Pubblicato il 17/12/2025

N. 22911/2025 REG.PROV.COLL.

N. 07455/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7455 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da
CO GN, AR AR AM, TT IO, ON TT, NU LL, NA CC, AR UI AL, CL CA, UI RE, ND SO, AR IA LD, TT SA, AR AR IN, LA VI, EL OC, UA CO, AT LO, EL D'NN, IN De CA, LU LA TT, NNmaria TE, NI Di RI, AR Di ON, ES Di ON, RI ER, GA ON, NN RA, EP AN, HE RR, NI GL, IN CO, ES RI, LU AM, ES IS, OS IO, IC SO, AL SO, BR LO, ES UL, ES AN MA, EL LI, IN TA NA, NN AR NI, ER TT, RI NT, RO ET, ST PO, NN IG, CA PR, ST UG, ES TA, NZ AC, CA AT, ROmaria PE, SA EN TA, RA IZ e VI TO, rappresentati e difesi dall'avvocato Andrea Figliuzzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Serra San Bruno, viale della Libertà;

contro

Ministero dell'Istruzione, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

e con l'intervento di

ad adiuvandum:
RA MA, OS SO, AZ CO, GA ER La OR, BR LO, AT EC, IN ZZ, RO NN TO, MM VA, rappresentati e difesi dall'avvocato Andrea Figliuzzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Serra San Bruno, viale della Libertà;

per l'annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- dell'ordinanza ministeriale n. 112 del 6 maggio 2022 pubblicata sul sito istituzionale del M.I.U.R. con nota m_pi.AOOGABMI.REGISTRO DECRETI.R.0000112.06-05-2022 in data 11/06/2022, recante " procedure di aggiornamento delle graduatorie provinciali e di istituto di cui all'articolo 4, commi 6-bis e 6-ter, della legge 3 maggio 1999, n. 124 e di conferimento delle relative supplenze per il personale docente ed educativo ”, in ogni parte contrastante con il diritto e l'interesse di parte ricorrente, in particolare nella parte in cui all'art. 7, comma 4, lett. e) facendo riferimento agli insegnanti abilitati o specializzati all'estero, con titolo ancora non riconosciuto, consente il loro inserimento con riserva in graduatoria, ma precisa che “ l'inserimento con riserva non dà titolo all'individuazione in qualità di avente titolo alla stipula di contratto ” così escludendo dalle convocazioni per l'attribuzione delle supplenze per il prossimo biennio scolastico i docenti che, come parte ricorrente, in possesso di titolo conseguito all'estero non ancora riconosciuto, già precedentemente inseriti nelle G.P.S. valide per il biennio 2020/2022 e destinatari di contratti a tempo determinato, per tale motivo inseriti nuovamente con riserva nella I Fascia delle G.P.S., impedendo loro l'assunzione di incarichi di insegnamento e la stipulazione dei relativi contratti;

- dell'avviso del Ministero dell'Istruzione, Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e di formazione, Direzione generale per il personale scolastico, dell'11 maggio 2022, prot. m_pi AOODGPER REGISTRO UFFICIALE(U) 0018095.11-05-2022 emanato in attuazione dell'O.M. n. 112 del 6 maggio 2022, nella parte in cui dispone l'aperura delle funzioni telematiche per la presentazione delle istanze di inserimento in GPS dalle ore 9 del 12 maggio 2022 alle ore 23:59 del 31 maggio 2022;

- di tutti gli atti e i provvedimenti presupposti, connessi e/o collegati, con particolare riferimento – e per quanto di interesse – al parere reso dal CSPI nella seduta plenaria n. 84 del 22 aprile 2022 e agli ulteriori pareri e note rese degli organismi ministeriali e consultivi preposti, nonché conseguenti rispetto al provvedimento impugnato, anche se non conosciuto e/o in via di acquisizione;

per quanto riguarda i motivi aggiunti

- delle singole Graduatorie Provinciali per le Supplenze (GPS) emanate dagli Uffici Scolastici Provinciali in cui risultano inseriti gli odierni ricorrenti e specificatamente di Bari, Benevento, Catania, Catanzaro, Crotone, Foggia, Forlì-Cesena, Lecce, Milano, Napoli, Palermo e Roma;

- della Circolare Min. Istruzione sulle supplenze 29 luglio 2022 prot. n. 28597, nella parte in cui (artt. 1 e 2) non precisa che possono presentare domanda i docenti inseriti con riserva nella prima fascia delle GPS che hanno conseguito il titolo di specializzazione o di abilitazione all'insegnamento all'estero, in corso di riconoscimento;

- dell'Avviso apertura funzioni per la presentazione delle istanze di partecipazione alle procedure di attribuzione dei contratti a tempo determinato ai sensi dell'art. 5 ter del decreto-legge 30 dicembre 2021, n. 228, convertito, con modificazioni, dalla legge 25 febbraio 2022, n. 15, e dell'articolo 12 dell'O.M. 06 maggio 2022, n. 112, dell'01.08.2022 prot. m_pi AOODGPER REGISTRO UFFICIALE(U) 0028656.01-08-2022 nella parte in cui (punto B), comunica che saranno disponibili le funzioni telematiche per la presentazione delle istanze finalizzate all'attribuzione degli incarichi a tempo determinato per lo svolgimentodi a) supplenze annuali per la copertura di cattedre e posti d'insegnamento, su posto comune e di sostegno, vacanti e disponibili entro la data del 31 dicembre e che rimangano presumibilmente tali per tutto l'anno scolastico, b) supplenze temporanee fino al termine delle attività didattiche per la copertura di cattedre e posti d'insegnamento, su posto comune e di sostegno, non vacanti ma di fatto disponibili, resisi tali entro la data del 31 dicembre e fino al termine dell'anno scolastico e per le ore d'insegnamento che non concorrano a costituire cattedre o posti orario, non precisa che possono presentare tale istanza i docenti inseriti con riserva nella prima fascia delle GPS che hanno conseguito il titolo di specializzazione all'estero o di abilitazione all'insegnamento, in corso di riconoscimento;

nonché per il riconoscimento

- del diritto dei ricorrenti ad essere individuati in qualità di aventi titolo alla stipula di contratto, con conseguente condanna all'amministrazione all'adozione di tutte le misure idonee e opportune al soddisfacimento della pretesa de qua .

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Istruzione;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di riduzione dell'arretrato del giorno 24 ottobre 2025 il dott. IN EP AM e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’atto introduttivo del giudizio, i ricorrenti hanno impugnato l’ordinanza del Ministero dell’Istruzione n. 112/2002 con cui sono state stabilite le « Procedure di aggiornamento delle graduatorie provinciali e di istituto di cui all’articolo 4, commi 6-bis e 6-ter, della legge 3 maggio 1999, n. 124 e di conferimento delle relative supplenze per il personale docente ed educativo » (in uno con tutti gli altri atti indicati in epigrafe), contestandola nella parte in cui prevedeva che tutti i docenti in possesso di titolo di specializzazione conseguito all’estero, non ancora riconosciuto da parte del MIUR (nonostante la tempestiva proposizione della relativa domanda), potevano essere iscritti nelle GPS con riserva, ma non potevano sottoscrivere alcun contratto con l’amministrazione in assenza dell’intervenuto riconoscimento (cfr. art. 7, comma 4, lett e, O.M. n. 112/2022).

1.1. A sostegno della loro azione i ricorrenti hanno evidenziato:

- di aver tutti conseguito « la specializzazione sul sostegno all’estero e presentato al M.I.U.R. apposita istanza di riconoscimento secondo il procedimento previsto dal d.lgs. n. 206/2007 che attua la direttiva 2005/36/CE al fine di ottenere il riconoscimento del titolo »;

- di non aver ancora avuto risposta dal Ministero o di avere pendente un giudizio avverso il diniego al riconoscimento;

- di risultare penalizzati dalle nuove disposizioni adottate con l’O.M. n. 112/2022 in quanto « a differenza dello scorso anno e di quanto disposto dall’O.M. 60/2020 », non avrebbero potuto « più far valere il proprio titolo estero per il conseguimento di incarichi di supplenza, e quindi, pur rimanendo inseriti in prima fascia con riserva, non [avrebbero più potuto] sottoscrivere alcun contratto con l’amministrazione scolastica ».

1.2. Tanto premesso in fatto i ricorrenti hanno chiesto l’annullamento degli atti gravati – previa adozione di opportune misure cautelari – articolando avverso gli stessi le censure di « eccesso di potere per contraddittorietà, illogicità ed ingiustizia manifesta; difetto assoluto di motivazione; violazione della Direttiva UE 2005/36 e normativa interna di recepimento; eccesso di potere per difetto dei presupposti e disparità di trattamento rispetto ai precedenti anni scolastici 2020/2021 e 2021/2022; violazione del principio del libero affidamento [e] violazione dell’art. 3 e 97 della Costituzione ».

2. Con atto depositato il 27 luglio 2022 altri docenti che versavano nella medesima posizione dei ricorrenti hanno spiegato intervento ad adiuvandum nel giudizio.

3. Il Ministero dell’Istruzione si è costituito in giudizio e – dopo aver eccepito, sotto diversi profili, l’inammissibilità tanto del ricorso quanto dell’intervento ad adiuvandum – ha argomentato sull’infondatezza delle doglianze spiegate dai ricorrenti.

4. Con ordinanza Tar Lazio, IV- bis , 28 luglio 2022, n. 4839 questo Tribunale ha rigettato la domanda cautelare avanzata dai ricorrenti.

5. Con motivi aggiunti depositati il 10 agosto 2022 i ricorrenti hanno esteso il gravame ad ulteriori atti adottati dall’amministrazione, consequenziali a quelli impugnati con l’atto introduttivo del giudizio, ivi comprese le « singole Graduatorie Provinciali per le Supplenze (GPS) emanate dagli Uffici Scolastici Provinciali in cui risultano inseriti gli odierni ricorrenti e specificatamente di Bari, Benevento, Catania, Catanzaro, Crotone, Foggia, Forlì-Cesena, Lecce, Milano, Napoli, Palermo e Roma », e hanno sostenuto che tanto gli atti gravati con l’atto introduttivo del giudizio quanto quelli impugnati con i motivi aggiunti erano illegittimi per « eccesso di potere per contraddittorietà, illogicità ed ingiustizia manifesta nonché sviamento di funzione; difetto assoluto di motivazione: violazione della Direttiva UE 2005/36 e normativa interna di recepimento; violazione artt. 3, 24, 97, 103 e 113 Cost.; [e] violazione dell’art. 51 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo », nonché ancora per « eccesso di potere per violazione del principio di uguaglianza e di ragionevolezza di cui all’art. 3 Cost. »; e infine per « eccesso di potere per violazione del principio di imparzialità e di buon andamento della pubblica amministrazione di cui all’art. 97 Cost. [nonché] del diritto all’avvio al lavoro e all’accesso al pubblico impiego di cui agli artt. 4 e 51 Cost. ».

6. Con ordinanza Tar Lazio, IV- bis , 8 settembre 2022, n. 5627 questo Tribunale ha rigettato la nuova domanda cautelare avanzata nell’ambito dei motivi aggiunti , notando che il « ricorso collettivo presenta [va] profili di inammissibilità, non essendo provata la identità delle posizioni soggettive dei singoli ricorrenti, ravvisabile soltanto qualora fossero tutti in possesso dello stesso titolo di studio, ferma restando la palese inammissibilità dell’atto di intervento proposto dai cointeressati ».

7. All’udienza straordinaria svoltasi il 24 ottobre 2025 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

8. In via preliminare, va ribadita l’inammissibilità dell’atto di intervento ad adiuvandum depositato il 27 luglio 2022 già rilevata in sede cautelare, atteso che – com’è noto – per consolidata giurisprudenza « l’intervento ad adiuvandum è inammissibile se proposto nel processo amministrativo da chi sia ex se legittimato a proporre direttamente il ricorso giurisdizionale in via principale » (v. Tar Lazio, I- bis , 18 febbraio 2021, n. 2041).

9. Tanto premesso, il Collegio ritiene invece di poter prescindere da ogni valutazione in rito sull’ammissibilità del ricorso e dei motivi aggiunti , tenuto conto dell’infondatezza delle censure negli stessi spiegate, avuto riguardo al costante orientamento espresso dalla giurisprudenza in relazione a doglianze sovrapponibili a quelle che sono state formulate nel presente giudizio (cfr. Tar Lazio, IV- bis , nn. 14653/2022, 2519/2024 e 10456/2024, nonché Consiglio di Stato, VII, n. 2177/2024) da cui non si ravvisano ragioni per discostarsi.

10. Segnatamente, in relazione alla contestata previsione di cui all’art. 7 comma 4, lett e, O.M. n. 112/2022, va innanzitutto notato che questo Tribunale ha già messo in evidenza che « l’ammissione con riserva senza diritto alla stipula di contratti consente agli interessati, pur non in possesso di un titolo di accesso riconosciuto, di essere inclusi nelle graduatorie provinciali per le supplenze; con la conseguenza che, ove il provvedimento di riconoscimento del titolo intervenga nel corso dell’anno scolastico, la riserva verrà sciolta positivamente ed essi potranno stipulare i contratti di supplenza, senza quindi attendere le procedure di aggiornamento o la formazione di nuove graduatorie. In tal modo l’amministrazione effettua un bilanciamento, non manifestamente irragionevole né sproporzionato, tra i seguenti interessi: 1) da un lato, l’interesse allo svolgimento dell’attività lavorativa sussistente in capo agli insegnanti che hanno conseguito all’estero un titolo in attesa di riconoscimento; 2) dall’altro lato, l’interesse dei discenti a ricevere un sostegno didattico qualificato e l’interesse degli insegnanti ammessi senza riserva a svolgere attività lavorativa senza essere superati in graduatoria dagli ammessi con riserva. Tali ultimi interessi, quantitativamente e qualitativamente superiori rispetto al primo (in particolare l’interesse dei discenti intercetta i diritti fondamentali alla salute e all’istruzione, trattandosi di minori con patologie anche gravi), verrebbero compromessi nel caso in cui gli ammessi con riserva potessero stipulare contratti e risultassero poi, all’esito del procedimento di riconoscimento, possessori di un titolo non idoneo all’insegnamento di sostegno o non superassero comunque le misure compensative prescritte » (cfr. Tar Lazio, IV- bis , nn. 2519 e 10456 del 2024).

11. Il giudice d’appello ha poi evidenziato la ragionevolezza del meccanismo previsto dall’O.M. n. 112/2022, osservando che da un lato l’inserimento in graduatoria con riserva è « un’opportuna misura organizzativa, idonea a fornire chiarezza ed intellegibilità alla platea degli aventi diritto sulle rispettive potenziali possibilità di chiamata, oltre a svolgere – per coloro i cui titoli sono in attesa di riconoscimento – una, altrettanto utile, funzione “prenotativa” » e che dall’altro il fatto che la di stipula dei contratti sia subordinata al riconoscimento del titolo estero da parte del Ministero risponde alla necessità che la verifica da parte dell’amministrazione « sull’idoneità » degli aspiranti docenti (secondo quanto previsto dall’Adunanza Plenaria n. 19 del 29 dicembre 2022) preceda e non segua, di regola, « l’inizio della specifica attività professionale » (cfr. Consiglio di Stato, VII, n. 2177/2024).

12. È stato poi notato da questo Tribunale che « l’impossibilità per coloro che sono in attesa del riconoscimento del titolo di stipulare contratti non contrasta neanche con il diritto europeo. Ed infatti la direttiva 2005/36/CE, con riferimento alla professione di docente, non contempla un sistema di riconoscimento automatico, lasciando all’amministrazione un margine valutativo anche ai fini della imposizione di eventuali misure compensative o dell’accesso solo parziale alla professione regolamentata; con l’ulteriore conseguenza che il predetto riconoscimento ha carattere costitutivo del diritto all’esercizio della professione nel Paese ospitante e l’interessato non può pretendere, in mancanza dello stesso, di esercitare l’attività professionale » (cfr. ancora Tar Lazio, IV- bis , nn. 2519 e 10456 del 2024).

13. La giurisprudenza ha altresì evidenziato che non può ravvisarsi una ingiustificata disparità di trattamento tra coloro che hanno ottenuto il titolo di specializzazione in Italia e coloro che hanno ottenuto il titolo di specializzazione all’estero, notando che le due categorie di soggetti « non versano infatti in una situazione uguale, tenuto conto che per la professione in esame non opera un sistema di riconoscimento automatico della qualifica conseguita all’estero ed è quindi necessaria la previa adozione di un provvedimento di riconoscimento e, eventualmente, anche il superamento delle misure compensative imposte » (cfr. sempre Tar Lazio, IV- bis , nn. 2519 e 10456 del 2024).

14. È stato anche escluso il rilievo del lamentato contrasto con la O.M. n. 60/2020 sulla base del fatto che la precedente disciplina « aveva un’espressa limitazione temporale agli anni scolastici 2020/2021 e 2021/2022 » cfr. sempre Tar Lazio, IV- bis , nn. 2519 e 10456 del 2024). Né può sostenersi – come paiono affermare i ricorrenti – che la diversità di disciplina tra le due ordinanze sia di per sé idonea a determinare una disparità di trattamento: al riguardo appare valere anche nella presente vicenda quanto affermato dalla giurisprudenza costituzionale in ordine al fatto che « non contrasta, di per sé, con il principio di eguaglianza un trattamento differenziato applicato alle stesse fattispecie, ma in momenti diversi nel tempo, poiché il fluire del tempo può costituire un valido elemento di diversificazione delle situazioni giuridiche» (cfr. Corte costituzionale, 13 novembre 2014, n. 254 e 8 novembre 2018, n. 194), fermo il limite di innovazioni arbitrarie e irragionevoli, quale – a tutta evidenza – non è quella oggetto del presente giudizio.

15. Le pronunce sopra richiamate hanno poi evidenziato che « la disciplina prevista dall’ordinanza impugnata non risulta contrastante neanche con la normativa di rango primario », evidenziando che se era vero che « l’art. 59, comma 4, D.L. n. 73/2021 [aveva previsto che] in via straordinaria, esclusivamente per l'anno scolastico 2021/2022, i posti comuni e di sostegno vacanti e disponibili che residuano dopo le immissioni in ruolo ai sensi dei commi 1, 2 e 3 del presente articolo, salvi i posti di cui ai concorsi per il personale docente banditi con decreti del Capo del Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e formazione del Ministero dell'istruzione nn. 498 e 499 del 21 aprile 2020, pubblicati nella Gazzetta Ufficiale, 4ª serie speciale, n. 34 del 28 aprile 2020, e successive modifiche, sono assegnati con contratto a tempo determinato, nel limite dell'autorizzazione di cui al comma 1 del presente articolo, ai docenti che sono iscritti nella prima fascia delle graduatorie provinciali per le supplenze di cui all'articolo 4, comma 6-bis, della legge 3 maggio 1999, n. 124, per i posti comuni o di sostegno, o negli appositi elenchi aggiuntivi ai quali possono iscriversi, anche con riserva di accertamento del titolo, coloro che conseguono il titolo di abilitazione o di specializzazione entro il 31 luglio 2021 », era parimenti vero che l’art. 5- ter , c. 1, d.l. 30 dicembre 2021, n. 228, convertito con modificazioni dalla l. 25 febbraio 2022, n. 15, nel prorogare la procedura di cui sopra per l’anno 2022/2023 « limitatamente ai soggetti iscritti nella prima fascia delle graduatorie provinciali per le supplenze riservate ai docenti in possesso del titolo di specializzazione su sostegno, di cui all'articolo 4, comma 6-bis, della legge 3 maggio 1999, n. 124 » appariva « aver limitato la possibilità di stipula dei predetti contratti ai soli soggetti che siano già in possesso del titolo di specializzazione, escludendo coloro che siano ancora in attesa del riconoscimento del titolo, avente, come sopra esposto, carattere costitutivo » cfr. ancora una volta Tar Lazio, IV- bis , nn. 2519 e 10456 del 2024).

16. In aggiunta a quanto sopra, è poi appena il caso di notare che il fatto che tanto l’O.M. n. 60/2020 quanto l’art. 59, comma 4, d.l. n. 73/2021 prevedessero regole legate a specifiche annualità è sufficiente a escludere che le disposizioni ivi contenute fossero idonee a far sorgere qualsiasi affidamento meritevole di tutela nei confronti degli odierni ricorrenti circa la possibilità di stipulare contratti di supplenza per l’anno 2022/2023 in assenza del riconoscimento (cfr. sul punto Tar Lazio, IV- bis , n. 14653/2022).

17. Per tutte le ragioni sopra spiegate, l’intervento del 27 luglio 2022 va dichiarato inammissibile e il ricorso e i motivi aggiunti devono essere rigettati.

18. Le spese processuali – avuto riguardo a tutte le circostanze del caso – possono essere integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

- dichiara inammissibile l’intervento ad adiuvandum ;

- respinge il ricorso e i motivi aggiunti ;

- compensa le spese tra tutte le parti.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

LE RA, Presidente FF

AR AZ D'Alterio, Consigliere

IN EP AM, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IN EP AM	LE RA

IL SEGRETARIO