Pubblicato il 05/02/2026

N. 00563/2026 REG.PROV.COLL.

N. 02462/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2462 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da IN Aviation Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG N.D., rappresentata e difesa dagli avvocati Laura Pierallini, Lorenzo Sperati, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Lombardia, Commissario Ad Acta, Nominato Dal Consiglio di Stato con Ordinanza n. 5007 del 10 Giugno 2025, A Seguito della Precede, non costituiti in giudizio;
Azienda Regionale per l’Innovazione e gli Acquisti – AR S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Claudia Sala, Stefano Marras, Maurizio Tommasi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Stefano Marras in Milano, via Taramelli, 26;
Areu - Agenzia Regionale Emergenza Urgenza, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Vittoria Luciano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Milano, viale Gian Galeazzo, 16;

nei confronti

IL S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Carmelo Mendolia, Joseph Brigandi', Ilaria Placanica, con domicilio eletto presso lo studio Carmelo Mendolia in Milano, via Conservatorio, 15;

per l'annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- della Delibera del Direttore Generale di RE n. 214/2025 del 6 giugno 2025, avente ad oggetto "indizione procedura aperta per l'affidamento del servizio aeronautico di elisoccorso H24 presso le basi HEMS di CA (SO) e TI (BS) per la durata di 108 mesi" (la "Delibera n. 214/2025");

- di tutti gli atti della procedura negoziata indetta con la predetta delibera e segnatamente il Disciplinare di gara datato 12 giugno 2025; il Capitolato speciale d'appalto ed il Capitolato tecnico;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da AVINCIS AVIATION ITALIA S.P.A. il 17\7\2025:

- della Delibera del Direttore Generale di RE n. 214/2025 del 6 giugno 2025, avente ad oggetto “indizione procedura aperta per l’affidamento del servizio aeronautico di elisoc-corso H24 presso le basi HEMS di CA (SO) e TI (BS) per la durata di 108 mesi” (la “Delibera n. 214/2025”);

- dell’intera lex specialis relativa alla procedura aperta mediante piattaforma di inter-mediazione telematica Sintel per l’aggiudicazione del contratto avente ad oggetto il servizio aeronautico di elisoccorso H24 presso le basi HEMS di CA (SO) e NT (BS), suddiviso in due lotti (lotto 1 avente CIG B73C4C8D4E, e lotto 2 avente CIG B73C4C9E21), e quindi del bando, del Disciplinare di gara datato 12 giugno 2025 (All. n. 2); del Capitolato speciale d’appalto (All. n. 3), del Capitolato tecnico (All. n. 4) e di tutti i documenti allegati ai predetti atti;

- di tutti gli atti connessi, presupposti e conseguenti.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Azienda Regionale per l’Innovazione e gli Acquisti – AR S.p.A. e di Areu - Agenzia Regionale Emergenza Urgenza e di IL S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 gennaio 2026 il dott. UC IE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con Determina di indizione del Direttore generale di CA (oggi ARIA s.p.a.) del 18.12.2018 è stata indetta una gara per l’affidamento della fornitura di un servizio di Elisoccorso, nonché per la prestazione dei servizi connessi per gli Enti del Servizio Regionale di Regione Lombardia e Liguria, suddivisa in tre lotti:

Lotto 1, basi di RE e Como (H/24);

Lotto 2, basi di Bergamo, Milano e Sondrio (H/12);

Lotto 3, base di Albenga (H12/24).

IL s.r.l. (di seguito «IL») ha impugnato la Determina di indizione e il bando di gara ritenendo che il bando contenesse delle clausole immediatamente escludenti. Il Tar Lombardia, sede di Milano, con sent. n. 1018/2019, confermata dal Consiglio di Stato con sent. n. 1414/2020, ha ritenuto il ricorso infondato.

Con delibera n. 324 del 13.10.2020 RE ha aderito alla Convenzione ARIA 2018 per i lotti 1 (RE e Como H/24) e 2 (Bergamo, Milano e Sondrio H/12) aggiudicati a BC (oggi «IN Aviation Italia s.p.a.») per una durata di 9 anni, approvandone contestualmente una temporanea variazione contrattuale consistente nell’inversione momentanea dei «servizi H12 e H24 tra le basi di Bergamo e RE», di modo da assicurarsi per la base di Bergamo il servizio H/24 che era invece previsto per la base di RE.

Con delibera n. 303 del 19.8.2021 RE ha dato atto che: i) il servizio di elisoccorso prosegue sulla Base di RE alle medesime condizioni con BC; ii) la delocalizzazione del servizio H/24 da RE a Bergamo non è mai stata attuata; iii) che dal 1.10.2021 e sino al 28.2.2022 il servizio H/24 destinato alla base HEMS di RE è temporaneamente delocalizzato presso la base HEMS di CA (SO).

Con la determina n. 725 del 30.8.2021 AR ha approvato l’estensione da H/12 a H/24 del contratto di elisoccorso presso la base HEMS di CA (SO) in essere con BC.

Con la delibera n. 328 del 27.9.2021 RE ha preso atto dell’estensione del servizio di elisoccorso presso la base HEMS di CA (SO) per H/24, prolungando il servizio dal 1.3.2022 al 29.6.2029.

IL ha impugnato la delibera n. 324/2020 nonché il bando di gara (gara ARIA del 2018). Il ricorso è stato accolto dal Tar Lombardia, Milano, con sent. n. 2606/2021, confermata dal Consiglio di Stato con sent. n. 2628/2022 e per l’effetto è stata annullata la delibera n. 324/2020 di RE.

In sede di appello, il Consiglio di Stato ha affermato peraltro che «quanto all’effetto conformativo dell’annullamento disposto dal T.A.R. va, da ultimo, precisato che esso consiste, anzitutto, nell’impossibilità per la stazione appaltante di adottare un provvedimento di «inversione» tra le prestazioni relative a due lotti distinti e, in secondo luogo, nel fatto che, per l’eventuale servizio di elisoccorso da svolgere nella sede di RE per sole h 12 (anziché h 24) l’Amministrazione dovrà stipulare un nuovo contratto, estraneo alla convenzione con ARIA S.p.a. e nel rispetto delle vigenti disposizioni».

RE, con delibera n. 142 del 28.4.2022, ha dato atto che l’inversione delle prestazioni relative ai lotti 1 (base di RE H/24) e 2 (base di Bergamo H/12) non è mai stata attuata, non potendosi dunque configurare alcuna ipotesi di contrasto con le precedenti sentenze.

IL ha proposto domanda per l’ottemperanza della sentenza n. 2606/2021 dinanzi al Tar Milano. Il Tar, con sent. n. 334/2023, ha accolto il ricorso per l’ottemperanza e ha disposto «la cessazione degli effetti delle deliberazioni nn. 303/2021 e 328/2021 di RE e della determinazione n. 725 /2021 di CA…nonché [va dichiarata] la nullità della deliberazione n. 142/2022» e «in relazione al servizio di elisoccorso della base di RE …che, in coerenza con quanto indicato dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 2826/2022, RE dia corso ad una apposita procedura di gara per l’affidamento del servizio, tenendo conto delle effettive e attuali caratteristiche delle basi di riferimento».

Con la delibera n. 395 del 28.12.2023, RE ha poi indetto una consultazione preliminare di mercato per l’individuazione di operatori economici disponibili a fornire un hangar (non HEMS) per il ricovero di un elicottero relativo al servizio H/12 notturno nell’area ATS Montagna-Provincia di Sondrio.

In seguito, RE ha adottato la delibera n. 124 del 22.3.2024 con cui ha indetto una procedura di gara negoziata per l’assegnazione del servizio di Elisoccorso notturno H/12 presso la base HEMS di CA (SO) fino al 29/06/2029.

IL ha nuovamente adito il Tar per la Lombardia, Milano, ritenendo che la suindicata delibera fosse stata adottata in elusione e/o violazione della sentenza emessa dallo stesso organo giudicante n. 2606/2021, confermata dal Consiglio di Stato, Sez. III, con la sentenza n. 2826/2022]. Il Tar ha rigettato il ricorso con sentenza n. 2175 del 15.7.2024, ritenendo che “l’affidamento di un servizio H/12 aggiuntivo per Sondrio non si scontra con il giudicato [Consiglio di Stato, Sez. III, n. 2826/2022] in quanto non risulta che la stazione appaltante, che ora è RE, abbia indetto una nuova gara per un servizio già coperto dal contratto stipulato in attuazione della gara “CA_2018_113” di ARIA ma si tratta di ulteriori 12 ore per coprire il servizio notturno. Trattandosi di prestazioni estranee al Lotto 2 non sussiste il contrasto con il giudicato che ha imposto il rispetto della gara “CA_2018_113”.

Con la delibera n. 469 del 7.11.2024 è stata aggiudicata ad IN la procedura negoziata per la copertura del servizio presso la base di CA (SO) per la durata di 9 mesi.

A seguito del ricorso in appello proposto da IL contro la sentenza n. 2175/2024, il Consiglio di Stato con sentenza del 14.4.2025, n. 3180, ha riformato la decisione impugnata, affermando che:

(i) in relazione alla base di RE, “in coerenza con quanto indicato dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 2826/2022, RE dia corso ad una apposita procedura di gara per l’affidamento del servizio”, poiché “tale statuizione non risulta eseguita da RE”;

(ii) in relazione alla base di Sondrio, la “già acclarata diversità dei servizi H12 e H24 non consente di attingere alla lex specialis di cui alla Convenzione CA per disciplinare il nuovo (e differente) servizio notturno, con la conseguenza che anche per la base di Sondrio RE dovrà indire un’apposita gara”.

Pertanto, il giudice di secondo grado accogliendo l’appello ha così statuito: “in riforma della sentenza impugnata e per l’ottemperanza del giudicato amministrativo, va ordinato all’RE di provvedere entro sessanta giorni dalla comunicazione della presente decisione alla riedizione della procedura di gara per l’affidamento del servizio presso le basi di RE e Sondrio nei termini suindicati e dichiarata la nullità degli atti impugnati ex articolo 114, comma 4,lett. b ) c.p.a.”, tra cui la determina ARAU n. 124/2024.

Con determina n. 214 del 6.6.2025, RE, in pretesa ottemperanza alla sentenza del Consiglio di Stato n. 3180/2025, ha indetto, ai sensi dell’art. 71 del d.lgs. n. 36/2023, la gara per l'affidamento del «servizio aeronautico di Elisoccorso H24 presso le basi HEMS di CA (SO) e TI (BS) per la durata di 108 mesi», modificando parzialmente l’oggetto della delibera n. 124/2024.

La gara è suddivisa in n. 2 lotti, per un importo complessivo a base d’asta di € 89.813.070,29, di cui € 44.906.535,15 per il lotto 1 ed € 44.906.535,15 per il lotto 2.

Il criterio di aggiudicazione è quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa, ai sensi dell’art. 108 del d.lgs. n. 36/2023, e il termine per la presentazione delle domande scadeva alle ore 14:00 del 19.9.2025.

IN ha impugnato la delibera n. 214/2025 e i successivi atti di gara affidando il gravame ad un unico articolato motivo rubricato «Violazione, falsa applicazione e conflitto dei provvedimenti impugnati con il giudicato, progressivamente formatosi, costituito dalle pronunce sopra riassunte. Travisamento dei presupposti di fatto. Eccesso di potere, sviamento e carenza di potere. Irragionevolezza ed incongruità».

Parte ricorrente sostiene che il «contenuto della Delibera n. 214/2025 adottata da RE, a ben vedere, va plasticamente oltre i limiti ed il perimetro dell’obbligo conformativo delineato dal giudizio di ottemperanza e dalle pronunce» rappresentate da «Consiglio di Stato, con la sentenza n. 2826/2022 (con la quale è stata confermata la sentenza del TAR Lombardia n. 2606/2021)».

In particolare, ha declinato tale motivo sotto quattro distinti profili di censura.

Sotto un primo profilo evidenzia che RE con la delibera n. 214/2025 ha indetto una nuova procedura di gara per l’affidamento del servizio di elisoccorso per la base HEMS di CA (SO) per H/24, sebbene, in realtà, avrebbe dovuto indire una gara soltanto per H/12 notturne poiché IN, per effetto della Convenzione stipulata, svolge già il servizio per H/12 diurne.

Sotto un secondo profilo lamenta l’illegittimità della delibera impugnata in quanto ha posto ad oggetto della gara anche l’affidamento del servizio di elisoccorso per la base HEMS di RE per H/24, invece che H/12, in ragione delle sentenze del Tar Lombardia, Milano, n. 2606/2021 e del Consiglio di Stato n. 2826/2022 che hanno statuito sulla illegittima inversione delle prestazioni H/24 e H/12 rispettivamente da svolgere nel lotto 1 e nel lotto 2.

Sotto un terzo profilo contesta la delibera nella parte in cui ha inteso affidare il servizio per la durata di 108 mesi, sebbene fosse stata già stipulata una Convezione con IN per l’affidamento del medesimo servizio e per lo stesso lasso di tempo. Ciò consentirebbe ad IL di ottenere «utilità ulteriori e sovrabbondanti rispetto a quelle riconosciute come spettanti in sede di cognizione» sia in quanto le sarebbe consentito partecipare alla nuova gara indetta da RE, pur non avendo partecipato alla competizione precedente in esito alla quale IN (allora BC) aveva ottenuto l’affidamento sia in ragione della impossibilità per IL di partecipare alla gara, anche a seguito dell’annullamento dei diversi provvedimenti di cui quest’ultima lamentava l’illegittimità nei diversi giudizi proposti.

Sotto un quarto ed ultimo profilo deduce l’illegittimità della delibera nella parte in cui RE ha dato atto di aver modificato la delibera n. 124/2024 i cui effetti erano stati caducati dal Consiglio di Stato con sent. n. 3180/2025.

IN con ricorso per motivi aggiunti (propri) ha poi formulato nei confronti della lex specialis di gara ulteriori censure relative all’impossibilità di formulare un’offerta remunerativa, sotto tre diversi ordini di censure.

Con una prima censura contesta la portata immediatamente escludente della lex specialis in quanto non consente la formulazione di un’offerta consapevole sotto il profilo del «costo per la flotta», essendo necessario fornire per ciascun lotto n. 2 elicotteri «Airbus BK117-D3» e n. 2 elicotteri di «backup» della stessa specie. Il relativo costo è quindi pari a € 10.703.881,60 per ciascun lotto.

Con una seconda censura lamenta gli importi a base d’asta stimati da RE in relazione al «costo per il personale (incluso addestramento)». In particolare, considerando la forza lavoro da impiegare e i CCNL applicabili è possibile stimare un costo di € 14.382.000,00 per il lotto 1 ed € 16.560.000,00 per il lotto 2.

Con una terza censura deduce l’irragionevolezza degli «ulteriori costi», per i 9 anni di durata dell’affidamento, in relazione ai costi di: i) logistica e gestione delle strutture comprensivi di € 324.000,00 per costi generali di manutenzione e sicurezza, € 118.800,00 per i costi per il servizio di pulizia ed € 108.00,00 per i costi aereoportuali; ii) start-up ammontanti ad € 1.078.500,00 per il lotto 1 e ad € 1.217.500,00 per il lotto 2; iii) carburante ammontanti ad € 5.022.000,00 per ciascun lotto; iv) materiale consumabile e manutenzioni stimabili in € 12.429.000,00 per ciascun lotto; v) assicurazioni comprensivi di € 2.445.300,00 per il lotto 1 ed € 2.490.300,00 per il lotto 2; vi) costi generali ammontanti ad € 3.690.603,64 per il lotto 1 e ad € 3.876.227,52 per il lotto 2; vii) inflazione ammontanti ad € 2.596.567,00 per il lotto 1 e ad € 2.709.522,00 per il lotto 2.Pertanto, parte ricorrente ritiene che «i costi complessivi per l’esecuzione dell’appalto ammontano…quanto al Lotto 1 ad €. 52.898.652,24 a fronte di una base d’asta di €. 44.906.535,15; quanto al Lotto 2 ad €. 55.559.261,12, a fronte di una base d’asta di €. 44.906.535,15».

La Sezione con ordinanza n. 848/2025 ha sospeso gli effetti degli atti gravati in ragione «del termine di scadenza per la presentazione delle domande di partecipazione alla gara fissato al 19 settembre 2025, al fine di mantenere integra la res adhuc integra fino alla definizione della causa».

Si sono costituiti in giudizio AR s.p.a., RE ed IL.

AR ha eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva chiedendo la propria estromissione dal giudizio «necessaria non solo sotto il profilo della legittimazione, ma sotto il diverso profilo dell’assenza…della capacità di essere la naturale destinataria degli effetti che scaturirebbero dalla decisione in senso stretto dei giudici amministrativi».

RE ha eccepito in rito l’inammissibilità della censura contenuta nel ricorso introduttivo con cui parte ricorrente fa valere l’illegittimità della delibera n. 214/2025 stante il richiamo alla precedente delibera n. 124/2024, annullata dal Consiglio di Stato, in quanto in ragione del «principio di conservazione degli atti giuridici … l’impugnata delibera sarebbe in grado di produrre validamente gli effetti della indizione della gara pur a prescindere dal richiamo alla precedente deliberazione n. 124/2024 che ha inteso modificare»; nel merito ha puntualmente contestato le censure avversarie.

IL ha eccepito in rito l’inammissibilità del ricorso principale sostenendo che «l’azione di IN è, in primo luogo, inammissibile, perché, a ben vedere, per il tramite dell’impugnazione della Delibera, è in realtà diretta a sollecitare il sindacato di legittimità su una pronuncia del Consiglio di Stato di contenuti cristallini»; nel merito ha puntualmente risposto alle censure avversarie contenute nel ricorso introduttivo.

Le parti si sono scambiante articolate memorie difensive.

All’udienza del 5.11.2025, il Collegio ha dato atto, ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a., della possibile inammissibilità dell’intero gravame atteso che parte ricorrente da un lato ha impugnato gli atti gravandoli per motivi attinenti alla violazione del giudicato la cui cognizione non rientra nella competenza del Tribunale adito e dall’altro lato ha impugnato gli stessi atti, anche tramite motivi aggiunti, per ragioni di illegittimità, la cui cognizione rientra invece nella competenza del Tribunale adito.

Su richiesta di parte ricorrente, la discussione è stata rinviata all’udienza del 28.1.2026, al fine di presentare memorie scritte sull'eccezione sollevata ex art. 73 comma 3, c.p.a..

Con memoria del 12.1.2026 IN ha replicato all’eccezione di inammissibilità del ricorso sollevata d’ufficio dal Collegio, deducendo, in relazione al ricorso principale, che «RE ha svolto attività amministrativa successiva alla formazione del giudicato con la quale ha effettivamente indetto le procedure di gara sollecitate da codesto Ecc.mo TAR Lombardia…dunque, non si configura inerzia della pubblica amministrazione, né un comportamento che realizzi una ottemperanza parziale o una elusione del giudicato, che avrebbe dovuto essere censurato con un giudizio di ottemperanza... nella fattispecie allo scrutinio dell’intestato Tribunale le procedure di gara bandite da RE, rispetto alle quali il giudicato di cui si discute è un mero fatto antecedente, sono state censurate per vizi propri, rispetto a contenuti che non sono relazionati al giudicato in quanto – in tesi – si collocano oltre il perimetro dell’obbligo conformativo risultante dalle pronunce … e che, quindi, per definizione, riguardano attività amministrativa libera e non vincolata, esercitata, secondo la prospettazione delle ricorrenti, in modo errato, illogico e incongruo…».

In particolare, a sostegno della propria tesi, parte ricorrente ha evidenziato di aver, con il primo motivo del ricorso introduttivo, contestato: a) «l’illegittimità dei provvedimenti impugnati in quanto impattanti ed in contrasto rispetto ai servizi già svolti da IN per effetto della gara ARIA 2018 e della Convenzione in essere (la cui legittimità è stata riconosciuta con sentenze passate in giudicato, cfr. punto 6 che precede), MAI oggetto del giudizio esitato nella sentenza n. 2606/2021 del TAR Lombardia e delle successive pronunce di cui al punto 5 che precede, ed anzi riconosciuti espressamente estranei agli stessi»; b) «l’errata ed illogica durata e l’estensione temporale del servizio messo a gara (108 mesi), anch’esso MAI oggetto del giudizio esitato nella sentenza n. 2606/2021 del TAR Lombardia e delle successive pronunce di cui al punto 5 che precede); c) «la Delibera n. 214/2025, di indizione delle procedure di gara per cui è causa, in quanto con essa l’amministrazione resistente ha ritenuto di modificare una delibera (la n. 124/2024) precedentemente annullata dalla Giustizia Amministrativa e, quindi, rimossa e non più esistente nel mondo giuridico (cfr. par. 39, pag. 12 e 13). Non si è pertanto contestato il contrasto con un giudicato, ma le ricorrenti si sono limitate a rilevare che il provvedimento di indizione non poteva modificare un provvedimento rimosso. Tale censura, dunque, riguarda un plastico errore (di forma e di sostanza) commesso dall’amministrazione nella redazione del provvedimento impugnato e nulla ha a che vedere con il giudicato e con l’oggetto del giudizio esitato nella sentenza n. 2606/2021 del TAR Lombardia e nelle successive pronunce».

In relazione al ricorso per motivi aggiunti ha, invece, dedotto: d) «censure aventi ad oggetto clausole impeditive alla partecipazione alle procedure di gara bandite da RE, quale la base d’asta ritenuta incongrua ed inferiore ai costi minimi necessari per l’esecuzione del servizio chiesto dalla stazione appaltante, per come delineato nel capitolato speciale e nel capitolato tecnico. Ebbene, si tratta di un vizio proprio delle procedure di gara, che non ha alcuna relazione con il giudicato e con i procedimenti esitati nelle pronunce di cui al punto 5 che precede».

Inoltre, secondo la ricorrente, «se si ritenessero i provvedimenti di indizione della procedura di gara … impugnabili mediante giudizio di ottemperanza avanti al Consiglio di Stato verrebbe platealmente leso il principio del doppio grado di giudizio, in quanto il giudizio di ottemperanza si svolgerebbe in unico grado innanzi al Consiglio di Stato».

IL, con memoria del 12.1.2026, ha insistito per la pronuncia di inammissibilità del ricorso principale; invece, in relazione al ricorso per motivi aggiunti, ha evidenziato che «l’impugnativa ha ad oggetto una clausola della lex specialis immediatamente escludente che nulla ha a che vedere con il giudicato di annullamento e di ottemperanza (oggetto, invece, del ricorso principale), con conseguente piena ammissibilità (e fondatezza) dell’azione».

All’udienza del 28.1.2026, la causa è stata quindi trattenuta in decisione.

In via preliminare, l’eccezione di difetto di legittimazione passiva formulata da AR non può essere accolta nei termini di seguito esposti.

La legittimazione a resistere al ricorso consiste nella coincidenza tra il soggetto contro il quale la domanda (di annullamento o di condanna) viene proposta (evocato in giudizio) e il soggetto che si afferma nella stessa domanda quale autore della violazione della posizione giuridica soggettiva dedotta in giudizio.

La legittimazione a resistere non va intesa in senso stretto ossa come limitata alla parte resistente che ha adottato il provvedimento impugnato in giudizio o al controinteressato (art. 41 c.p.a.), bensì in senso ampio potendo avere legittimazione passiva anche la parte che ha comunque assunto, nell’ambito del procedimento oggetto di contestazione, un ruolo qualificato tale da poter fornire nel corso del giudizio il proprio rilevante contributo nella definizione del thema decidendum (come si può argomentare ex artt. 28, comma 1 e 51, c.p.a.).

In base alla prospettazione di parte ricorrente contenuta nella domanda di annullamento, questi afferma di essere stata pregiudicata dagli atti adottati da RE in relazione al servizio di elisoccorso, relativo alle basi HEMS di RE e di CA, che hanno negativamente inciso sui medesimi servizi già svolti in virtù di precedenti affidamenti attivati sulla base della convezione del 2018 stipulata da CA (ora AR).

Parte ricorrente, evocando in giudizio AR, sebbene non affermi nella propria domanda che tale amministrazione è autrice degli atti impugnati, sostiene che AR ha comunque svolto un ruolo rilevante nel procedimento amministrativo che ha poi condotto all’adozione degli atti impugnati.

Ne consegue che, ad avviso del Collegio, alla luce della causa petendi delle domande azionate in giudizio, tra cui la domanda di nullità per violazione o elusione del giudicato formatosi in ordine al rapporto sostanziale controverso che riguarda anche la convezione CA del 2018, non sussiste è il difetto di legittimazione passiva di AR a resistere avverso il gravame di parte ricorrente.

Può invece prescindersi dall’esaminare l’eccezione di rito formulate dalle controparti, in quanto, pur tenendo conto delle osservazioni formulate dalla ricorrente nella propria memoria difensiva, come sarà esposto in seguito, il gravame è inammissibile per difetto di competenza funzionale dell’adito Tribunale.

L’art. 14, comma 3, c.p.a. stabilisce che «La competenza è funzionalmente inderogabile altresì per i giudizi di cui agli articoli 113 e 119, nonché per ogni altro giudizio per il quale la legge o il presente codice individuino il giudice competente con criteri diversi da quelli di cui all'articolo 13».

L’art. 113, comma 1, c.p.a., prevede che «il ricorso si propone, nel caso di cui all'articolo 112, comma 2, lettere a) e b), al giudice che ha emesso il provvedimento della cui ottemperanza si tratta; la competenza è del tribunale amministrativo regionale anche per i suoi provvedimenti confermati in appello con motivazione che abbia lo stesso contenuto dispositivo e conformativo dei provvedimenti di primo grado».

Ai sensi della predetta disposizione, in presenza di una sentenza di primo grado che è stata riformata in sede di appello sotto il profilo dispositivo, la competenza a decidere sulla controversia attinente alla violazione o elusione del giudicato spetta al giudice d’appello.

L’azione amministrativa è retta dal principio di tendenziale «inesauribilità del potere» (Adunanza Plenaria n. 9/2012), definito anche come «inconsumabilità del potere» (Adunanza Plenaria n. 8/2017), corollario del principio di necessità che la tutela dell’interesse pubblico sia continuamente assicurata, salve eccezioni (Corte costituzionale n. 88/2025).

Il giudicato amministrativo si individua sulla base degli elementi soggettivi e oggettivi (precedenti della Sezione n. 4133/2025, n. 3893/2025, n. 3892/2025).

Con riguardo agli elementi oggettivo, il giudicato si relaziona: i) con la natura del potere amministrativo (discrezionale o vincolato) oggetto del gravame; ii) con i vizi di legittimità accertati (causa petendi); iii) con la posizione giuridica dedotta in giudizio (petitum mediato); iv) con il provvedimento giurisdizionale adottato (petitum immediato).

In virtù del refluire ontologico dell’azione amministrativa, il giudicato amministrativo si caratterizza quale giudicato a formazione progressiva.

Il giudicato, infatti, non si risolve con il decisum della sentenza che definisce la controversia in relazione al provvedimento impugnato, ma si estende, integrandosi e modificandosi a seconda dei casi, con il decisum dei provvedimenti giurisdizionali che, via via, vengono adottati dal giudice in seguito al successivo refluire dell’azione ossia dei successivi provvedimenti posti in essere dall’amministrazione in ottemperanza alla pronuncia giurisdizionale.

È in questo senso che il giudicato si definisce, come detto, a formazione progressiva, in quanto si evolve seguendo la progressione e il fluire dell’esercizio del potere che, come detto, si caratterizza per la sua tendenziale inesauribilità.

Si è pertanto precisato che «la dinamicità e la relativa flessibilità che spesso caratterizza il giudicato amministrativo nel costante dialogo che esso instaura con il successivo esercizio del potere amministrativo permettono al giudice dell’ottemperanza – nell’ambito di quell’attività in cui si sostanzia l’istituto del giudicato a formazione progressiva – non solo di completare il giudicato con nuove statuizioni «integrative», ma anche di specificarne la portata e gli effetti al fine di impedire il consolidamento di effetti irreversibili contrari al diritto sovranazionale» (Adunanza Plenaria n. 11/2016).

La tendenziale inesauribilità del potere trova però il proprio limite in presenza di un giudicato di natura vincolante in relazione alla fattispecie accertata in giudizio o, nella diversa ipotesi, al ricorrere dell’operatività del principio del «one shot temperato» (Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 3480/2022), fermo restando che, in entrambi i casi, la parte interessata è tenuta a fare valere vizio di violazione e/o elusione del giudicato nella competente sede giurisdizionale (art. 14 e 113 c.p.a.).

La sussistenza del giudicato a formazione progressiva comporta che, al fine di stabilire il contenuto e la portata del giudicato da attuare o da valutare quale parametro di legittimità dei successivi atti adottati, occorre fare riferimento all’insieme dei provvedimenti giurisdizionali che vengono adottati in relazione al fluire dell’agire amministrativo.

Nel caso di specie, IN afferma di agire per ottenere l’ottemperanza della sentenza del Tar Lombardia, Milano, Sez. I, n. 2606/2021, che ha annullato la delibera di RE n. 324/2020. La sentenza è stata confermata nel dispositivo dal Consiglio di Stato, Sez. III, con la sentenza n. 2826/2022.

Tuttavia, RE, dopo la formazione del giudicato derivante dalla sentenza di primo grado n. 2606/2021, ha agito, in esecuzione di quel giudicato, adottando ulteriori provvedimenti che hanno dato luogo ad un nuovo contenzioso.

Il lungo contenzioso instauratosi tra le parti, indicato in premessa, si è poi concluso in primo grado con l’adozione della sentenza di ottemperanza n. 2175/2024 della Sezione con cui si è affermata la legittimità dei provvedimenti di RE tra cui la delibera n. 124/2024, accertando che tali atti non contrastavano con il giudicato di cui alla sentenza n. 2606/2021.

La sentenza di ottemperanza n. 2175/2024 è stata però riformata, in sede di ottemperanza, dal Consiglio di Stato, Sez. III, n. 3180/2025, che ha, per l’effetto, dichiarato, ai sensi dell’art. 114, comma 4, lett. b), c.p.a., la nullità degli atti impugnati innanzi al Tar, tra cui la delibera n. 124/2024.

In pretesa ottemperanza alla sentenza d’appello n. 3180/2025, RE ha quindi adottato la nuova delibera n. 214/2025.

La delibera n. 214/2025 è stata impugnata dalla ricorrente con l’odierno ricorso.

Ne consegue che il giudicato, che costituisce parametro di legittimità della delibera n. 214/2025, impugnata nell’odierno giudizio, non è rappresentato, come ritiene la ricorrente, dalla sentenza n. 2606/2021 di questo Tribunale, bensì dalla sentenza n. 3180/2025 del Consiglio di Stato che, nel riformare la sentenza n. 2175/2024, ha modificato il giudicato formatosi sulla sentenza n. 2606/2021 che deve ritenersi oramai tamquam non esset ossia superato.

Ciò comporta che il ricorso introduttivo, con cui si fa valere la violazione del giudicato di cui alla sentenza del Tar n. 2606/2021, è inammissibile in quanto il giudice competente funzionalmente a valutare l’ottemperanza alla decisione d’appello n. 3180/2025 in relazione all’impugnata delibera n. 214/2025, è il Consiglio di Stato quale giudice competente in sede di ottemperanza avendo riformato, nel dispositivo, la sentenza n. 2175/2025 (art. 113, comma 1, c.p.a.).

Va ora esaminato il ricorso per motivi aggiunti.

Parte ricorrente propone motivi aggiunti propri nei confronti della delibera n. 214/2025 che è stata impugnata per violazione o elusione del giudicato.

Il ricorso per motivi aggiunti è inammissibile per le seguenti ragioni.

Parte ricorrente ha formulato con motivi aggiunti domanda di annullamento della delibera n. 214/2025 per vizi di legittimità della legge di gara.

La domanda di annullamento così proposta si cumula con la domanda di nullità dello stesso atto censurato, come già esposto, per violazione ed elusione del giudicato.

In questo modo, il gravame di IN ha natura cumulativa in quanto reca, accanto alla domanda di nullità per violazione ed elusione del giudicato, la domanda di annullamento per illegittimità.

Entrambe le domande sono state proposte con rito ordinario dinnanzi all’odierno Tribunale in sede di cognizione.

Nel giudizio amministrativo è ammesso proporre un ricorso in via cumulativa, a condizione che ciò avvenga innanzi allo stesso giudice competente a decidere su entrambe le domande (art. 32 c.p.a.).

IN ha invece proposto, contro i medesimi provvedimenti, domande eterogenee (di nullità per violazione o elusione del giudicato e di annullamento per violazione di legge) il cui esame compete a giudici diversi ossia al Consiglio di Stato in sede di ottemperanza (per il vizio di violazione o elusione del giudicato) e al Tar in sede di cognizione ordinaria (per i vizi di illegittimità).

L’Adunanza Plenaria n. 2/2013 ha affermato che:

(i) “In via generale può ammettersi che, al fine di consentire l’unitarietà di trattazione di tutte le censure svolte dall’interessato a fronte della riedizione del potere, conseguente ad un giudicato, le doglianze relative vengano dedotte davanti al giudice dell’ottemperanza, sia in quanto questi è il giudice naturale dell’esecuzione della sentenza, sia in quanto egli è il giudice competente per l’esame della forma di più grave patologia dell’atto, quale è la nullità”;

(ii) “in caso di rigetto della domanda di nullità il giudice disporrà la conversione dell’azione per la riassunzione del giudizio innanzi al giudice competente per la cognizione” in base all’art. 32, co. 2, primo periodo, c.p.a.;

(iii) “la conversione dell’azione può essere disposta dal giudice dell’ottemperanza e non viceversa, perché solo questo giudice, per effetto degli articoli 21 septies l. 7 agosto 1990, n. 241 e 114, co. 4, lett. b), cpa, è competente, in relazione ai provvedimenti emanati dall’amministrazione per l’adeguamento dell’attività amministrativa a seguito di sentenza passata in giudicato, per l’accertamento della nullità di detti atti per violazione o elusione del giudicato, e dunque - come si è già evidenziato - della più grave delle patologie delle quali gli atti suddetti possono essere affetti”.

Si è poi precisato (Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 32/2018) che:

(iv) la conversione del rito, disposta dal giudice dell’ottemperanza per consentire la riassunzione del giudizio innanzi al giudice della cognizione, “logicamente presuppone … che i giudici competenti (ai fini dell’ottemperanza, ovvero della cognizione) siano diversi …”;

(v) laddove infatti le due domande siano proposte innanzi allo stesso giudice competente su entrambe, non occorrerebbe disporre la conversione del rito poiché il rito ordinario «lungi dal vulnerare i diritti di difese delle controparti, consente a queste ultime di esplicare le facoltà difensive in maggior grado rispetto al rito camerale cui è assoggettato il ricorso per l’ottemperanza, tanto è vero che il codice del processo amministrativo sanziona con la nullità la violazione delle norme sulla pubblicità dell’udienza e non già l’inverso» …”.

Infine si è stabilito (Consiglio di Stato, Sez. II, n. 2251/2025) che:

(vi) laddove parte ricorrente propone davanti al Tar, in sede di cognizione, “sia la domanda di nullità delle delibere impugnate per violazione ed elusione del giudicato sia la domanda di annullamento per vizi di legittimità”, laddove per la domanda di ottemperanza è compente il giudice d’appello, le domande, attesa la natura cumulativa del gravame, sono “entrambe inammissibili” poiché “proposte con rito ordinario dinnanzi al giudice di primo grado, in violazione dell’art. 114 c.p.a.”;

(vii) in questo caso, il giudice della cognizione non può che dichiarare l’inammissibilità dell’intero gravame, non potendosi limitare ad una pronuncia di inammissibilità parziale «poiché il vizio relativo al rito prescelto non può essere circoscritto al singolo motivo, ma investe inevitabilmente l’intero ricorso».

Ad avviso del Collegio, in base alle coordinate ermeneutiche delineate dalla giurisprudenza deriva che, ove innanzi al giudice competente per la sola cognizione, sia proposta, oltre alla domanda di annullamento per vizi di illegittimità, anche la domanda di nullità per violazione o elusione del giudicato, il giudice, non operando in sede di ottemperanza, non può disporre la riassunzione del giudizio innanzi al diverso giudice competente sulla domanda di annullamento, né può esaminare lui stesso la domanda di ottemperanza in quanto privo di competenza su di essa.

Ne deriva, in questa peculiare ipotesi (innanzi al giudice competente per la sola cognizione viene proposta sia la domanda di annullamento che quella di ottemperanza), l’impossibilità di giungere ad una decisione sul merito di entrambe le domande che comporta la sanzione di inammissibilità del gravame ai sensi del combinato disposto degli artt. 35, comma 2, lett. b) e 14, 113 e 114, c.p.a..

Va ribadito che la conseguenza di inammissibilità del gravame discende dalla scelta, errata, di parte ricorrente nell’aver proposto innanzi al giudice competente per la sola cognizione anche la domanda di ottemperanza in relazione alla quale quel giudice non ha competenza e ciò a prescindere dal mezzo processuale attraverso cui vengono veicolate le domande (ricorso introduttivo o motivi aggiunti), attesa l’unitarietà del rapporto processuale che si instaura con la proposizione del gravame.

Né del resto la sanzione di inammissibilità del gravame potrebbe essere esclusa, o sanata, a seguito del comportamento processuale tenuto nel corso del giudizio dalla parte che ha introdotto le domande cumulative.

L’instaurazione del giudizio tramite il rito previsto per legge costituisce un presupposto del processo che in quanto tale non è ontologicamente sanabile.

I presupposti del processo sono infatti elementi genetici del giudizio, previsti ex lege, posti nell’interesse pubblico generale alla corretta instaurazione e definizione della causa, espressione del principio di ordine pubblico processuale, stabilito in funzione dell'interesse pubblico all'ordinato, efficiente e celere svolgimento dei giudizi.

In quanto tali, i presupposti del processo devono sussistere fin dal momento della proposizione del giudizio e perdurare fino alla conclusione dello stesso e la lora mancanza è rilevabile d’ufficio.

La mancanza di un presupposto processuale si risolve in una causa di inammissibilità del gravame, di natura genetica, che la giurisprudenza ritiene non sanabile (come si può argomentare anche da Adunanza Plenaria n. 11/2025).

L’inammissibilità per mancanza di un presupposto processuale non è un effetto per sua natura disponibile alla volontà delle parti - men che meno della parte che vi ha dato origine - per l’evidente ragione che, trattandosi di un presupposto del processo essi deve esistere fin dall’instaurazione del giudizio, sicché la sua mancanza originaria non può essere ontologicamente sanata in via retroattiva dal comportamento processuale tenuto dalla parte che avrebbe, semmai, effetti ex nunc.

Diversamente ragionando, si consentirebbe alla parte di governare nel proprio interesse i presupposti del processo, in pregiudizio dell’interesse pubblico generale alla corretta instaurazione e definizione della causa.

Pertanto, non può essere condivisa la tesi dalla ricorrente secondo cui «Nel caso di specie … non si configura inerzia della pubblica amministrazione, né un comportamento che realizzi una ottemperanza parziale o una elusione del giudicato, che avrebbe dovuto essere censurato con un giudizio di ottemperanza».

In senso contrario a quanto affermato, va evidenziato che con il primo motivo del ricorso introduttivo (punto 25, pag. 8), la ricorrente afferma che i provvedimenti impugnati sono illegittimi per insanabile contrasto con il dictum da eseguire e quindi in quanto adottati con eccesso ed in carenza di potere (e come si è dimostrato il giudicato è ora costituito dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 3180/2025).

Inoltre lamenta (punto 39, pag. 12) l’illegittimità della Delibera «nella parte in cui RE ha ritenuto di modificare al delibera n. 124/2024, dimenticando … che la stessa era stata invero annullata dal Consiglio di Stato con sentenza n. 3180/2025…pertanto, giammai la già menzionata delibera n. 124/2024 avrebbe potuto essere modificata dalla resistente ad opera della Delibera n. 214/2025».

La ricorrente qualifica come vizio di “illegittimità” un vizio che è propriamente di nullità per violazione del giudicato (Consiglio di Stato n. 3180/2025), in quanto RE, in tesi, avrebbe modificato una delibera (n. 124/2024) la cui illegittimità era stata già accertata in sede di cognizione e da ultimo confermata, in sede di ottemperanza, con sentenza del Consiglio di Stato n. 3180/2025 che ne ha dichiarato la nullità.

La censura della ricorrente, poiché attinente alla nullità della delibera n. 124/2025 per violazione del giudicato, doveva essere dedotta in giudizio con idonea azione di ottemperanza innanzi al giudice competente (Consiglio di Stato) e non già tramite azione di annullamento dinnanzi al giudice della cognizione.

Né del resto è possibile trascurare la natura radicale del vizio attinente alla violazione del giudicato che, se accolto, travolgerebbe gli atti gravati, con conseguente improcedibilità del gravame o dei motivi di ricorso con cui si deducono i vizi di illegittimità.

Ne discende che la domanda di nullità per violazione del giudicato deve essere esaminata nella sede a ciò preposta (giudizio di ottemperanza) innanzi al giudice competente e tale scrutinio deve precedere l’esame della domanda di annullamento del provvedimento gravato, da esaminare, se del caso, in sede di cognizione.

Infine, non può neppure ritenersi fondata la censura di violazione del principio del doppio grado di giudizio avverso i provvedimenti di indizione della procedura di gara, laddove tali atti, si afferma, dovessero ritenersi impugnabili unicamente mediante il giudizio di ottemperanza avanti al Consiglio di Stato.

Va osservato al riguardo che il principio del doppio grado del giudizio amministrativo, che è stato costituzionalizzato (art. 125 Cost.), “non implica che la parte abbia diritto a un pieno esame della causa nel merito in due gradi”, ma “comporta da un lato che, una volta che la causa sia stata decisa dal T.A.R., sia previsto il rimedio dell’appello, e, dall’altro lato che la causa debba essere esaminata nel merito in primo grado, in presenza dei relativi presupposti e sulla base dei principi del giusto processo e di effettività della tutela” (Adunanza Plenaria n. 16/2024 e n. 10/2025).

Nel caso di specie, la ricorrente ha, come detto, proposto la domanda di nullità (per elusione o violazione del giudicato) e quella di annullamento (per violazione di legge) innanzi a questo Tribunale che è stato adito in sede di cognizione.

In queste circostanze, il gravame è inammissibile e il giudice non può modificare gli effetti che derivano dalla sanzione di inammissibilità poiché, ove lo facesse, verrebbe leso il superiore principio di ordine pubblico processuale posto in funzione dell'interesse pubblico all'ordinato, efficiente e celere svolgimento dei giudizi.

Per tuziorismo e completezza di ogni valutazione, il Collegio ritiene che il gravame non meriterebbe comunque di essere accolto nel merito.

Le censure formulate nel ricorso per motivi aggiunti in relazione al «costo della flotta» sono infondate in quanto nella lex specialis di gara non è richiesto che l’operatore, intenzionato ad aggiudicarsi l’appalto per tutti e due i lotti, formuli la propria offerta considerando n. 2 elicotteri di backup, ben potendo, invece, mettere a disposizione un unico elicottero da utilizzare su entrambi i lotti.

Le censure relative ai costi per «il personale (incluso addestramento)», ai costi «logistici e di gestione delle strutture, start-up, carburante, materiale consumabile, manutenzioni, assicurazioni, costi generali ed inflazione», sono infondate poiché si tratta di censure generiche in relazione alle quali parte ricorrente non ha dimostrato adeguatamente sulla base di quali fonti e/o stime ha calcolato gli effettivi costi dell’appalto.

In conclusione, il gravame è inammissibile per violazione del presupposto processuale costituito dalla irrituale proposizione delle domande di ottemperanza e di annullamento innanzi al giudice della cognizione, in violazione degli artt. 35, comma 2, lett. b) e 14, 113 e 114, c.p.a..

In considerazione della definizione in rito del giudizio e della particolare complessità del lungo contenzioso dove si sono succedute diverse pronunce giurisdizionali di primo e secondo grado, il Collegio reputa esserci giusti motivi per disporre la compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto ed integrato dei motivi aggiunti, dichiara inammissibile il gravame.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 28 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

TO UE, Presidente

Alberto Di Mario, Consigliere

UC IE, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
UC IE	TO UE

IL SEGRETARIO