Pubblicato il 10/12/2025

N. 22271/2025 REG.PROV.COLL.

N. 10351/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10351 del 2025, proposto da Società OOerativa LT, in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG B5BB57DE1C, rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Ruffini, Marco Orlando, Antonietta Favale e Matteo Valente, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della cultura, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliato ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Electa s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Giovanni De Vergottini, Marco Petitto e Rocco Latessa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Rear Soc. OO e D’Uva s.r.l., non costituite in giudizio;

per l’annullamento,

previa adozione di idonee misure cautelari,

- della determina di aggiudicazione n. 192 del 28 luglio 2025 (doc. 1 - aggiudicazione) della concessione dei servizi museali integrati presso le VIe D’Este e AD (CIG: B5BB57DE1C), disposta in favore del RT formato da Electa S.p.A. (mandataria) - Rear Soc. OO - D’Uva s.r.l. (mandanti), comunicata il 29 luglio 2025 (doc. 2 - comunicazione di aggiudicazione) nonché di tutti gli atti in essa richiamati;

- di tutti i verbali di gara in parte qua , nella parte in cui il RT aggiudicatario è stato ritenuto in possesso dei requisiti e sono state valutate le relative offerte (tecnica ed economica) non rilevandone l’inaffidabilità e/o la parzialità e non escludendolo dalla gara (doc. 3 - verbale n. 1; doc. 4 - verbale n. 2; doc. 5 - verbale n. 3; doc. 6 - verbale n. 4; doc. 7 - verbale n. 5; doc. 8 - verbale n. 6; doc. 9 - richiesta chiarimenti del 10.6.2025; doc. 10 - nota trasmissione e PEF; doc. 11 - richiesta di contraddittorio; doc. 12 - nota riscontro Electa 10.7.2025);

- in parte qua e per quanto occorrer possa, degli atti di gara, nella parte in cui siano lesivi degli interessi della ricorrente (doc. 13 - bando; doc. 14 - disciplinare; doc. 15 - capitolato; doc. 16 - PEF di massima; doc. 17 - chiarimenti);

- di ogni atto e/o provvedimento presupposto, connesso o consequenziale, ancorché non conosciuto, rispetto a quelli soprindicati;

nonché per la declaratoria di inefficacia del contratto, ove stipulato e per il risarcimento in forma specifica con il subentro nell'esecuzione del contratto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della cultura e di Electa s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 novembre 2025 la dott.ssa IA NI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con bando pubblicato sulla G.U.U.E in data 21 febbraio 2025, il Ministero della cultura - Istituto VI AD e VI d’Este (di seguito, per brevità, anche solo “l’Istituto”) ha indetto la procedura aperta per l’affidamento in concessione dei servizi museali integrati – vale a dire dei servizi per il pubblico (servizi di accoglienza, informazione e orientamento, bookshop, strumenti di supporto alla visita, visite guidate, attività didattiche) e del servizio di biglietteria – presso le VIe per la durata di cinque anni, con applicazione del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto qualità prezzo.

Alla procedura hanno partecipato quattro operatori economici, i quali, all’esito della valutazione effettuata dalla Commissione giudicatrice, sono risultati così graduati:

- R.T.I. Electa s.p.a. - Rear Soc. OO. - D’Uva s.r.l.: primo classificato con complessivi 84,8465 punti (14,6465 per l’offerta economica e 70,2000 per l’offerta tecnica);

- Società OOerativa LT: seconda classificata con complessivi 74,1247 punti (11,5247 per l’offerta economica e 62,6000 per l’offerta tecnica);

- Consorzio Aion: terzo classificato con complessivi 69,7456 punti (11,2456 per l’offerta economica e 58,5000 per l’offerta tecnica);

- R.T.I. Archeoares - Gold Services: quarto classificato con complessivi 53,9483 punti (9,0483 per l’offerta economica e 44,9000 per l’offerta tecnica).

Con determina direttoriale n. 192 del 28 luglio 2025, pertanto, previo espletamento con esito positivo del sub-procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta, l’Istituto ha proceduto ad aggiudicare la concessione dei servizi museali integrati al RT tra Electa s.p.a., Rear Soc. OO. e D’Uva s.r.l. (di seguito, per brevità, anche solo “RT Electa”).

2. Avverso tale provvedimento e gli atti di gara presupposti è insorta, con il ricorso all’odierno esame, notificato il 1° settembre 2025 e depositato il 15 settembre 2025, la seconda graduata Società OOerativa LT (d’ora in avanti, per brevità, anche solo “OO LT”), concessionaria uscente del servizio oggetto di affidamento.

A supporto della domanda di annullamento, assistita da istanza cautelare, la OO LT ha articolato tre motivi di diritto così rubricati:

- “ 1. Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 11, 41, 57, 108, 110 del d.lgs. n. 36/2023. Violazione degli artt. 3 e 23 del disciplinare. Violazione e falsa applicazione delle disposizioni previste dal CCNL Multiservizi. Eccesso di potere sotto i profili di assoluto difetto di istruttoria e travisamento. Contraddittorietà manifesta. Inattendibilità complessiva dell’offerta. Violazione dei principi di trasparenza, di par condicio, di unicità e di immodificabilità dell’offerta. Illogicità. Ingiustizia manifesta. Irragionevolezza. Sproporzione. Sviamento. Difetto di motivazione. Violazione dell’art. 97 della Costituzione ”;

- “ 2. Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 11, 41, 57, 102, 108 e 110 del d.lgs. n. 36/2023. Violazione degli artt. 3, 10 e 23 del disciplinare e dell’art. 7.2.1. del Capitolato Tecnico. Violazione e falsa applicazione del Piano di Assorbimento. Violazione e falsa applicazione delle disposizioni previste dal CCNL Multiservizi. Eccesso di potere sotto i profili di assoluto difetto di istruttoria e travisamento. Contraddittorietà manifesta. Inattendibilità dell’offerta. Ingiustizia manifesta. Irragionevolezza. Sproporzione. Sviamento. Difetto di motivazione. Violazione dell’art. 97 della Costituzione ”;

- “ 3. Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 11, 41, 57, 102, 108 e 110 del d.lgs. n. 36/2023. Violazione degli artt. 1 e 3 della L. 241/1990. Violazione degli artt. 3, 10 e 23 del disciplinare e dell’art. 7.2.1. del Capitolato Tecnico. Violazione e falsa applicazione delle disposizioni previste dal CCNL Multiservizi. Eccesso di potere sotto i profili di assoluto difetto di istruttoria e travisamento. Difetto di motivazione. Contraddittorietà manifesta. Ingiustizia manifesta. Irragionevolezza. Sproporzione. Sviamento. Violazione dell’art. 97 della Costituzione ”.

La ricorrente ha altresì chiesto la declaratoria di inefficacia del contratto, ove stipulato, e il risarcimento in forma specifica mediante subentro nell’esecuzione.

3. In data 16 settembre 2025 si sono costituiti, con atto di mero stile, sia il Ministero della cultura sia la controinteressata Electa s.p.a. Non risultano invece costituite Rear Soc. OO. e D’Uva s.r.l., parimenti evocate quali controinteressate.

4. In vista della camera di consiglio fissata per l’esame dell’incidentale domanda cautelare, l’amministrazione resistente e la controinteressata costituita hanno presentato alcuni documenti e una memoria difensiva.

5. Con ordinanza n. 5116 del 24 settembre 2025, la Sezione, nel rilevare, in punto di fumus boni iuris , che le questioni dedotte in giudizio necessitavano di approfondimento nella fase di merito, ha accolto la domanda cautelare al solo fine di mantenere la res adhuc integra sino all’udienza di merito, “ non essendo ancora intervenuta la stipula del contratto e avuto riguardo alla circostanza per cui la ricorrente è gestore uscente dei servizi museali integrati oggetto di affidamento in concessione ”.

6. Alla pubblica udienza dell’11 novembre 2025, in vista della quale la ricorrente e la controinteressata hanno presentato documenti, memorie e repliche ex art. 73, comma 1, c.p.a., la causa è stata discussa e trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso è infondato per le ragioni di seguito illustrate.

2. L’esame delle censure deve essere preceduto dalla ricostruzione dello svolgimento del sub-procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta del raggruppamento aggiudicatario, per come emerge dal complesso degli atti di causa.

Il paragrafo 23 del disciplinare di gara stabiliva che dovesse essere necessariamente assoggettata a verifica di anomalia l’offerta che avesse ottenuto un punteggio pari o superiore ai 4/5 rispetto al massimo previsto sia nell’offerta tecnica sia nell’offerta economica. Nel caso in esame, a fronte di un massimo fissato dal paragrafo 18 del disciplinare in misura pari a 85 punti per l’offerta economica e a 15 punti per l’offerta tecnica, il RT Electa ha conseguito 70,2000 punti per la prima e 14,6465 punti per la seconda, superando così per entrambe il valore prestabilito.

Con comunicazione del 10 giugno 2025 (messaggio n. 998), l’Istituto, pertanto, ha invitato l’operatore economico a “voler inviare le spiegazioni di legge che concorrono a formare il quantum economico offerto ed in tutte le relative componenti, nessuna esclusa, che possono consentire una compiuta indagine di congruità, al fine di valutare o meno l’assenza di anomalia ”.

In riscontro a tale richiesta, il RT Electa, con nota acquisita al prot. 1353-A del 20 giugno 2025, ha trasmesso il piano economico finanziario (di seguito, per brevità, anche solo PEF) posto alla base della propria offerta, in relazione al quale la stazione appaltante, con nota 1427-P del 26 giugno 2025, pur ritenendo, “ in prima battuta ”, che “ le imputazioni numeriche potessero assolvere alle emarginate ragioni di congruità ”, ha evidenziato l’opportunità di ottenere “ delucidazioni rispetto a talune voci, confrontandole con quelle originariamente indicate da questo Istituto ”, conseguentemente convocando l’operatore economico in contraddittorio per il giorno 10 luglio 2025.

A valle dello svolgimento di tale incontro, il RT Electa ha trasmesso un documento esplicativo in cui vengono illustrate le modalità con le quali lo stesso è giunto stimare, da un lato, il valore relativo agli incassi lordi di biglietteria, sui quali ha poi applicato l’aggio offerto, pari al 9,33% (a fronte di una base d’asta soggetta a ribasso fissata all’11,3295%) e, dall’altro, i valori relativi ai ricavi dei servizi per il pubblico previsti nel disciplinare di gara (sui quali vanno calcolate, quali voci di costo, le percentuali di royalty dovute all’amministrazione in base all’offerta presentata), vale a dire “bookshop”, “audioguide”, “prenotazioni”, “visite guidate e laboratori didattici” “guardaroba” e “parcheggio”.

Tale documento è stato esaminato dalla stazione appaltante nella seduta riservata del 14 luglio 2025, all’esito della quale il RUP ha concluso nel senso dell’idoneità di tutto quanto prodotto dal controinteressato “ a dimostrare l’equilibrio economico - finanziario dell’offerta in esame ”, rilevando che “ le esplicitazioni integrano mere spiegazioni consentite dalla legge e suffragano gli emarginati dati, già di per sé convincenti ” e che “ la prospettazione fornita dall’operatore economico (con i relativi aumenti progressivi) ha un obiettivo indice di plausibilità ”, ed ha quindi dato atto che “ La posizione di primo graduato viene confermata e si può dare corso alla proposta di aggiudicazione ”.

3. Tanto chiarito sul piano fattuale, prima di passare ad esaminare i singoli motivi di censura, rileva il Collegio che l’intero impianto argomentativo sviluppato dalla ricorrente poggia su un elemento fondamentale, vale a dire la asserita mancata considerazione nell’offerta presentata dal RT Electa del costo per il personale addetto al servizio di visite guidate, servizio che, invece, è incluso tra quelli oggetto di gara in forza del paragrafo 3 del disciplinare e del paragrafo 9.2.3. del capitolato tecnico (rubricato, per l’appunto, “Servizio didattico”).

A sostegno di tale deduzione, la ricorrente evidenzia che la voce “ Costi per il personale ” del PEF prodotto dal RT Electa nell’ambito del sub-procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta – voce per la quale è previsto un costo annuo di euro 642.924,12, uguale per tutti e cinque gli anni di durata della concessione – si riferisce esclusivamente ai servizi di “biglietteria, bookshop, URP, guardaroba, parcheggi”, non menzionando il servizio di visite guidate e ciò benché lo stesso PEF indichi per tale servizio introiti “ sensibilmente maggiori di quelli stimati dalla stazione appaltante nel PEF di massima ” (pag. 11 del ricorso). La ricorrente pone altresì sull’accento sulla circostanza per cui nella tabella riportata a pag. 4 del medesimo PEF il suddetto costo annuo per il personale è suddiviso in distinti importi relativi alla retribuzione degli impiegati del I e del II livello del CCNL Multiservizi, mentre alcun costo è contemplato in relazione al personale di IV livello, qualifica necessaria per lo svolgimento del servizio di visite guidate.

4. Dato tale argomento di base, con il primo motivo di ricorso, OO LT deduce che il raggruppamento aggiudicatario avrebbe dovuto essere escluso per tre fondamentali ragioni: innanzitutto, in quanto l’offerta da esso presentata non sarebbe in grado di rispettare i minimi salariali retributivi, il che, anche qualora non fosse stato attivato il sub-procedimento di anomalia dell’offerta, avrebbe dovuto comportare l’esclusione dalla procedura ex art. 110, comma 5, lett. d), del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36 (di seguito, per brevità, “Codice dei contratti pubblici” o anche solo “Codice”); in secondo luogo, in ragione della “ evidente incongruità e inaffidabilità complessiva dell’offerta ”; infine, alla luce della “ genericità e [della] irrealizzabilità dell’offerta tecnica, la quale ha subito una evidente modifica in sede di giustificazioni ”.

4.1. Sotto un primo profilo, dunque, la ricorrente sostiene che l’offerta del RT controinteressato, “ avendo previsto un importo da destinare al costo della manodopera eccessivamente ridotto in base ai servizi offerti poiché ha completamente omesso […] di computare il costo riferito ad un intero servizio (quello delle visite guidate) ”, costo omesso che la stessa ricorrente stima pari ad euro 40.651,16 annui, non rispetterebbe i minimi salariali retributivi per tutte le unità lavorative impiegate, con conseguente ritenuta integrazione della causa espulsiva di cui al citato art. 110, comma 5, lett. d), del Codice dei contratti pubblici che opera automaticamente senza possibilità di fornire giustificazioni.

4.1.1. La censura è priva di fondamento.

4.1.2. Ai fini del corretto inquadramento normativo della questione, va richiamato l’art. 41, comma 14, del d.lgs. 36 del 2023, ai sensi del quale “ Nei contratti di lavori e servizi, per determinare l’importo posto a base di gara, la stazione appaltante o l’ente concedente individua nei documenti di gara i costi della manodopera secondo quanto previsto dal comma 13. I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso. Resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell'importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale ”.

Al riguardo, la costante giurisprudenza, anche di questo Tribunale, ritiene che “ il Codice non proibisce il ribasso sulla manodopera (rispetto all’importo stimato a monte dalla stazione appaltante in fase di gara), ma, nel prevedere lo «scorporo» dalla base di gara, intende semplicemente prevedere, in accordo con la previsione recata dall’ultimo periodo del co. 14 dell’art. 41, che il relativo importo va indicato nell’offerta e che – laddove l’operatore economico li ribassi rispetto alla stima della stazione appaltante – sarà assoggettato, necessariamente, alla verifica di congruità e compatibilità con i minimi salariali previsti dalla contrattazione collettiva, con una impostazione peraltro in linea con i previgenti Codici dei contratti pubblici ” (così, T.A.R. Lazio, Sez. II, 29 luglio 2025 n. 14968; in termini, ex multis , Cons. St., Sez. V, 18 aprile 2025, n. 3418; Cons. St., Sez. V, 19 novembre 2024, n. 9255; cfr. anche Corte Cost., 19 giugno 2025, n. 80).

4.1.3. Se, dunque, l’indicazione dei costi di manodopera in misura inferiore rispetto a quanto stimato dalla stazione appaltante negli atti di gara comporta non già l’esclusione ma il necessario assoggettamento a verifica, quanto al caso di specie è fondamentale osservare che l’importo indicato dal RT aggiudicatario quale stima dei costi della manodopera – ciò sia nell’offerta economica (doc. 18 allegato al ricorso), come prescritto dall’art. 108, comma 9, del Codice dei contratti pubblici, sia nel PEF trasmesso in sede di sub-procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta (doc. 10 allegato al ricorso) – è esattamente coincidente con quello individuato dalla stazione appaltante ai sensi dell’art. 41, commi 13 e 14, del Codice (cfr. paragrafo 3 del disciplinare), vale a dire pari ad euro 642.914,12 per ciascun anno, “ circostanza che di per sé attesta la congruità del costo in relazione al rispetto dei minimi salariali ” (così T.A.R. Lombardia, Brescia, Sez. II, 17 maggio 2024, n. 421).

D’altra parte, la ricorrente non ha allegato, e tanto meno dimostrato, che il primo graduato abbia indicato nella propria offerta tecnica varianti o migliorie tali da richiedere un impiego aggiuntivo di manodopera rispetto a quanto stimato dalla stazione appaltante (ciò che potrebbe astrattamente implicare un aumento dei costi di manodopera rispetto a quanto stimato dalla stazione appaltante). Nell’evidenziare, infatti, che “ il raggruppamento con Electa mandataria ha descritto un programma molto articolato di visite guidate destinando 5 risorse fisse e 30 variabili al predetto servizio […] ” e che lo stesso “ ha dichiarato che avrebbe impiegato « personale con formazione certificata, in possesso di titoli accademici specifici e abilitazioni linguistiche »”, la ricorrente non ha specificamente dedotto che il progetto della controinteressata prevedesse attività ulteriori rispetto a quelle contemplate dalla stazione appaltante e, anzi, ha richiamato il Capitolato proprio al fine di valorizzare la necessità di “ personale altamente qualificato ” per svolgere le attività ivi previste.

Quanto, poi, alla circostanza per cui i ricavi derivanti dallo svolgimento delle visite guidate indicati nel PEF presentato dal RT Electa sono maggiori di quelli di cui al PEF posto a base della procedura (c.d. PEF di massima, doc. 16 allegato al ricorso), si tratta di un profilo che è stato oggetto di verifica di anomalia da parte della stazione appaltante, com’è dimostrato dal contenuto della richiamata nota dell’11 luglio 2025 (doc. 12 allegato al ricorso). Lo stesso verrà esaminato, pertanto, nell’ambito del vaglio del terzo motivo di ricorso, a mezzo del quale OO LT censura, per l’appunto, il giudizio di anomalia dell’offerta svolto dal RUP.

4.1.4. Appurato, dunque, che i costi della manodopera indicati dal RT Electa nella propria offerta corrispondono a quelli posti a base di gara, deve essere ulteriormente rilevato che vi è altresì perfetta corrispondenza tra l’imputazione di tali costi contenuta nel PEF presentato dallo stesso RT e l’imputazione contenuta nel PEF posto a base della procedura. Si vuole dire, cioè, che anche in quest’ultimo documento la voce “ costo per il personale ” è riferita esclusivamente a “ biglietteria, bookshop, urp, guardaroba e parcheggi ” e non anche al servizio di visite guidate, il che rende poco persuasiva l’argomentazione della società ricorrente che, al fine di dimostrare il mancato rispetto dei minimi retributivi, fa leva, per l’appunto, sulla mancata rappresentazione nel PEF presentato dal RT Electa dei costi per il personale da destinare a tale servizio.

4.1.5. Sul punto il raggruppamento controinteressato ha rappresentato, in sede difensiva, che gli operatori didattici di cui intende avvalersi per assicurare il servizio di visite guidate sono liberi professionisti titolari di partita IVA, di talché il relativo costo, non potendo essere ricondotto nell’ambito della voce “ costo del personale ”, che si riferirebbe solo ai lavoratori dipendenti, è stato allocato, in assenza di una voce specifica disponibile nel PEF di massima, nella voce “ call center e prenotazioni on line ”. L’importo di euro 50.000,00 annui previsto per tale ultima voce risulterebbe, secondo quanto illustrato dal RT Electa nelle proprie memorie, ampiamente sufficiente a coprire sia il costo del call center sia quello di remunerazione dei professionisti da destinare alle visite guidate, tenuto conto, in estrema sintesi, delle seguenti circostanze: da un lato, per la gestione del servizio telefonico di prenotazione e delle relative attività di back office verrà utilizzata l’attuale struttura interna, già operativa per servizi analoghi, per la quale è stato cautelativamente considerato un costo annuo di euro 25.000,00 (benché, in realtà, la stessa si presenti di sé adeguata nella sua attuale consistenza a garantire l’ulteriore attività senza necessità di costi aggiuntivi); dall’altro, per il compenso dovuto ai professionisti incaricati delle visite guidate è stato stimato, sulla base di una remunerazione forfetaria di euro 25,00 per visita, un importo di “€ 20.000 annui, via via crescenti in misura proporzionale all’aumento previsto di affluenza, per una cifra complessiva di € 118.057,60 per l’intera durata della concessione e di € 23.611,52 medi/anno ”.

Tali argomentazioni difensive sono contrastate dalla ricorrente, la quale evidenzia l’inadeguatezza delle giustificazioni rese dal controinteressato alla luce della particolare rilevanza che il servizio didattico assume nell’offerta tecnica dallo stesso presentata, con la previsione di un’articolata organizzazione per la relativa gestione, e della circostanza che la tariffa media stimata per la remunerazione di ciascuna visita sarebbe “ del tutto incongrua e non comprovata ”.

Al riguardo, il Collegio, nel sottolineare che la specifica doglianza in esame è incentrata sull’asserita violazione dei minimi salariali retributivi da parte del raggruppamento controinteressato, ritiene che il relativo onere della prova, evidentemente gravante sulla società ricorrente, non possa ritenersi assolto.

Non solo, infatti, come sopra evidenziato, rileva il dato della coincidenza dell’importo della manodopera indicato dal RT controinteressato ex art. 108, comma 9, del Codice e quello individuato nel disciplinare di gara, ma le giustificazioni da questo fornite in sede difensiva (del tutto legittimamente nessuna delucidazione era stata richiesta in fase procedimentale stante la predetta coincidenza) hanno chiarito che, per scelta organizzativa aziendale adottata anche nell’ambito di altri rapporti concessori, gli operatori incaricati delle visite guidate svolgeranno la propria attività sulla base di un contratto d’opera professionale e non quali lavoratori dipendenti. Tale ultima circostanza non è stata efficacemente confutata dalla ricorrente, su cui, lo si ripete, grava l’onere di provare che i minimi salariali non sarebbero rispettati: il fatto che l’offerta tecnica dell’aggiudicatario si riferisca ad un responsabile del servizio didattico e a cinque risorse indicate come “fisse” non implica necessariamente che queste siano assunte come lavoratori dipendenti, non essendo precisata la tipologia contrattuale che verrà prescelta, né in questa sede vi è spazio per una valutazione di adeguatezza dello specifico compenso dichiarato negli scritti difensivi.

Atteso, dunque, che laddove si discute di rispetto dei minimi salariali retributivi si fa riferimento, secondo una condivisibile interpretazione giurisprudenziale, ai lavoratori inseriti nell’organizzazione aziendale in posizione di subordinazione [cfr. T.A.R. Lazio, Sez. I ter, 14 giugno 2024, n. 12183: “ l’art. 97 co. 5 lett. d) D. Lgs. 50/2016 («la stazione appaltante richiede per iscritto … delle spiegazioni … esclude l’offerta ... se ha accertato che … è anormalmente bassa in quanto il costo del personale è inferiore ai minimi salariali retributivi indicati nelle apposite tabelle di cui all’art. 23 co. 16») trova applicazione soltanto per la manodopera «subordinata», come desumibile dal tenore letterale dell’art. 95 co. 10 D. Lgs. cit. (che appunto si esprime in termini di «manodopera», concetto che evoca la sottoposizione del prestatore dell’attività lavorativa alle direttive del datore/imprenditore) e dal dato sistematico offerto dalla lettura in combinato disposto con la lett. d) dell’art. 97 co. 5 D. Lgs. cit. che, pur prescrivendo la diversa verifica del rispetto dei «minimi tabellari salariali retributivi» indicati nelle apposite tabelle di cui all’art. 23 co. 16 dello stesso Codice, ha ad oggetto la medesima grandezza e si riferisce testualmente al «personale», vocabolo che denota l’inserimento in pianta stabile del lavoratore nell’organizzazione aziendale in posizione di subordinazione ”; cfr. anche T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. II, 21 agosto 2023, n. 2546 e T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. III, 2 novembre 2021, n. 1584], si perviene, anche sotto questo profilo, al rigetto della censura.

4.1.6. D’altra parte, se è la stessa stazione appaltante a prevedere nel proprio PEF di massima che il costo di euro 642.914,12 per il personale si riferisce a “biglietteria, bookshop, urp, guardaroba e parcheggi”, risulta poi giustificato che il RT Electa, nel suddividere tale costo, contempli solo impiegati del II e del III livello del CCNL multiservizi e non anche del IV, stipulando, per le attività di visite guidate, contratti di prestazione d’opera con professionisti esterni, ai quali, evidentemente, detto CCNL non si applica.

4.2. Sotto un secondo profilo, la parte ricorrente deduce, sempre nell’ambito del primo motivo di ricorso, che “ l’offerta del raggruppamento controinteressato è nel complesso inattendibile e gravemente in perdita e, quindi, avrebbe dovuto essere comunque esclusa dalla gara ” e ciò sempre sulla base della ritenuta mancata considerazione del costo del personale impiegato nella didattica e nelle visite guidate, che ammonterebbe a euro 200.000,00, con conseguente erosione del già esiguo margine di utile dello 0,5%.

La censura non merita favorevole apprezzamento.

Innanzitutto, infatti, tenuto conto di quanto sopra osservato, l’assunto della mancata considerazione del costo per la remunerazione degli operatori dedicati al servizio di visite guidate non può ritenersi dimostrato, il che priva il ragionamento della ricorrente della propria base fattuale.

In secondo luogo, occorre considerare che la valutazione circa la complessiva attendibilità dell’offerta del RT Electa è stata compiuta dal RUP in sede procedimentale, sicché non è consentito a questo giudice “ procedere ad una autonoma verifica di congruità dell’offerta […] e delle sue singole voci ” (così Cons. St., Sez. V, 24 gennaio 2023, n. 783), ciò che, a fronte di un’attività di giudizio connotata, tanto più in materia di concessioni di servizi, da un elevato tasso di discrezionalità tecnica (cfr. sul punto T.A.R. Campania, Salerno, Sez. I, 28 maggio 2024, n. 1163), costituirebbe un’inammissibile invasione della sfera propria della P.A.

4.3. Il primo motivo di ricorso si appunta, infine, su una pretesa modifica sostanziale del progetto tecnico operata dal controinteressato: ad avviso della ricorrente, “ ciò che è stato oggetto di giustificazione è difforme da quanto offerto nel progetto tecnico e, per l’effetto, le giustificazioni si traducono in una palese modifica dell’offerta derivante dalla circostanza che quanto ivi offerto non potrebbe essere effettivamente sostenuto economicamente ” (pag. 18 del ricorso).

La doglianza non coglie nel segno.

La ricorrente richiama invero, a supporto, una pronuncia del Consiglio di Stato (Sez. V, 27 novembre 2023, n. 10153) relativa ad una fattispecie in cui l’aggiudicatario, in sede di sub-procedimento di verifica dell’anomalia, aveva esposto nei giustificativi prodotti alla stazione appaltante alcuni dati relativi al numero dei componenti le squadre operative dedicate alle varie tipologie di servizi che erano risultati discrepanti con quelli originariamente contenuti nell’offerta. Nulla di simile può ritenersi accaduto nel caso all’odierno esame e ciò per la semplice ragione che, in sede di verifica dell’anomalia dell’offerta, sulla base di una scelta del RUP che, come si dirà in relazione al terzo motivo di ricorso, deve ritenersi legittima, il RT non è stato chiamato a presentare giustificativi in ordine al profilo – contestato dalla ricorrente con il presente ricorso – della sostenibilità dei costi del servizio di visite guidate per come descritto nell’offerta. Nessuna modifica di quest’ultimo può pertanto, anche solo astrattamente, prospettarsi.

5. Con il secondo motivo di ricorso OO LT denuncia che il RT controinteressato, “ omettendo l’intero costo riferito al personale impiegato alle visite guidate ed altresì dichiarando di assumere un costo per il personale inquadrato al solo II e III Livello, laddove invece le professionalità richieste per la didattica sono inquadrabili al IV Livello ” (pag. 22 del ricorso), non sarà in grado di mantenere l’impegno assunto con il piano di riassorbimento dallo stesso presentato in adempimento di quanto previsto dal paragrafo 10 del Capitolato.

Anche questa censura si rivela priva di consistenza una volta assodato che il costo del personale indicato nell’offerta e nel PEF legittimamente non comprende i professionisti che si occuperanno delle viste guidate.

Se è vero, poi, che, tra i lavoratori impiegati nella precedente concessione vi sono addetti alla didattica inquadrati al IV livello del CCNL Multiservizi, va anche considerato che la clausola sociale di cui al citato paragrafo 10 del Capitolato, secondo cui l’aggiudicatario è tenuto a riassorbire “ prioritariamente ” nel proprio organico il personale già operante alle dipendenze del concessionario uscente, è formulata in termini elastici, tali da consentire all’operatore economico subentrante di fare salva la necessaria armonizzazione dell’operazione di riassorbimento con la propria organizzazione di impresa, ciò che è stato espressamente dichiarato nel caso di specie dal RT controinteressato (cfr. doc. 21 allegato al ricorso).

Vale la pena di richiamare, in merito, il consolidato orientamento del Consiglio di Stato secondo cui “ deve consentirsi un’applicazione elastica e non rigida della clausola sociale di cui all’art. 50 del d.lgs. n. 50 del 2016, per contemperare l’obbligo di mantenimento dei livelli occupazionali del precedente appalto con la libertà di impresa e con la facoltà in essa insita di organizzare il servizio in modo efficiente e coerente con la propria organizzazione produttiva, al fine di realizzare economie di costi da valorizzare ai fini competitivi nella procedura di affidamento dell’appalto (Cons. Stato, n. 7444 del 2023; Id. n. 807 del 2024). Il grado elastico di vincolatività della clausola sociale di assorbimento del personale si fonda non solo sul bilanciamento delle tutele del lavoro con l’art. 41 Cost. ma anche sul principio, tipicamente pubblicistico, di buon andamento dell’azione amministrativa. La latitudine applicativa degli obblighi connessi alla clausola sociale, come sopra delineata, trova conferma nella normativa e nella giurisprudenza eurounitaria, in una prospettiva quindi tipicamente concorrenziale (art. 3 TFUE) e di implementazione del mercato interno (art. 2 TFUE). […] La clausola sociale non comporta, pertanto, l’obbligo dell’impresa aggiudicataria di assumere a tempo indeterminato e in forma automatica e generalizzata tutto il personale già utilizzato, alle medesime condizioni, dalla precedente impresa affidataria del servizio, ma consente di introdurre al riguardo dei lievi scostamenti (Cons. Stato, Comm. spec., parere, 21 novembre 2018, n. 2703), essendo necessario solo che l’imprenditore subentrante salvaguardi i livelli retributivi dei lavoratori riassorbiti in modo adeguato e congruo (Cons. Stato n. 5444 del 2018; Id. n. 2569 del 2018; Id. n. 272 del 2018; Id. n. 3554 del 2017) ” (così Cons. St., Sez. V, 5 aprile 2024, n. 3144).

6. Il terzo motivo di ricorso è incentrato sul difetto di istruttoria in cui sarebbe incorso il RUP nello svolgere il giudizio di anomalia dell’offerta.

6.1. L’elemento fondamentale su cui si appunta la censura è rappresentato dal mancato svolgimento di una verifica sui costi e, in particolare, sul costo del personale, verifica che, nella prospettiva della ricorrente, avrebbe invece consentito al RUP di avvedersi dell’omissione di “ una importante voce riferita al servizio di didattica ” (pag. 21 del ricorso) e della conseguente grave inattendibilità dell’offerta nel suo complesso. Evidenzia altresì OO LT che “ nessuna verifica è stata condotta sulla complessiva tenuta e congruità dell’offerta ” né “ mettendo a raffronto i costi con i ricavi ” (pag. 25 del ricorso).

6.2. Il Collegio ritiene che l’operato dell’amministrazione appaltante, per come emergente dalla piana disamina dagli atti che documentano lo sviluppo del sub-procedimento in questione, non risulta inficiato da alcuna macroscopica irragionevolezza o erroneità nella valutazione di non anomalia, né, prim’ancora, dalla insufficienza della relativa istruttoria.

In esito alla trasmissione del piano finanziario da parte del RT Electa, infatti, il RUP ha ritenuto, pur a fronte di una prima valutazione di congruità dell’offerta, che fosse opportuno un incontro al fine di confrontare – così si esprime la nota del 26 giugno 2025 (doc. 11 allegato al ricorso) – talune voci di esso con quelle indicate dall’Istituto nel PEF di massima.

Ragionevolmente, poi, il confronto svoltosi il 10 luglio 2025 si è incentrato sui ricavi in quanto erano questi a discostarsi dalle quantificazioni effettuate dalla stazione appaltante: la nota dell’11 luglio 2025 (doc. 12 allegato al ricorso) fornisce, al riguardo, alcuni chiarimenti, basati per lo più sulle pregresse esperienze del primo graduato anche presso siti culturali di notevole rilevanza quali il Parco Archeologico del Colosseo e il Pantheon, che sono stati ritenuti plausibili sulla base di una valutazione che appare adeguatamente motivata (essendo ammessa, del resto, in presenza di una valutazione favorevole, una motivazione “ di minore spessore ed anche fondata solo per relationem con riferimento alle giustificazioni presentate dal concorrente quando esse non siano inficiate da manifesti errori di fatto ”, cfr. Cons. St., Sez. V, 17 giugno 2022, n. 4966) e non irragionevole.

Tanto anche in considerazione della specificità che il giudizio di anomalia assume nella concessione di servizi, laddove “ si controlla l’attendibilità di una previsione economico-finanziaria con pieno e preponderante accollo del rischio economico del peculiare mercato del servizio da parte del concessionario, onde siffatta verifica, pur sempre rigorosa, è sull’attendibilità di una ragionevole e ponderata previsione economica, che lascia un margine di incertezza a chi confeziona l’offerta ed un alto margine di opinabilità tecnico discrezionale a chi la riscontra, opinabilità non sindacabile in sede di legittimità se non per evidenti errori di fatto e macroscopica irragionevolezza ” (così Cons. St., Sez. V, 19 settembre 2025, n. 7420).

Né la ricorrente ha posto in evidenza specifici profili che rivelino una simile irragionevolezza, se non quello della mancata richiesta di giustificazioni in ordine ai costi, ciò che, tuttavia, non appare certo illogico tenuto conto, da un lato, della coincidenza di questi con quelli quantificati dalla stazione appaltante nel PEF di massima e, dall’altro, della considerazione per cui, pur in presenza di ricavi più alti di quelli previsti dalla stazione appaltante, l’invarianza dei costi non necessariamente avrebbe dovuto essere ritenuta dalla stazione appaltante di per sé indice di anomalia, stante la ragionevole possibilità da parte dell’impresa di realizzare economie di scala.

7. Sulla scorta delle superiori considerazioni, il ricorso è infondato e va respinto.

8. Le spese di lite seguono l’ordinario criterio della soccombenza nei confronti della controinteressata Electa s.p.a. e sono liquidate in suo favore come in dispositivo, mentre possono essere compensate nei confronti dell’amministrazione resistente in ragione della limitata attività difensiva da essa svolta. Nulla deve invece disporsi in punto di spese di lite quanto alle controinteressate non costituite in giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la parte ricorrente al pagamento in favore della controinteressata Electa s.p.a. delle spese di lite, che liquida in euro 2.500,00 (duemilacinquecento/00), oltre accessori di legge se dovuti. Spese compensate nei rapporti tra la ricorrente e il Ministero della cultura. Nulla spese nei confronti delle controinteressate non costituite in giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

NE NG, Presidente

Francesca Santoro Cayro, Primo Referendario

IA NI, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IA NI	NE NG

IL SEGRETARIO