata sentenza dell’Adunanza Plenaria 23 aprile 2021, n. 7, ha chiarito, che nel caso di risarcimento del danno per lesione di interessi legittimi, ai sensi dell'art. 7, comma 4, c.p.a., il requisito dell'ingiustizia del danno implica che il risarcimento può essere riconosciuto solo se l'esercizio illegittimo del potere amministrativo abbia leso un bene della vita del privato, che quest'ultimo avrebbe avuto titolo per mantenere od ottenere, secondo la nota dicotomia interessi legittimi oppositivi e pretensivi. La decisione sulla domanda risarcitoria, quindi, dipende dalla decisione in ordine alla spettanza del bene della vita, in quanto l'ingiustizia del danno che fonda la responsabilità dell'amministrazione per lesione di interessi legittimi si correla alla dimensione sostanzialistica di questi ultimi, quali interessi correlati a un bene della vita coinvolto nell'esercizio della funzione pubblica. In tale prospettiva, “ solo se dall'illegittimo esercizio della funzione pubblica sia derivata per il privato una lesione della sua sfera giuridica, quest'ultimo può fondatamente domandare il risarcimento per equivalente monetario ” (cfr. Adunanza Plenaria 23 aprile 2021 n. 7, cit.).

Più nello specifico, può affermarsi che il diritto del privato al risarcimento del danno prodotto dall'illegittimo esercizio della funzione pubblica prescinde dalla qualificazione formale della posizione di cui è titolare il soggetto danneggiato in termini di diritto soggettivo o di interesse legittimo, dato che la tutela risarcitoria è fatta dipendere ed è garantita in funzione dell'ingiustizia del danno conseguente alla lesione di interessi giuridicamente riconosciuti, sicché la tecnica di accertamento della lesione varia a seconda della natura dell'interesse legittimo nel senso che, se l'interesse è oppositivo, occorre accertare che l'illegittima attività dell'Amministrazione abbia leso l'interesse alla conservazione di un bene o di una situazione di vantaggio; mentre, se l'interesse è pretensivo, concretandosi la sua lesione nel diniego o nella ritardata assunzione di un provvedimento amministrativo, occorre valutare a mezzo di un giudizio prognostico, da condurre in base alla normativa applicabile, la fondatezza o meno della richiesta di parte, onde stabilire se la medesima fosse titolare di una mera aspettativa, come tale non tutelabile, o di una situazione che, secondo un criterio di normalità, era destinata ad un esito favorevole (v. Cass., 13/10/2011, n. 21170; Cass., 8/2/2007, n. 2771; Cass., 6/4/2006, n. 8097. Cfr. altresì Cass., 3/9/2007, n. 18511).

Orbene tanto chiarito, nel caso di specie, i ricorrenti sono titolari di un interesse legittimo di tipo oppositivo, essendo già autorizzati alla gestione dell’attività commerciale da decenni da parte dell’amministrazione, sicché è evidente che l’ordine illegittimo di sospensione, perciò solo, comprimendo sino a neutralizzare il bene della vita è – da solo – sufficiente ad integrare il danno evento. Il Collegio ritiene quindi che, in considerazione del giudicato attestante l’illegittimità dell’ordinanza sindacale n. 33 del 4.4.2014, emerge non solo l'illegittimità dell'atto e, di conseguenza, l'antigiuridicità della condotta ( non iure ) dell'amministrazione, ma anche la sostanziale ingiustizia della lesione subita dalla società (da intendersi, dunque, contra ius ).

Infatti il Consiglio di Stato ha accertato definitivamente che “ la Marmi GU Rizzo s.r.l., ha svolto attività di lavorazione del marmo nello stesso sito per 50 anni, senza che, nel corso di tale lungo arco temporale, venisse sollevata alcuna contestazione ” e che “ ad onta di tale cospicua produzione documentale, il parere reso dal Dipartimento di Prevenzione si limitava genericamente, a fare riferimento alle analisi chimiche eseguite dalla DELVIT, rilevando che i risultati delle stesse “non escludono danni alla salute del vicinato ” e che l’ordinanza ha disposto la chiusura dell’attività limitandosi a richiamare il parere negativo, senza dare conto delle ragioni che spingevano all’adozione di un provvedimento tanto gravoso.

In altri termini il Consiglio di Stato non si è limitato a rimettere all’amministrazione la riedizione del potere ma ha confermato la decisione dei giudici di prime cure ritenendo la sentenza impugnata immune da censure nella parte in cui ha motivato l’annullamento dell’ordinanza sindacale per illogicità manifesta, atteso che “ l’attività dell’azienda, protrattasi per oltre 50 anni e soggetta al medesimo ciclo di lavorazioni, sarebbe improvvisamente diventata nociva per la salute dei cittadini, senza che gli asseriti inconvenienti igienici fossero dimostrati da congrua e seria istruttoria”.

In definitiva, sussiste, nel caso di specie, l’ingiustizia della lesione subita dalla società, avendo il provvedimento sacrificato un interesse sostanziale meritevole di tutela.

2.2 Quanto all'elemento soggettivo, le ragioni che hanno condotto all'annullamento dell’ordinanza con cui è stata disposta la chiusura dell’attività inducono a ravvisare la colpa dell'amministrazione, avendo quest’ultima tenuto un comportamento negligente consistente nel mancato svolgimento di una adeguata istruttoria volta a bilanciare gli interessi in gioco e nel non aver esaminato e valutato i documenti che la ditta aveva prodotto in sede procedimentale, tanto da aver richiesto, nel corso del giudizio di primo grado, ad A.S.P. di Amantea di esplicitare i motivi per i quali l’azienda è stata ritenuta pericolosa per la salute (si legga pagina 8 della sentenza di primo grado).

Peraltro a fronte di tale evidenza l’amministrazione comunale non si è costituita nel presente giudizio nonostante la ritualità della notifica del ricorso, così omettendo di allegare qualsivoglia circostanza idonea a ritenere sussistente una delle scusanti enucleate dalla giurisprudenza (contrasti giurisprudenziali sull'interpretazione di una norma, di formulazione incerta, norme da poco entrate in vigore, rilevante complessità del fatto, influenza determinante di comportamenti di altri soggetti, illegittimità derivante da una successiva dichiarazione di incostituzionalità della norma applicata).

2.3 Neanche sussistono dubbi sulla presenza del nesso causale tra il provvedimento illegittimo e il danno ingiusto, avendo l’ordinanza determinato l'interruzione dell'attività sino ad allora svolta dalla società, con una serie di conseguenze negative economicamente valutabili.

3. Occorre a questo punto scrutinare la sussistenza e l’ ubi consistam del danno conseguenza allegato e reclamato dagli odierni istanti.

3.1 È fondata la richiesta risarcitoria avente ad oggetto il danno da “ lucro cessante ” nei limiti che di seguito si precisano.

I ricorrenti hanno riferito che, a seguito dell’ordinanza sindacale impugnata, l’attività economica è stata interrotta per circa tre anni e che, successivamente, è stata posta in liquidazione.

Va rilevato inoltre che il comportamento delle parti ricorrenti non risulta neppure censurabile, ai sensi dell’art. 30, comma 3, c.p.a., atteso che in conformità al canone di diligenza esigibile, la società non soltanto in sede procedimentale ha partecipato al contraddittorio fornendo all’amministrazione gli elementi documentali utili a direzionare la decisione, azionando anche la tutela cautelare.

Il periodo temporale relativo ai danni subiti, quindi, può essere individuato dal mese di aprile 2014 sino al mese di aprile del 2016, allorquando la sentenza di primo grado ha annullato l’ordinanza sindacale, seppur poi non concessale.

Così definito l’arco cronologico rilevante per l'individuazione dei danni subiti, i ricorrenti hanno quantificato (tramite un'apposita perizia) il danno per lucro cessante, nel reddito che la società avrebbe potuto conseguire dalla chiusura sino alla domanda giudiziale, determinato avendo riguardo al reddito netto che risulta il più elevato tra quelli dichiarati dal danneggiato ai fini dell'imposta sul reddito negli ultimi tre anni e calcolando gli utili potenzialmente realizzabili dalla chiusura al 2021, per un importo complessivo di € 52.327,00 oltre rivalutazione ed interessi e, quindi, € 60.234,46.

Il Collegio, considerata anche la mancata costituzione in giudizio dell’amministrazione comunale, e dunque la mancanza di una puntuale contestazione in ordine ai conteggi eseguiti, ritenuti dal Collegio comunque congrui, reputa ristorabile, nella misura indicata, il danno da mancato incasso richiesto dai ricorrenti.

3.2 Non può, invece, trovare accoglimento la richiesta di danno derivante dalla perdita della rendita annuale per l’ulteriore decennio, trattandosi di un danno, oltre che del tutto ipotetico, anche non avvinto al fatto dannoso dal necessario nesso causale.

3.3 Neppure risulta ristorabile il danno da perdita di chance richiesto dai ricorrenti e consistente nella perdita delle commesse e degli ordini annullati, tanto tenuto conto che non risulta agli atti alcuna documentazione attestante tale circostanza. Sebbene infatti la perizia prodotta rechi un indice dei documenti comprovanti i fatti ivi indicati e parte ricorrente abbia in corso di causa prodotto la documentazione contabile (760 e Iva), non risultano altresì depositati gli ordini annullati. Tanto è sufficiente a respingere la domanda sul punto, non potendosi ricorrere neppure ad un criterio equitativo utile solo a supplire le difficoltà di quantificazione e non anche le mancanze di prova nell’ an.

3.4 È invece ristorabile per equivalente il danno all’immagine subito dalla società a seguito dell’eco mediatica che la vicenda ha avuto a livello locale per la diffusione a mezzo della stampa della notizia della decisione amministrativa e del discredito che ne è conseguito.

Il danno alla reputazione ed all'immagine di persone giuridiche è un danno-conseguenza che, ai fini della sua risarcibilità, deve essere debitamente allegato e provato da chi lo invoca. Invero, l'onere della prova per danno all'immagine di persone giuridiche è equiparato a quello per il danno all'immagine professionale di una persona fisica, il che vuol dire che, ai fini del risarcimento del danno, non è sufficiente la prova della lesione, ma è necessario dimostrare anche il pregiudizio in conseguenza subito ed il nesso di causalità. In particolare, tale danno non patrimoniale è costituito dalla diminuzione della considerazione della persona giuridica o dell'ente che esprime la sua immagine, sia sotto il profilo dell'incidenza negativa che tale diminuzione comporta nell'agire delle persone fisiche che ricoprano gli organi della persona giuridica o dell'ente e, quindi, nell'agire dell'ente, sia sotto il profilo della diminuzione della considerazione da parte dei consociati in genere o di settori o categorie di essi con le quali la persona giuridica o l'ente di norma interagisca. Sulla scorta di quanto precede, l'onere probatorio non può dirsi assolto nel caso in cui la parte si limiti a dedurre genericamente un danno all'immagine, senza dimostrare il pregiudizio concretamente subito in conseguenza dell'illecito posto in essere.

Quanto all’onere della prova, il danno all'immagine può essere provato dal soggetto leso anche tramite presunzioni gravi, precise e concordanti, purché fondate su elementi indiziari diversi dal fatto in sé, ed assumendo quali parametri di riferimento la diffusione dello scritto, la rilevanza dell'offesa e la posizione sociale della vittima (cfr. Cass. civ., Sez. III, ord. 18 febbraio 2020, n. 4005; id., ord. 26 ottobre 2017, n. 25420; in ordine alla possibilità di dimostrare il danno non patrimoniale attraverso il ricorso a presunzioni, purché plurime, precise e concordanti, cfr. C.d.S., Sez. VII, 19 luglio 2022, n. 6262).

Tanto premesso i ricorrenti hanno assolto l’onere su di loro incombente producendo alcuni articoli di giornale, verosimilmente di carattere locale, dai quali si evince che la vicenda ha avuto una diffusione a livello mediatico. Dagli articoli prodotti emerge che il diritto di cronaca è stato esercitato in conformità con i canoni di pertinenza, continenza e verità, sicché non sussiste, tra il fatto lesivo e l’adozione di un provvedimento illegittimo di chiusura alcuna ulteriore condotta capace di recidere il nesso causale. Il danno, in sintesi, consiste nella diffusione della notizia della – prima solo potenziale, poi effettiva – chiusura attività commerciale a seguito della ritenuta nocività della stessa.

Accertata la lesione all'immagine della società, il danno non patrimoniale, in quanto tale, che, come sopra chiarito deve essere qualificato come danno-conseguenza, deve essere necessariamente liquidato all'attrice in via equitativa ai sensi dell'art. 2056 c.c., tenendo conto di tutte le circostanze del caso concreto. E ciò conformemente al principio consolidato elaborato dalla Corte di Cassazione in forza del quale: " Unica forma di liquidazione per ogni danno che sia privo delle caratteristiche della patrimonialità è, infatti, quella equitativa, sicché la ragione del ricorso a tale criterio è insita nella natura stessa di tale danno e nella funzione del risarcimento realizzato mediante la dazione di una somma di denaro, che non è reintegratrice di una diminuzione patrimoniale, ma compensativa di un pregiudizio non economico, con la conseguenza che non si può fare carico al giudice di non aver indicato le ragioni per le quali il danno non può essere provato nel suo preciso ammontare - costituente, in linea generale, la condizione per il ricorso alla valutazione equitativa (art. 1226 c.c.) - giacché intanto una precisa quantificazione pecuniaria è possibile, in quanto esistano dei parametri normativi fissi di commutazione, in difetto dei quali il danno non patrimoniale non potrà mai essere provato nel suo preciso ammontare, fermo restando, tuttavia, il dovere del giudice di dar conto delle circostanze di fatto da lui considerate nel compimento della valutazione equitativa e del percorso logico che lo ha condotto a quel determinato risultato (Cass. n. 11039/2006, Cass. n. 20320/2005). In base ai principi generali (Cass. 19647/2004) l'onere di allegazione della parte che chiede il risarcimento di tale danno consiste proprio nell'indicazione degli "elementi costitutivi e delle circostanze di fatto da cui dedurre, sia pure in via presuntiva, l'esistenza del danno in questione in modo da rendere il risarcimento adeguato al caso concreto (Cass. 26590/2014;22909/2012;392/2007; 517/2006) " come ribadito dalla Corte di Cassazione nella sentenza Sez. 1, Sentenza n. 11446 del 10/05/2017.

Tanto chiarito, è quindi necessario ricorrere a una quantificazione di tipo equitativo, tenuto conto della difficoltà di quantificare con certezza gli esiti della lesione all'immagine, sicché il Collegio ritiene opportuno ed equo ancorare la liquidazione del danno, effettuata ai sensi degli artt. 2056 e 1226 c.c., individuata nella giurisprudenza civile, nel 10% del danno patrimoniale (si veda ex multis Tribunale Milano sez. I, 07/03/2018, (ud. 05/03/2018, dep. 07/03/2018), n.2652).

Il danno all’immagine, quindi, va determinato nella misura di € 6.000,00 oltre rivalutazione e interessi.

3.5 Non è invece risarcibile, per difetto del necessario nesso causale, il danno all’immagine subito dai soci nella loro qualità, nonché nella qualità di dipendenti della società (e quindi quello derivante dalla perdita del posto di lavoro).

Come noto, la tutela risarcitoria dinanzi al giudice amministrativo è ammessa soltanto qualora il danno patito dal soggetto sia conseguenza immediata e diretta della dedotta illegittimità del provvedimento che egli ha impugnato, non costituendo il risarcimento del danno ingiusto una materia di giurisdizione esclusiva, ma solo uno strumento di tutela ulteriore e di completamento rispetto a quello demolitorio.

In particolare, è stato precisato che " qualora si tratti di provvedimento amministrativo rispetto al quale l'interesse tutelabile è quello pretensivo, il soggetto che può chiedere la tutela risarcitoria dinanzi al giudice amministrativo è colui che, a seguito di una fondata richiesta, si è visto ingiustamente negare o ritardare il provvedimento richiesto; qualora si tratti di provvedimento rispetto al quale l'interesse tutelabile si configura come oppositivo, il soggetto che può chiedere la tutela risarcitoria dinanzi al medesimo giudice è soltanto colui che è portatore dell'interesse alla conservazione del bene o della situazione di vantaggio direttamente pregiudicati dal provvedimento contro il quale ha proposto ricorso "(cfr. Cassazione Sezioni Unite, 22 gennaio 2015, n. 1162).

Nel caso di specie, dunque, i danni risarcibili da questo giudice amministrativo sono quelli subiti dalla società ricorrente, in quanto unico soggetto titolare dell'autorizzazione allo svolgimento dell’attività economica e nei cui confronti è stato disposto l’ordine di chiusura. Per tali ragioni, quindi, la domanda sul punto va respinta.

3.6 Allo stesso modo non possono essere ristorate le conseguenze relative agli aggravi di spesa legati alla debitoria venutasi a creare a seguito della cessazione dell’attività a titolo di sanzioni e interessi, che gli istanti hanno forfettariamente quantificato in € 14.250,00.

A ciò osta il deficit probatorio, posto che il ricorso alla quantificazione equitativa necessita pur sempre dell’onere del danneggiato, tenuto a fornire elementi di natura contabile o fiscale con riguardo, indicativamente, all’esistenza e alla portata dei debiti complessivamente contratti e, quindi, reclamati e sanzionati.

Nel caso di specie le allegazioni di parte si sono limitate alla perizia, ove sono riportati genericamente debiti verso vari soggetti pubblici e rapporti con banche, senza tuttavia che ciò sia anche attestato da idonea documentazione.

Ciò è sufficiente a ritenere la domanda sul punto non meritevole di accoglimento.

3.7 Non è altresì risarcibile, a giudizio del Collegio, il danno da perdita patrimoniale per “ variazione del patrimonio netto” quantificato in perizia di parte € 8.630,00.

Tanto per la considerazione per cui trattandosi di una differenza di valore tra il patrimonio netto rilevato al bilancio 2013 rispetto a quello riportato a bilancio 2021, lo stesso si traduce in una duplicazione rispetto al danno da perdita di fatturato già indicato sub specie di lucro cessante.

4. In conclusione quindi il ricorso va accolto limitatamente al ristoro del danno da lucro cessante e da danno all’immagine, nella misura indicata, mentre va respinto per la restante parte.

5. In considerazione dell’accoglimento solo parziale, le spese di lite vanno poste a carico del Comune di Amantea e compensate nella misura della metà.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

- Accoglie il ricorso per quanto di ragione;

- Condanna il Comune di Amantea al pagamento della somma di € 66.234,46 in favore della società a Marmi GU Rizzo Srl in liquidazione oltre interessi e rivalutazione;

- Respinge per la restante parte la domanda;

- Condanna il Comune di Amantea alla rifusione delle spese di lite che si liquidano, in ragione della compensazione nella misura metà, in € 2.000,00 per onorari di avvocato, oltre spese vive pari al valore del contributo unificato, spese forfettarie nella misura del 15% oltre Iva e Cpa come per legge.

Ordina all’amministrazione resistente di eseguire la presente decisione.

Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 9 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Gerardo Mastrandrea, Presidente

Nicola Ciconte, Referendario

Valeria Palmisano, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Valeria Palmisano	Gerardo Mastrandrea

IL SEGRETARIO