Pubblicato il 11/12/2025

N. 04133/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01939/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1939 del 2020, integrato da motivi aggiunti, proposto da ST S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Papi Rossi, Marta Clara Silvana Spaini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

SS per i Servizi Energetici e Ambientali - Csea, Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura dello Stato, domiciliataria ex lege in Milano, via Freguglia, 1;

nei confronti

Lumson S.p.A., non costituito in giudizio;

per l'annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- dell'elenco delle imprese a forte consumo di energia elettrica per l'anno di competenza 2020, costituito dalla SS per i servizi energetici e ambientali (C.s.e.a.), a seguito dell'apertura della sessione suppletiva per il 2020, pubblicato in data 18 agosto 2020 sul portale istituzionale della C.s.e.a., limitatamente alla parte in cui non include la società ST s.p.a;

- della deliberazione dell'Autorità di regolazione per energia, reti e ambiente n. 217/20/R/eel e relativi allegati, nonché le precedenti e connesse deliberazioni n. 192 del 21 maggio 2019, n. 644 del 14 giugno 2018, n. 285 del 17 maggio 2018, n. 71 dell'8 febbraio 2018 e n. 921/2017/R/eel, limitatamente alla parte in cui dispongono che le dichiarazioni delle imprese a forte consumo di energia, ai fini dell'inclusione nell'elenco energivore, debbano essere obbligatoriamente e necessariamente presentate tramite il portale C.s.e.a., senza possibilità alternativa ed entro il termine perentorio ivi stabilito;

- della circolare della C.s.e.a. n. 28 del 2020, della circolare n. 28 del 2019 e relativo allegato, in essa richiamata, nonché delle circolari n. 34 del 2018, n. 14 del 2018 e n. 12 del 2018, limitatamente alla parte in cui ostacolano, di fatto, la presentazione delle dichiarazioni valevoli ai fini dell'inclusione nell'elenco energivore sia per le problematiche di funzionamento del portale sia per la mancata considerazione di casistiche conformi alla normativa sovraordinata;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 14\1\2021:

- dell'elenco delle imprese a forte consumo di energia elettrica – anno di competenza 2021 costituito dalla SS per i Servizi Energetici e ambientali (SE) e pubblicato in data 18 dicembre 2020 sul Portale istituzionale della stessa SE, limitatamente alla parte in cui non include la ricorrente società ST S.p.A.;

- della circolare della SE n. 44/2020, con relativi allegati 1 e due nella parte in cui prevede la trasmissione della domanda esclusivamente tramite Portale, entro un termine perentorio, così ostacolando la presentazione, da parte della ricorrente, della dichiarazione valevole ai fini dell'inclusione nell'elenco energivore a causa della mancata considerazione di casistiche legittime e conformi alla normativa sovraordinata, ma non considerate dal sistema informatico del Portale;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 20/4/2023:

per la condanna ex art. 30, comma 4 c.p.a.

in solido di SE e AR al risarcimento del danno derivante dal ritardo nell'inclusione negli elenchi delle imprese energivore per gli anni 2019 e 2020

e per l'annullamento della comunicazione di AR (prot. n. 11800) inviata tramite PEC il 17 febbraio 2023 e della comunicazione di SE (Reg.Uff 2023-0004391-U) inviata tramite PEC il 17 febbraio 2023, nelle quali viene dato riscontro negativo alla richiesta di ST di vedersi indennizzata del mancato conseguimento del beneficio economico derivante dalle agevolazioni alla stessa spettanti per gli anni 2019 e 2020 e tardivamente riconosciute da SE, previo accertamento sull'illegittimità del ritardo nella conclusione del procedimento amministrativo.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di SS per i Servizi Energetici e Ambientali - Csea e di Autorita' di Regolazione per Energia Reti e Ambiente;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 5 dicembre 2025 il dott. UC RA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

ST S.p.A. si occupa di progettazione e produzione di contenitori in plastica e in termoplastica, destinati sia al settore cosmetico sia al settore chimico. Trattandosi di industria produttiva di manufatti rinvenienti dalla trasformazione materie plastiche, ST è una impresa energivora.

Con la precedente denominazione AMOR S.p.a. è stata inserita dal 2013 negli elenchi delle imprese a forte consumo di energia in attuazione dell’art. 39 del d.l. n. 83/2012.

Nel 2018 la AMOR S.p.a. trasferiva l’intera azienda a ST S.p.a. con mutamento della partita iva.

Con d.m. dello Sviluppo Economico del 21.12.2017 è stata data attuazione alla disciplina recata dall’art. 19 della legge n. 167/2017 sui benefici da riconoscere alle imprese energivore, applicabile a decorrere dal 2018.

Con istanza del 10.10.2018 la ST S.p.a. ha presentato domanda a SE per godere delle agevolazioni per l’anno 2019.

Il Portale telematico gestito da SE non consentiva tuttavia di processare la domanda in quanto l’istante aveva una partita iva diversa rispetto a quella delle imprese che risultavano inserite negli elenchi del 2013 e del 2014 e che, in virtù della c.d. clausola di salvaguardia (prevista per le c.d. imprese grandfathering), avrebbero potuto beneficiare delle agevolazioni in via diretta (art. 3, comma 1, lett. c), d.m. dello Sviluppo Economico del 21.12.2017).

La ST S.p.a. con istanza del 24 dicembre 2019 ha chiesto a SE di essere inserita, ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. c), del d.m. del 21.12.2017, nell’elenco delle imprese a forte consumo di energia “sia per l’anno 2020 sia per l’anno 2019” in forza del principio di continuità sostanziale tra cessionario e cedente del ramo di azienda, o in subordine “per il solo anno 2019”, al fine di godere dei relativi benefici economici previsti per questa categoria di imprese.

L’istante, invocava a fondamento della domanda, l’applicazione in proprio favore del precedente di questo Tribunale n. 1925/2019 che aveva accolto il ricorso di un’impresa che non era stata ammessa al contributo a causa del mutamento della partita iva a seguito di cessione d’azienda senza variazione dell’azienda o dell’attività svolta.

SE con nota del 18.2.2020 ha avviato nei confronti della ricorrente “istruttoria per l’accesso al meccanismo agevolativa imprese a forte consumo di energia” (doc. 26 depositato dalla difesa erariale in data 13.11.2020).

La ricorrente con nota del 17.3.2020 ha riscontrato l’avvio dell’istruttoria producendo la documentazione richiesta e in questa occasione ha chiesto il riconoscimento delle agevolazioni “per gli anni 2019 e 2020” (doc. 27 depositato dalla difesa erariale in data 13.11.2020).

Nel corso dell’istruttoria, ST S.p.A. ha impugnato l’elenco delle imprese a forte consumo di energia elettrica – anno di competenza 2020, costituito dalla SE, a seguito dell’apertura della sessione suppletiva per il 2020, pubblicato in data 18 agosto 2020 sul Portale della SE, nella parte in cui non viene inclusa nell’elenco, nonché la deliberazione AR n. 217/2020/R/eel e relativi allegati, nella parte in cui dispongono che le dichiarazioni delle imprese a forte consumo di energia, ai fini dell’inserimento nell’elenco, debbano essere presentate esclusivamente tramite il portale SE e la circolare della SE n. 28/2020.

Successivamente, con motivi aggiunti del 14 gennaio 2021, ha impugnato l’elenco delle imprese a forte consumo di energia elettrica – anno di competenza 2021, pubblicato in data 18 dicembre 2020 sul Portale della stessa SE, nella parte in cui non la include nell’elenco e la circolare della SE n. 44/2020.

Nel corso del giudizio, SE con nota del 14.5.2021 ha concluso il procedimento sul riconoscimento delle agevolazioni e ha riconosciuto alla società di poter inviare “le dichiarazioni di accesso al meccanismo agevolativo delle imprese a forte consumo di energia per gli anni 2019, 2020 e 2021”, anche quindi per il 2021 accogliendo la domanda di estensione dell’istruttoria nel frattempo proposta.

Dopo il riconoscimento da parte di SE quale impresa energivora per le annualità 2019, 2020, 2021, la ricorrente con istanza del 7.12.2022, inviata ad AR e SE, rilevava che per le predette agevolazioni di cui non aveva beneficiato aveva ricevuto dal proprio fornitore Green Network la “nota di credito” del 21/09/2021 “per il periodo di fornitura 01.01.2019 – 31.12.2020, di Euro 885.677,12”. Quindi chiedeva che venisse “integralmente ristorata la situazione economica di ST, mediante l’accredito della somma sopra indicata [Euro 885.677,12]” quale “pregiudizio economico legato al ritardo nell’incasso del credito legittimamente derivante, a ST, dal (tardivo) riconoscimento delle agevolazioni in discorso”.

Con nota del 17 febbraio 2023, AR negava la propria responsabilità evidenziando che la “scelta, effettuata dal Decreto, di rimettere l’erogazione dell’agevolazione nell’ambito della catena dei rapporti commerciali collegati – tra distributore e fornitore al dettaglio e tra fornitore al dettaglio e cliente finale, comporta la scelta di rimettere la gestione del credito relativo all’agevolazione per l’impresa energivora, e il connesso rischio, all’autonomia e alla responsabilità delle parti coinvolte nei diversi rapporti, le quali dispongono degli strumenti previsti a tal fine dall’ordinamento giuridico” e che pertanto “il Decreto [non] pone all’Autorità di assistere il rapporto contrattuale tra fornitore di energia e cliente energivoro con misure, ultronee al rapporto stesso, volte a garantire al cliente l’effettivo incasso dell’agevolazione, in casi analoghi a quello rappresentato dalla Vostra società”.

Con nota del 17 febbraio 2023, SE negava del pari l’imputabilità del mancato incasso delle agevolazioni, specificando che la non inclusione della ricorrente nell’elenco energivore “non è affatto imputabile alla SE sub specie di “mal funzionamento del Portale informatico”, bensì “a motivo della diversa partita I.V.A. (nella specie, 02808880351), rispetto a quella inserita a sistema relativamente agli anni 2013 – 2018”, che ha determinato la necessità di una specifica e complessa istruttoria per accertare “a sussistenza dei requisiti per fruire della clausola c.d. “grandfathering” di cui all’art. 3, comma 1, lett. c), del D.M. 21/12/2017”. La SS ha inoltro ricordato, in relazione al ritardo nella conclusione del procedimento, “che l’istruttoria all’uopo espletata ha, inevitabilmente, subìto dei rallentamenti, imputabili (sia pure parzialmente) al concomitante insorgere (e perdurare) della grave emergenza pandemica da COVID-19, in un contesto, peraltro, notoriamente caratterizzato, ratione temporis, dalla notoria sospensione dei termini procedimentali ex lege n. 241/1990, per l’intero periodo compreso tra il 23/2/2020 ed il 15/5/2020 (cfr. art. 103 del decreto legge n. 18/2020, convertito dalla legge n. 27/2020 e art. 37 del decreto legge n. 23/2020, convertito dalla legge n. 40/2020)”.

La ricorrente con motivi aggiunti del 20 aprile 2023 ha domandato ex art. 30, comma 4, c.p.a., la condanna in solido di SE e di AR “al risarcimento del danno derivante dal ritardo nell’inclusione negli elenchi delle imprese energivore per gli anni 2019 e 2020” quantificando il danno nella somma di “euro 885.677,12 oltre interessi e rivalutazione monetaria fino al soddisfo”.

Inoltre, nel gravame viene chiesto l’annullamento della comunicazione AR prot. 11800 del 17 febbraio 2023 e la comunicazione SE prot. 4391 di pari data, recanti il riscontro negativo alla richiesta di indennizzo per il mancato conseguimento del beneficio economico derivante dalle agevolazioni spettanti per gli anni 2019 e 2020, tardivamente riconosciute da SE.

A fondamento della pretesa risarcitoria la ricorrente espone in particolare:

- di aver acquistato l’energia elettrica per tutto il 2019 e fino al 2021 a “prezzo pieno”, vale a dire senza beneficiare dello sconto della componente ASOS, secondo il meccanismo agevolativo previsto dalla disciplina sulle imprese energivore;

- che dal riconoscimento retroattivo delle agevolazioni per gli anni 2019, 2020 e parte del 2021, ha ottenuto un credito complessivo - che il fornitore di energia elettrica avrebbe dovuto compensare nelle fatture successive al maggio 2021 - pari a euro 1.138.909,64, ma di aver compensato in relazione al 2021 soltanto euro 253.242,52 nei confronti di del nuovo fornitore che era stato individuato a gennaio 2021;

- che la residua parte di credito (2019 e 2020) non è stata compensata, in quanto il precedente fornitore Green Network S.p.A. è risultato medio tempore insolvente;

- di aver richiesto ad AR e SE il pagamento/indennizzo della somma non compensata, ritenendo la mancata compensazione quale diretta conseguenza del tardivo riconoscimento della sua natura di impresa energivora a causa della condotta di SE nella “verifica dei presupposti per l’inserimento di ST nell’elenco delle imprese energivore in seguito alla palese inadeguatezza del Portale”, in concorso con quella di AR poiché l’Autorità non ha previsto nella “normativa regolamentare” di competenza “alcuna forma di controllo o di garanzia verso l’impresa energivora per il caso di insolvenza del fornitore”, né “alcuna forma di garanzia o vigilanza e neppure interventi correttivi o sanzionatori per l’ipotesi in cui si realizzi una distorsione del meccanismo compensativo trilaterale tra distributore – fornitore – impresa finale”;

- che detta richiesta è stata rigettata con i provvedimenti impugnati.

Con il primo motivo, la ricorrente lamenta la violazione degli artt. 2 e 2-bis della legge n. 241/1990, anche in relazione all’art. 30 c.p.a. e chiede la condanna delle resistenti al risarcimento del danno ingiusto cagionato dall’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento amministrativo. Precisamente: i) quanto al ritardo, sostiene che il procedimento per la verifica dei presupposti per l’inserimento di ST nell’elenco delle imprese energivore sia stato concluso con violazione del termine di trenta giorni come previsto dall’art. 2 della legge n. 241/1990; ii) quanto a danno ingiusto, afferma che l’esercizio tardivo e illegittimo del potere amministrativo è stato idoneo a ledere il bene della vita cui aspirava, vale a dire il riconoscimento della qualifica come impresa energivora; iii) quanto al nesso di causalità, deduce che il ritardo le ha causato la perdita del beneficio economico derivante dalle agevolazioni spettanti per gli anni 2019 e 2020, riferibili all’energia elettrica acquistata da Green Network, divenuta insolvente nelle more dell’istruttoria di SE.

Con il secondo motivo, lamenta la lesione del principio di legittimo affidamento, in relazione al malfunzionamento del portale e all’assenza di forme di garanzia o vigilanza per l’ipotesi in cui si verifichi una “distorsione” del meccanismo di compensazione trilaterale tra distributore, fornitore e cliente finale.

AR e SE si sono costitute in resistenza. In rito hanno eccepito l’inammissibilità della domanda risarcitoria “atteso che sulla medesima richiesta di risarcimento danni di controparte si è formato il giudicato sulla sentenza del Tribunale di Milano del 24 ottobre 2024, depositata in atti e resa nella causa civile iscritta al n. R.G. 21813/2023 (doc. 35 del deposito in data 5 novembre 2025)”. Nel merito hanno contestato i presupposti della domanda risarcitoria.

Le parti si sono scambiate articolate memorie difensive.

All’udienza del 5.12.2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

Prima di esaminare la controversia, è bene anteporre una breve ricognizione del quadro normativo di riferimento e dei fatti di causa.

La Direttiva Europea 2003/96/CE ha delineato il quadro della tassazione dei prodotti energetici e dell’elettricità, prevedendo la possibilità per gli Stati membri di inserire sgravi fiscali sul consumo di prodotti energetici, a favore di imprese a forte consumo energetico (o energivore).

Con l’art. 39, comma 1 del d.l. n. 83/2012, attuato con il decreto del Ministero di Economia e delle Finanze, di concerto con il Ministero dello Sviluppo Economico, del 5 aprile 2013, l’Italia ha recepito per la prima volta le indicazioni della direttiva citata e ha provveduto a definire le imprese energivore, introducendo a favore di queste un regime di agevolazioni relativamente agli oneri generali di sistema elettrico – componenti A (vale a dire quei costi che sono sostenuti dalla collettività nelle tariffe dell’energia elettrica per finalità specifiche, quali, per esempio, il finanziamento di fonti di energia rinnovabili o particolari tariffe speciali).

Per quanto di interesse, il decreto ministeriale ha previsto l’istituzione di un elenco annuale di imprese a forte consumo di energia presso la SS Conguaglio per il Settore Elettrico (oggi SS per i Servizi Energetici e Ambientali, c.d. SE). Ai fini dell’inserimento in detto elenco, le imprese interessate, ai sensi dell’art. 6 del D.M. richiamato presentano una dichiarazione, resa ai sensi dell’art. 47 D.P.R. n. 445/2000, attestante la titolarità dei requisiti previsti dalla normativa.

Le modalità operative per la costituzione e l’aggiornamento dell’elenco sono state demandate dal D.M. all’Autorità per la Regolazione per Energia, Reti e Ambiente, mentre la SE è stata individuata quale ente incaricato della trasmissione annuale del predetto elenco.

Quanto ai requisiti, come già rilevato da questo Tribunale, “ l’agevolazione è stata riconosciuta a partire dal II semestre 2013 (1° luglio - 31 dicembre 2013) alle imprese a forte consumo di energia elettrica, che rispettavano i seguenti requisiti: a) attività prevalentemente svolta compresa nel settore manifatturiero (secondo la classificazione ATECO), con la precisazione che il criterio della prevalenza serviva ad individuare l’attività, tra le diverse svolte in base ai codici ATECO, con maggiore incidenza sul fatturato; b) consumo annuo di energia elettrica pari almeno a 2,4 GWh, fatturati sui punti di prelievo di energia elettrica dalla rete pubblica, cd. POD associati alla partita IVA dell’impresa; c) rapporto tra costo dell’energia elettrica/fatturato non inferiore al 2%” (sentenza TAR Lombardia, Milano, Sez. I, n. 2793 del 19 dicembre 2022, confermata in appello dalla sentenza n. 9522/2023).

Senonché, con comunicazione della Commissione Europea 2014/C 200/01, recante la “Disciplina in materia di aiuti di Stato a favore dell’ambiente e dell’energia 2014-2020” sono state adottate le c.d. linee guida CE, rispetto alle quali il meccanismo agevolativo tratteggiato dall’ordinamento nazionale non è risultato completamente coerente ed è dunque stato oggetto di un piano di aggiustamento.

Nondimeno, la stessa disciplina europea ha previsto una clausola di salvaguardia a favore di quelle imprese che sono state riconosciute come energivore fino al 2014 e che tuttavia non presentano i requisiti necessari secondo i nuovi parametri delle linee guida.

Queste, in sostanza, possono comunque accedere ai meccanismi compensativi laddove dimostrino, per l’annualità di riferimento, un determinato rapporto tra costo dell’energia e fatturato dell’azienda.

In conseguenza della sopravvenuta disciplina eurounitaria, l’Italia ha adottato il D.M. 21 dicembre 2017 e AR ha regolato le modalità operative per la presentazione delle dichiarazioni ai fini dell’iscrizione negli elenchi annuali delle imprese a forte consumo di energia con la deliberazione 921/2017/R/eel e successivamente con la deliberazione 217/2020/R/eel.

Giova precisare sin d’ora che il meccanismo posto alla base delle agevolazioni riconosciute per le imprese energivore a partire dal 2018 è di natura trilaterale e opera secondo il seguente schema:

- i distributori di energia elettrica applicano in fattura ai fornitori di energia elettrica (o venditori) lo sconto della componente ASOS, che è quella voce tariffaria volta a coprire gli oneri generali a sostegno delle energie da fonti rinnovabili e della cogenerazione;

- i fornitori devono retrocedere tale sconto ai clienti finali (le imprese energivore), che così acquistano l’energia elettrica a un prezzo scontato rispetto agli altri consumatori.

Quanto descritto circa la normativa di riferimento permette di osservare che la spettanza dell’agevolazione è legata a specifici presupposti e rappresenta una sostanziale deroga alla disciplina degli aiuti di Stato (cfr. TAR Lombardia, Milano, Sez. I, n. 2793/2022) e la clausola di salvaguardia introdotta è volta a tutelare il legittimo affidamento degli operatori “che erano già stati riconosciuti da Csea come “energivori” (TAR Lombardia, Milano, Sez. I, n. 2072/2020).

Questo Tribunale ha già affermato che il diniego di inclusione negli elenchi delle imprese energivore contrasta con la ratio del D.M. 21.12.2017, qualora sia fondato esclusivamente sulla modifica del numero di partita IVA, dovendo invece essere necessario indagare la natura dell’operazione societaria che ha condotto alla modifica della partita IVA e l’eventuale sussistenza di una continuità aziendale che possa giustificare l’applicazione della clausola di salvaguardia (cfr. TAR Lombardia, Milano, Sez. I, n. 1925/2019, TAR Lombardia, Milano, Sez. I, n. 2072/2020, TAR Lombardia, Milano, Sez. I, n. 2793/2022).

Sulla base del quadro normativo e fattuale sopra descritto può passarsi ad esaminare la controversia.

Il Collegio accerta innanzitutto la cessazione della materia del contendere, ai sensi dell’art. 34 c.p.a., in relazione al ricorso introduttivo e al primo ricorso per motivi aggiunti.

Con questi gravami la ricorrente ha impugnato gli atti concernenti la propria mancata inclusione negli elenchi delle imprese energivore per gli anni 2020 e 2021.

Con nota del 14.5.2021, la SE, a conclusione di una lunga istruttoria, ha ammesso l’iscrizione della ricorrente, ora per allora, nell’elenco delle imprese energivore in relazione agli anni 2019, 2020, 2021, ammettendola ai benefici di legge.

La ricorrente ha visto così riconosciuto nel corso del giudizio, in virtù dell’attività amministrativa posta in essere dopo l’adozione degli atti gravati, il bene della vita cui aspirava ossia l’iscrizione nell’elenco delle imprese energivore al fine di potere godere dei benefici economici derivanti dall’inserimento nell’elenco.

L’eventuale accoglimento dei gravami sarebbe per la ricorrente quindi privo di alcuna utilità come, del resto, riconosce la stessa nella memoria difensiva del 19.11.2025 (pagine 2 e 3).

Occorre rilevare che “la sentenza che dichiara la cessata materia del contendere, in quanto pronuncia di merito, è idonea al giudicato sostanziale, accertando in maniera incontrovertibile l'attuazione di un assetto sostanziale di interessi favorevole al ricorrente, sopravvenuto in pendenza del giudizio, interamente satisfattivo della pretesa azionata in sede giurisdizionale, come tale non più revocabile in dubbio …” (Consiglio di Stato, Sez. V, 13 febbraio 2025, n. 1218).

Va ora affrontato il secondo ricorso per motivi aggiunti.

L’eccezione formulata dall’Avvocatura di Stato di inammissibilità del ricorso, in ragione del giudicato formatosi sulla sentenza n. 9235/2024 del Tribunale di Milano, va riqualificata quale sopravvenuta carenza di interesse.

Con la memoria difensiva sopra ricordata, la ricorrente ha replicato sul punto affermando che su un’azione può dirsi formato il giudicato solo se essa coincide, in tutti i suoi elementi costitutivi, con altra azione già esercitata in passato.

Più specificamente, ha affermato che le contestazioni mosse nell’odierno giudizio “si concentrano su aspetti di natura puramente procedimentale, riguardanti sia le illegittimità che hanno afflitto le modalità di ammissione all’agevolazione in favore di ST in fase di accesso al portale e compilazione degli elenchi delle imprese energivore, sia gli inammissibili ritardi accumulati nella fase istruttoria, pur conclusa infine da SE con un provvedimento di segno positivo.

Nello specifico, la domanda di annullamento e la richiesta risarcitoria promosse nel presente giudizio trovano il proprio fondamento costitutivo nelle modalità con le quali è stato condotto da AR e SE il procedimento amministrativo finalizzato alla inclusione delle imprese negli elenchi delle imprese energivore, invece, la citazione davanti al G.O. riguardava la fase successiva all’accesso a tale agevolazione, ossia quella della vigilanza ex post nell’ambito della quale, secondo le prospettazioni di ST, i poteri attribuiti ad AR avrebbero imposto di intervenire affinché il beneficio potesse essere effettivamente incassato dal soggetto che ne aveva diritto.”

Ad avviso del Collegio, prima di esaminare la censura di rito è opportuno individuare la portata del giudicato civile opposto dalla difesa erariale.

La sentenza del Tribunale ordinario, passata in giudicato, ha evidenziato che “ST s.p.a. ha fondato la propria domanda risarcitoria sull’asserita ascrivibilità ad AR di una responsabilità di natura extracontrattuale, derivante dall’omesso svolgimento dei propri compiti di vigilanza nei confronti dei soggetti tenuti ad erogare alle imprese energivore le agevolazioni previste dalla legge”.

Sotto il profilo della giurisdizione, ha rilevato quindi che “il petitum e la causa petendi dell’azione svolta, volta per l’appunto a fare valere la responsabilità aquiliana di AR per l’omesso esercizio di funzioni di vigilanza, rende applicabili alla fattispecie i principi espressi dalla Corte di SSzione nella pronuncia delle Sezioni Unite n. 6324 del 5 marzo 2020 (…). Invero, anche nel caso in esame, non viene in contestazione l’esercizio di poteri autoritativi, ma si assume che non siano stati assolti i doveri di vigilanza dell’autorità nel settore di competenza, e, segnatamente, nei confronti dei soggetti distributori e/o fornitori dell’energia”.

Ha concluso, in relazione al profilo della giurisdizione, nel senso che “nel caso in esame, non viene in contestazione l’esercizio di poteri autoritativi, ma si assume che non siano stati assolti i doveri di vigilanza dell’autorità nel settore di competenza e, segnatamente, nei confronti dei soggetti distributori e/o fornitori dell’energia, tenuti a retrocedere l’importo delle agevolazioni maturate dalle imprese energivore, e ciò proprio a tutela del diritto, attribuito per legge a tale categoria di imprese, di conseguire dette agevolazioni”.

Nel merito il giudice civile ha rigettato la domanda attorea in quanto ST s.p.a. non avrebbe assolto l’onere della prova circa la sussistenza di tutti gli elementi costitutivi dell’illecito (nel dettaglio, v. punto 3 della sentenza).

Ad avviso del Collegio l’eccezione di improcedibilità, per la presenza di un giudicato ostativo all’esame della domanda azionata nell’odierno giudizio, va respinta.

Vanno precisati gli effetti e i limiti che derivano, in generale, dal giudicato sostanziale sulle posizioni giuridiche qualificabili quali diritti etero-individuati nella cui categoria giuridica, secondo l’orientamento della SSzione, rientra il risarcimento del danno.

Ai sensi dell’art. 2909 c.c. “l'accertamento contenuto nella sentenza passata in giudicato fa stato a ogni effetto tra le parti, i loro eredi o aventi causa”.

Il giudicato si individua sulla base degli elementi soggettivi e oggettivi.

Sotto il profilo soggettivo, il giudicato deve riguardare le stesse parti del giudizio (o i loro eredi o aventi causa).

Sotto il profilo oggettivo, il giudicato copre la posizione giuridica dedotta in giudizio (petitum mediato) e le ragioni poste a fondamento della domanda proposta a tutela della posizione dedotta (causa petendi) (Adunanza Plenaria n. 5/2020).

Nel caso di specie, sotto il profilo soggettivo, la causa civile e quella amministrativa coincidono soltanto in parte, in quanto nel giudizio odierno anche SE è stata chiamata a rispondere del danno allegato sebbene la stessa non fosse stata evocata nel giudizio civile.

Sotto il profilo oggettivo, le due cause non coincidono in relazione al petitum mediato ed alla causa petendi. La ricorrente ha dedotto in giudizio la lesione di una posizione di interesse legittimo e a fondamento della causa petendi ha posto, nei confronti di SE, la violazione della disciplina di cui all’art. 2-bis della legge n. 241/1990 sul danno da ritardo nella conclusione del procedimento e, nei confronti di AR, la mancata previsione nell’ambito della regolazione di competenza di forme di controllo o di garanzia in favore dell’impresa energivora per il caso di insolvenza del fornitore o forme di tutela in ipotesi di distorsione del meccanismo compensativo tra le imprese.

La ricorrente contesta, in relazione ad entrambi i soggetti pubblici, il non corretto esercizio di poteri autoritativi (SE) e, sotto il profilo dell’an, la mancata previsione di poteri regolatori (AR).

La ricorrente non contesta la violazione di “doveri di vigilanza” di AR nei confronti dei soggetti distributori e/o fornitori dell’energia, tenuti a retrocedere l’importo delle agevolazioni maturate dalle imprese energivore a tutela del diritto, attribuito per legge a tale categoria di imprese, di conseguire dette agevolazioni.

Deve quindi ritenersi che la domanda risarcitoria azionata in questa sede dalla ricorrente è ammissibile e procedibile in quanto il suo esame non è precluso dal giudicato sostanziale formatosi a seguito della sentenza n. 9235/2024.

Prima di esaminare il merito della domanda risarcitoria, si rende opportuna una breve ricognizione della normativa e dei principi generali sottesi alla tutela risarcitoria invocata dalla ricorrente.

L’Adunanza Plenaria ha ricordato che “il sistema della responsabilità dell’amministrazione per l’illegittimo esercizio dell’attività amministrativa o per il mancato esercizio di quella doverosa, devoluto alla giurisdizione amministrativa” è improntato alla “responsabilità da fatto illecito” (Ad. Plenaria, n. 7/2021).

Ha precisato che: i) “la relazione giuridica che si instaura tra il privato e l’amministrazione è caratterizzata da due situazioni giuridiche entrambe attive, l’interesse legittimo del privato e il potere dell’amministrazione nell’esercizio della sua funzione”; ii) non si configura “un obbligo giuridico in capo all’amministrazione – rapportabile a quello che caratterizza le relazioni giuridiche regolate dal diritto privato – bensì un potere attribuito dalla legge, che va esercitato in conformità alla stessa e ai canoni di corretto uso del potere individuati dalla giurisprudenza”.

Conseguentemente, la tutela risarcitoria riservata ai privati innanzi alle violazioni dei propri interessi legittimi, va riferita al paradigma dell’art. 2043 c.c., con la necessità da parte del soggetto danneggiato di dimostrare in giudizio i vari elementi costitutivi della responsabilità: a) fatto illecito inteso quale condotta lesiva di un interesse rilevante per l'ordinamento; b) elemento soggettivo; c) danno ingiusto; d) nesso di causalità, materiale e giuridico.

Per quanto di interesse, l’art. 2-bis, comma 1, della legge n. 241/1990 ha positivizzato il caso della responsabilità dell’amministrazione per lesione di interessi legittimi a causa del ritardo (dell'amministrazione) nella conclusione del procedimento, prevedendo espressamente il risarcimento del danno ingiusto cagionato “in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento” (negli stessi termini, si esprime l’art. 30, comma 4, c.p.a.).

Detto articolo va coordinato con il precedente art. 2 della legge n. 241/1990 che norma più in generale il “termine di conclusione del procedimento” fissandolo in 30 giorni, salvo che sia fissato dall’ordinamento “un termine diverso”.

Al riguardo, la richiamata Adunanza Plenaria ha chiarito che nel “danno conseguente alla ritardata conclusione del procedimento amministrativo il requisito dell’ingiustizia esige dunque la dimostrazione che il superamento del termine di legge abbia impedito al privato di ottenere il provvedimento ampliativo favorevole, per il quale aveva presentato istanza”.

La successiva giurisprudenza ha precisato che “il risarcimento del danno da ritardo è inteso, infatti, come strumento di reintegro in quanto consente al privato di ottenere il ripristino della situazione economica che avrebbe raggiunto se non si fosse verificata la dilazione del termine procedimentale. Il pregiudizio, quindi, non risiede nel fatto in sé dell'attesa ma nell'ostacolo nel godimento medio tempore del bene della vita” (Cons. Stato, Sez. III, 8 aprile 2025, n. 3568).

Può dunque affermarsi che il risarcimento del danno da ritardo ai sensi dell’art. 2-bis, comma 1, cit., sussiste se ed in quanto si accerta la sussistenza della lesione del bene della vita ossia che all’interessato spetta il rilascio del provvedimento finale.

Sulla base delle predette coordinate ermeneutiche, è possibile giudicare la domanda risarcitoria avanzata dalla ricorrente, differenziando la pretesa vantata nei confronti delle due amministrazioni resistenti.

Con riferimento alla domanda risarcitoria proposta nei confronti di SE, il Collegio ritiene che la domanda sia fondata con le precisazioni di seguito esposte.

1) Il fatto produttivo del danno lamentato è imputabile all’inosservanza del termine previsto per la conclusione del procedimento di riconoscimento dell’impresa quale energivora facente capo a SE.

Emerge dagli atti e dai documenti di causa che il termine per la conclusione del procedimento per l’inserimento negli elenchi delle imprese energivore è soggetto, in assenza di altre indicazioni, al termine generale di 30 giorni previsto dall’art. 2 della legge n. 241/1990.

Il procedimento in esame è stato avviato con la richiesta di istruttoria della ricorrente del 24 dicembre 2019, inizialmente per gli anni 2019 e 2020 e in seguito anche per parte del 2021 (nota della ricorrente del 17 dicembre 2020).

L’istruttoria è stata poi effettivamente avviata da SE in data 18 febbraio 2020, con la nota prot. 1662, in relazione agli anni 2019 e 2020, recante anche alcune richieste di integrazioni documentali.

Le integrazioni documentali sono state fornite dalla società ricorrente in data 17 marzo 2020.

Successivamente, SE ha richiesto ulteriori integrazioni, con una nota del 21 ottobre 2020.

Anche detta richiesta è stata riscontrata dalla società ricorrente, in data 16 novembre 2020.

In entrambe le ipotesi di richiesta documentale SE non ha sospeso il termine di conclusione del procedimento, come avrebbe potuto fare ai sensi e nei limiti dell’art. 3, comma 7, della legge n. 241/1990.

Il procedimento si è chiuso positivamente in data 14 maggio 2021 in relazione agli anni di competenza 2019, 2020, 2021.

In pendenza del procedimento amministrativo, si è verificata l’emergenza pandemica da Covid-19, che ha portato a varie misure di sospensione dei termini anche dei procedimenti amministrativi. In particolare, il combinato disposto dell’art. 103 d.l. n. 18/2020 e art. 37 d.l. n. 23/2020 ha determinato la sospensione dei suddetti termini dal 23 febbraio 2020 al 15 maggio 2020. Peraltro, l’art. 103, comma 4 d.l. n. 18/2020 ha stabilito che la sospensione non si applica ai pagamenti di “contributi, sovvenzioni e agevolazioni alle imprese comunque denominati” come nel caso di specie.

Alla luce della scansione temporale sopra riportata, prendendo a riferimento la data del 18 febbraio 2020 in cui è stato avviato il procedimento, questo avrebbe dovuto concludersi entro i successi trenta giorni con l’ammissione dell’istante nell’elenco delle imprese energivore o, laddove dovesse trovare applicazione la sospensione straordinaria, al più tardi il 20 maggio 2020; in ogni caso, ben prima della data in cui il procedimento si è poi effettivamente chiuso.

Accertato da un punto di vista oggettivo il superamento del termine di conclusione del procedimento, occorre procedere con l’esame degli altri elementi della fattispecie di danno.

2) In relazione all’ingiustizia del danno, si è rilevato, in occasione dell’accertamento della cessazione della materia del contendere sulla pretesa sostanziale, che alla ricorrente spettava il bene della vita cui aspirava.

La condotta di SE ha quindi leso l’interesse legittimo della ricorrente ad essere riconosciuta quale impresa energivora e quindi l’ha privata, a decorrere dal 14.5.2021, della concreta possibilità di godere dei benefici che derivano da tale riconoscimento.

3) In relazione all’elemento soggettivo, pur considerando l’emergenza pandemica, l’inerzia portata avanti dalla SS nella conclusione del procedimento risulta colpevole.

Il ritardo di SE non appare giustificabile alla luce delle seguenti circostanze concrete:

- l’amministrazione resistente ha ricevuto riscontri tempestivi ed esaustivi alle proprie domande di integrazione documentale da parte della società ricorrente;

- i documenti alla ricorrente sono stati richiesti sempre parziariamente e a grande distanza temporale (I^ richiesta del 18 febbraio 2020, II^ richiesta del 21 ottobre 2020);

- dai documenti di causa, non emerge una particolare attività istruttoria di SE, che sembra invece essersi limitata a verifiche “cartolari” dei documenti pervenuti da parte della ricorrente e alla piana applicazione dei principi giurisprudenziali - alla data dell’avvio dell’istruttoria ben noti - di cui alla sentenza n. 1925/2019 di questo Tribunale.

4) Quanto al nesso di causalità, anch’esso risulta acclarato.

Il nesso materiale tra la condotta di SE e la lesione dell’interesse legittimo è evidente in quanto, ove la SS avesse agito in modo corretto, la ricorrente avrebbe ottenuto il bene della vita.

Il nesso giuridico tra la lesione del bene della vita e le conseguenze patrimoniali discendenti da detta lesione va circoscritto alla lesione patrimoniale consistente nella mancata possibilità di usufruire delle agevolazioni alle imprese energivore. Si tratta di una conseguenza che discende in via diretta dal mancato riconoscimento della qualità di impresa a forte consumo di energia elettrica.

Dai documenti e dagli atti di causa, emerge che l’insolvenza di Green Network, fornitore della società ricorrente, può essere collocata alla data dell’11 novembre 2021 quando è stata presentata domanda prenotativa di concordato preventivo da parte della Green Network S.p.a. al Tribunale di Roma. Tale domanda è stata ritenuta ammissibile in data 1° dicembre 2021 (cfr. doc. 27 ricorrente).

Se il procedimento amministrativo fosse stato concluso da SE nei tempi previsti e cioè entro marzo 2020 o, a tutto concedere, entro maggio 2020, la società ricorrente avrebbe potuto riscuotere il credito, medio tempore riconosciuto e maturato, tramite compensazione con quanto dovuto al proprio fornitore a titolo di cessione di energia elettrica sino al momento in cui il credito poteva opporsi in compensazione atteso l’avvio della procedura di ammissione al concordato preventivo.

In conclusione, l’ an della pretesa della società ricorrente nei confronti di SE può dirsi positivamente accertato.

Viceversa, nei confronti di AR, la domanda risarcitoria non può trovare accoglimento.

La ricorrente fonda, nei confronti di AR, la domanda risarcitoria sulla mancata previsione nell’ambito della regolazione di competenza di forme di controllo o di garanzia in favore dell’impresa energivora per il caso di insolvenza del fornitore o forme di tutela in ipotesi di distorsione del meccanismo compensativo tra le imprese.

Si tratta, a ben vedere, di contestazione che impinge il merito di scelte amministrative in quanto parte ricorrente invoca l’attivazione di poteri che AR non ha ritenuto di prevedere nell’esercizio della propria discrezionalità. La ricorrente contesta una condotta amministrativa la cui cognizione è preclusa al giudice amministrativo il quale, nell’ambito della giurisdizione generale di legittimità ed esclusiva, non può sindacare il merito dell’azione amministrativa.

In relazione alla quantificazione del danno, il Collegio ritiene opportuno fare applicazione della disciplina di cui all’art. 34, comma 4, c.p.a., ai sensi del quale “il giudice può, in mancanza di opposizione delle parti, stabilire i criteri in base ai quali il debitore deve proporre a favore del creditore il pagamento di una somma entro un congruo termine”.

Pertanto, il Collegio dispone che SE proponga a parte ricorrente il pagamento di una somma di denaro a titolo di risarcimento del danno subito da quest’ultima, tenendo conto dei seguenti criteri:

i) che entro marzo 2020 la ricorrente doveva essere riconosciuta quale imprese energivora, sicché a decorrere da questa data avrebbe potuto ottenere la compensazione del credito di euro 885.677,12 in favore del proprio fornitore (Green Network);

ii) che il fornitore dell’epoca (Green Network) ha continuato a cedere energia elettrica alla ricorrente fino a dicembre 2020 ossia fino a quando si è verificato il cambio del fornitore (avvenuto a partire da gennaio 2021) e che in data 11.11.2021 ha depositato ricorso per l'ammissione alla procedura di concordato preventivo ai sensi dell’art. 161, comma 6, r.d. n. 267/1942;

iii) dalla somma così individuata andrà decurtato l’importo di cui la ricorrente ha diritto di godere o risulterà aver di fatto goduto a seguito dell’ammissione nella procedura di concordato (che riguarda il 4,36% del capitale del credito vantato verso Green Network);

iv) sulla somma così riconosciuta andranno computati, in quanto debito di valore, interessi e rivalutazione monetaria, nella misura spettante per legge e fino al soddisfo.

In conclusione, va accertata la cessazione della materia del contendere in relazione al ricorso introduttivo e ai primi motivi aggiunti. Vanno accolti i secondi motivi aggiunti nei sensi e nei limiti di cui in motivazione e per l’effetto SE va condannata al risarcimento del danno da ritardo che andrà quantificato ai sensi dell’art. 34, comma 4, c.p.a..

Le spese di lite seguono il criterio della soccombenza nei confronti della resistente SE e vengono liquidate, a favore della ricorrente, nella misura indicata in dispositivo, mentre vengono compensate nei confronti della restante parte costituita.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul gravame, come in epigrafe proposto ed integrato dai motivi aggiunti, così dispone:

- accerta la cessazione della materia del contendere in relazione al ricorso introduttivo e al primo ricorso per motivi aggiunti;

- accoglie il secondo ricorso per motivi aggiunti e per l’effetto condanna, nei limiti di cui in motivazione, la SS per i Servizi Energetici e Ambientali al risarcimento del danno da ritardo in favore dalla ricorrente che andrà quantificato ai sensi dell’art. 34, comma 4, c.p.a..

Condanna la resistente SS per i Servizi Energetici e Ambientali al pagamento delle spese di giudizio in favore di parte ricorrente che si liquidano nella somma di euro 4.000,00, oltre iva, cpa, spese generali e rimborso dei contributi unificati versati; spese compensate nei confronti della restante parte.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 5 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

CE RA, Presidente

UC RA, Primo Referendario, Estensore

Marco Maria Cellini, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
UC RA	CE RA

IL SEGRETARIO