Pubblicato il 14/03/2026

N. 04779/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00017/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 17 del 2025, proposto da ST MA CA, rappresentato e difeso dagli avvocati Leonardo Pierdominici, Fabio Pierdominici, Alessandro Raccamadoro Ramelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Università degli Studi di Roma “La Sapienza”, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l’accertamento del diritto del ricorrente al riconoscimento dell’anzianità professionale acquisita in altro Stato membro dell’Unione europea a fini stipendiali e alla corrispondente ridefinizione del suo trattamento economico quale professore universitario ordinario.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Università degli Studi di Roma “La Sapienza”;

Visti gli artt. 35, co. 1, e 85, co. 9, cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 marzo 2026 il dott. RI GA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il prof. ST MA CA è risultato vincitore della procedura selettiva per un posto di professore ordinario di politica economica, bandita dall’Università “La Sapienza” di Roma ai sensi dell’art. 18, comma 4, della L. 240/2010.

2. A seguito della nomina quale professore ordinario a decorrere dal 1° marzo 2023 (doc. 2 prodotto dal ricorrente), il prof. CA ha avviato un’interlocuzione con l’Ateneo per ottenere il riconoscimento a livello economico dell’anzianità di servizio maturata dal 1° agosto 2018 al 28 febbraio 2023 (quattro anni e cinque mesi) presso l’Università di Surrey del Regno Unito nella posizione di Reader , equipollente a quella di Professore di prima fascia nell’ordinamento italiano. Alla richiesta erano acclusi la certificazione del periodo di servizio e il parere sull’equipollenza di inquadramento, reso in data 20 ottobre 2020 dal Consiglio universitario nazionale (CUN) al Ministero dell’università e della ricerca su richiesta dell’Università di Torino (doc. 6 prod. ric.), che aveva necessità di stabilire la possibilità dell’odierno ricorrente di partecipare ad una procedura selettiva bandita da tale Ateneo.

3. In data 15 maggio 2023 è stato adottato il decreto rettorale che ha individuato il trattamento economico del prof. CA nella classe stipendiale iniziale (doc. 3 prod. ric.).

4. La questione del riconoscimento dell’attività di docenza svolta all’estero ai fini della ridefinizione dell’inquadramento economico è stata sottoposta dall’Università “La Sapienza” al Ministero dell’Università e della Ricerca con una richiesta di parere ai sensi dell’art. 2 del D.M. n. 662/2016, trasmessa in data 19 giugno 2023 (doc. 5 prod. ric.).

5. In data 24 maggio 2024 il prof. CA ha chiesto informazioni sullo stato del procedimento, con particolare riguardo all’eventuale ricezione del parere del MUR, e ha sollecitato una risposta entro un mese, prefigurando in mancanza l’affidamento di un incarico a un legale ai fini di tutela anche in sede giurisdizionale (doc. 7 prod. ric.).

6. In data 30 maggio 2024 l’Ateneo rappresentava di non aver ancora ricevuto un riscontro dal Ministero in ordine al parere richiesto e che avrebbe informato l’interessato (doc. 8 prod. ric.).

7. In data 4 giugno 2024 il prof. CA evidenziava l’avvenuto decorso del termine di legge ai fini della formulazione del parere da parte del Ministero e, inoltre, il fatto che l’Ateneo era già in possesso del parere del CUN accluso all’istanza originaria, riservandosi di “ esperire senza altro avviso le iniziative più opportune a tutela della (sua) posizione ” una volta decorso inutilmente novanta giorni (doc. 9 prod. ric.).

8. Con nota in data 11 giugno 2024 l’Ateneo ha evidenziato che il parere del CUN del 28 ottobre 2020 < ha limitato la corrispondenza tra la posizione di “Reader” ricoperta dalla S.V. presso l’Università del Surrey (Regno Unito) dall’1.08.2018 e la posizione di docente universitario di I Fascia esclusivamente “ai fini della partecipazione alla procedura di selezione soprariportata” e non anche ai fini di carriera > e ha confermato < quanto disposto con D.R. n. 1180/2023 prot. univ. 43724 del 15.05.2023 ovverossia l’inquadramento della S.V. nel regime di impegno a Tempo Pieno – Classe 0 – Legge n. 240/2010 a far data dall’1.03.2023 > (doc. 10 prod. ric.).

9. Con ricorso notificato in data 2 gennaio 2025 e depositato in pari data il prof. CA ha chiesto l’accertamento del diritto al riconoscimento a fini stipendiali dell’anzianità di servizio acquisita all’estero e la conseguente condanna dell’Ateneo alla ridefinizione del trattamento economico.

Secondo il ricorrente, ai fini della ridefinizione del trattamento economico non sarebbe necessario richiedere un nuovo parere ai sensi dell’art. 2 del D.M. 662/2016 al Ministero dell’Università e della Ricerca, poiché sarebbe già sufficiente per l’Ateneo prendere in considerazione il parere del Consiglio universitario nazionale (CUN) in data 30 ottobre 2020, che è stato espresso con riguardo alla partecipazione del ricorrente ad analoga procedura di selezione bandita dall’Università di Torino e che stabilisce l’equipollenza tra la posizione di Reader nel Regno Unito e quella di Professore ordinario in Italia.

Parte ricorrente si duole poi del carattere contraddittorio dell’interpretazione dell’Università “La Sapienza” che, da un lato, non ha ritenuto applicabile la normativa sul riconoscimento dei servizi esteri, in quanto il ricorrente è stato assunto ai sensi dell’art. 18 della L. 240/2010, e, dall’altro, ha sostenuto che l’anzianità pregressa non sarebbe riconoscibile perché non maturata nei ruoli di altra istituzione universitaria italiana.

A sostegno del diritto al riconoscimento dell’anzianità maturata all’estero in posizione equivalente vengono richiamati i principi unionali in materia di libertà di circolazione dei lavoratori e di parità di trattamento e, con riguardo al periodo successivo all’uscita del Regno Unito dall’Unione europea, l’Accordo sul recesso e il successivo Accordo sugli scambi commerciali e la cooperazione, stipulati tra il Regno Unito e l’Unione europea.

10. L’Università “La Sapienza” di Roma si è costituita in giudizio con atto di stile.

11. In vista dell’udienza pubblica di discussione, il ricorrente ha prodotto documenti e memoria difensiva nella quale, dopo aver ribadito la corrispondenza della posizione di Reader a quella di Professore ordinario, richiama la giurisprudenza unionale e nazionale che ha trattato la questione del riconoscimento del servizio pregresso equivalente svolto in altro Stato membro (CGUE, sez. II, 10 ottobre 2019, EL KR , causa C-703/17; TAR Lombardia, Brescia, sez. I, n. 150/2024, confermata da Cons. Stato, sez. VII, n. 168/2025).

12. L’Ateneo non ha svolto attività difensiva.

13. All’udienza pubblica del 3 marzo 2026, ai sensi dell’art. 73, comma 3, del codice del processo amministrativo il Collegio ha sollevato d'ufficio, quale profilo di inammissibilità del ricorso, il mancato esercizio dell’azione di impugnazione con riguardo al decreto ministeriale di inquadramento e alla successiva nota confermativa degli uffici dell'Università. All’esito della discussione la causa è passata in decisione.

14. Il ricorso è inammissibile.

15. Nel caso in esame è stata proposta un’azione di accertamento sul presupposto che la posizione giuridica del ricorrente sarebbe qualificabile come diritto soggettivo.

16. Tuttavia, pacifica e consolidata giurisprudenza ha affermato la natura autoritativa degli atti di inquadramento giuridico ed economico del personale non contrattualizzato e la conseguente configurabilità, a fronte di tali atti autoritativi, di posizioni di interesse legittimo, come tali insuscettibili di essere vagliate attraverso un’autonoma azione di accertamento ( ex multis , Cons. Stato, sez. VI, n. 3899/2021; sez. V, n. 3083/2000).

17. Inoltre, la giurisprudenza si è espressa recentemente su un caso analogo – concernente il (mancato) riconoscimento dell’esperienza professionale maturata all’estero nella posizione di professore associato – affermando che “ il ricorrente è tenuto ad impugnare il provvedimento di inquadramento adottato dall’ente pubblico nel termine di decadenza all’uopo previsto, essendo titolare di interesse legittimo e non può aggirare tale onere attraverso la proposizione di una azione di accertamento del supposto diritto soggettivo ” (TAR Sardegna, sez. I, n. 307/2025).

18. La natura di interesse legittimo della posizione giuridica dell’interessato a fronte del provvedimento di inquadramento economico e la necessità di impugnare tale provvedimento nel termine di decadenza sono principi che si ricavano dalla consolidata giurisprudenza in materia, secondo cui “ il provvedimento di inquadramento in ruolo dei pubblici dipendenti ha natura autoritativa e come tale va impugnato, ove lesivo, entro il prescritto termine decadenziale, con la conseguenza che non è ammissibile un'azione volta all'ottenimento di un diverso inquadramento, se non tempestivamente proposta avverso il provvedimento di attribuzione della qualifica, né è ammesso un autonomo giudizio di accertamento in funzione di disapplicazione di provvedimenti dell'Amministrazione, atteso che l'azione di accertamento è esperibile a tutela di un diritto soggettivo, laddove la posizione del pubblico dipendente, a fronte della potestà organizzatoria della pubblica amministrazione, ha consistenza di interesse legittimo ” ( ex plurimis , Cons. Stato, sez. VI, n. 6738/2020; n. 294/2020; sez. III, n. 1871/2012; sez. VI, n. 5869/2010).

19. Peraltro, al fine di escludere la necessità dell’impugnazione dell’atto di inquadramento e di ritenere ammissibile il ricorso, non sarebbe possibile qualificare la domanda giudiziale come azione di mero accertamento di un'obbligazione di carattere civile (volta alla corresponsione della giusta retribuzione) rimessa alla cognizione del giudice amministrativo in sede di giurisdizione esclusiva, in quanto la domanda de qua è finalizzata ad ottenere il riconoscimento non del (corretto) corrispettivo della prestazione lavorativa svolta in base all’inquadramento economico attribuito, ma del trattamento economico correlato a un inquadramento diverso da quello stabilito con atti autoritativi che sono divenuti inoppugnabili e che verrebbero inammissibilmente disapplicati ( ex multis , Cons. Stato, sez. II, n. 10442/2023; n. 10365/2023).

20. Nel caso in esame è stata proposta unicamente l’odierna azione di accertamento e condanna (2 gennaio 2025), mentre non sono stati avversati con un’azione di annullamento né il decreto rettorale che ha stabilito l’inquadramento economico (15 maggio 2023) né il provvedimento confermativo degli uffici dell’Ateneo (11 giugno 2024), i quali pertanto si sono consolidati per il decorso del termine di impugnazione stabilito dalla legge a pena di decadenza.

Per costante giurisprudenza “ è inammissibile un’azione di accertamento del diritto alla ricostruzione della carriera, che prescinda dalla tempestiva e puntuale impugnazione dei singoli provvedimenti modificativi dello status ovvero della loro mancata adozione ” (Cons. Stato, sez. II, n. 4131/2021).

In altri termini, la carenza di una tempestiva e puntuale impugnazione del provvedimento che ha definito l’inquadramento economico oggetto di contestazione conduce alla statuizione di inammissibilità dell’azione volta all'accertamento della pretesa alla ridefinizione economica della carriera (Cons. Stato, sez. II, n. 4859/2022; sez. V, n. 3083/2000 cit.).

21. Il discorso non cambia nemmeno esaminando la vicenda controversa alla luce dei principi unionali, poiché “ la violazione del diritto euro unitario da parte dell’amministrazione che agisca nell’esercizio di poteri autoritativi si risolve pur sempre in un vizio del provvedimento amministrativo adottato, con la conseguenza che la violazione va fatta valere negli ordinari termini decadenziali (Cons. Stato, Sez. VI, 18/11/2019, n. 7874; 15/2/2012, n. 750; 31/3/2011, n. 1983; 22/11/2006, n. 6832 e n. 6833; Sez. V, 2/7/2018, n. 4040; Sez. III, 8/9/2014, n. 4538). D’altra parte, per consolidata giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, in mancanza di una specifica disciplina euro unitaria, spetta all’ordinamento giuridico interno di ciascuno stato membro stabilire “le modalità procedurali delle azioni giudiziali intese a garantire la tutela dei diritti spettanti ai singoli in forza delle norme comunitarie aventi efficacia diretta, modalità che non possono, beninteso, essere meno favorevoli di quelle relative ad analoghe azioni del sistema processuale nazionale” (Corte Giust. UE, 16/12/1976, in C-33/76) e che non devono essere tali da rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile l'esercizio dei diritti conferiti dall'ordinamento giuridico euro unitario (principio di effettività). Con riguardo al suddetto principio si è ritenuta compatibile con il diritto dell’Unione Europea la fissazione di termini di ricorso ragionevoli (come devono giudicarsi quelli applicabili nella fattispecie) posti a pena di decadenza, in quanto essa costituisce espressione del fondamentale principio di certezza del diritto (Corte Giust. UE, 10/7/1997, in C-261/95; 28/11/2000, in C-88/99; 12/12/2002, in C-470/99; 17/6/2004, in C-30/02) ” (Cons. Stato, sez. VI, n. 3899/2021 cit.).

22. Con riguardo alle spese del presente giudizio si richiama l’orientamento della Corte di Cassazione, secondo cui anche quando “ il giudice non abbia pronunciato nel merito, ma abbia preliminarmente dichiarato, come nel caso, l'inammissibilità (…) dell'atto introduttivo del giudizio (…) sussiste pur sempre una soccombenza, sia pure virtuale, di colui che ha agito con un atto dichiarato inammissibile (…). Tuttavia la soccombenza, reale o virtuale che sia, non esclude che il giudice possa disporre la compensazione parziale o totale delle spese tra le parti costituite. Anche, e anzi a maggior ragione, nel caso di soccombenza virtuale il potere di compensazione del giudice ha come suo unico limite il divieto di condanna della parte vittoriosa; e il provvedimento del giudice rimane incensurabile purché non illogicamente motivato ” (Cass. civ., lav., n. 14576/1999; Cass., sez. III, n. 7255/2011).

Tale orientamento è condiviso dalla giurisprudenza amministrativa ( ex multis , Cons. Stato, sez. VI, n. 5411/2023; sez. II, n. 5160/2020; sez. IV, n. 3068/2017; n. 3254/2013; n. 813/2012 e sez. VI, n. 8224/2010, che richiamano espressamente Cass. n. 14576/1999; TAR Campania, Salerno, sez. II, n. 1509/2011).

23. Nel caso in esame, la delibazione circa l’astratta fondatezza della domanda conduce ad un esito parzialmente positivo.

La pronuncia n. 168/2025 della sezione settima del Consiglio di Stato, che ha confermato la sentenza del TAR Lombardia, Brescia, sezione prima, n. 150/2024, ha affermato, sulla base di un’interpretazione della normativa interna in senso conforme al diritto unionale, il riconoscimento, < ai fini del corretto inquadramento retributivo, dei periodi lavorativi prestati all’estero, alla condizione, prevista dallo stesso diritto dell’Unione, che vi sia piena “equivalenza” tra le attività svolte e quelle che il docente sarà chiamato a svolgere sul territorio nazionale, occorre(ndo) distinguere l’esperienza professionale equivalente, da un lato, da qualsiasi altro tipo di esperienza professionale che risulti semplicemente utile all’esercizio della funzione >.

Nelle fattispecie oggetto delle predette pronunce e anche nella giurisprudenza unionale richiamata dal ricorrente (CGUE, sez. II, 10 ottobre 2019, EL KR , Causa C-703/17; sez. II, 26 ottobre 2006, Commissione/Italia , Causa C-371/2004; 30 settembre 2003, RD ER contro Republik Österreich , C-224/01) il periodo di servizio pregresso di cui si richiedeva il riconoscimento era stato svolto in altro Stato membro dell’Unione europea.

24. A tali fattispecie non è pienamente sovrapponibile il caso in esame, in quanto solo il periodo compreso tra l’attribuzione della posizione di Reader presso l’Università di Surrey (1° agosto 2018) e la scadenza del periodo di transizione dell’Accordo di recesso del Regno Unito dall’Unione europea (31 dicembre 2020) può essere utilmente preso in considerazione alla luce dei principi unionali.

Il Regno Unito ha cessato di essere Stato membro dell’Unione europea dal 1° febbraio del 2020.

Il sopra richiamato Accordo di recesso (doc. 15 prod. ric.) ha previsto un periodo di transizione (art. 126) che “ decorre dalla data di entrata in vigore del (l’) accordo e termina il 31 dicembre 2020 ”, nel corso del quale “ Salvo che (l’) accordo non disponga diversamente, il diritto dell'Unione si applica al Regno Unito e nel Regno Unito ” (art. 127, paragrafo 1) con gli “ stessi effetti giuridici ” e secondo gli “ stessi metodi e principi generali ” (art. 127, paragrafo 3).

Pur essendo contemplata la possibilità di proroga del periodo di transizione (art. 132), quest’ultimo è cessato alla scadenza naturale stabilita (31 dicembre 2020).

25. L’art. 24 dell’Accordo di recesso, nel regolare i diritti dei lavoratori subordinati , sancisce il principio di parità di trattamento con richiamo espresso all’art. 45, paragrafi 3 e 4, del TFUE.

Dalla lettura congiunta degli articoli 24, 126, 127 dell’Accordo di recesso si ricava - in conformità all’orientamento della Corte di Giustizia - la riconoscibilità del servizio che il lavoratore subordinato ha prestato nel Regno Unito in posizione equivalente fino alla cessazione del periodo transitorio (31 dicembre 2020).

26. Le coordinate ermeneutiche dianzi illustrate consentono di valutare secondo i principi unionali il periodo di servizio svolto complessivamente dal 1° agosto 2018 al 31 dicembre 2020. Al pari del segmento temporale compreso tra il 1° agosto 2018 (data di attribuzione della qualifica di Reader ) e il 31 gennaio 2020 (data oltre la quale il Regno Unito ha cessato di essere Stato membro dell’Unione europea), anche il periodo compreso tra il 1° febbraio 2020 (data di uscita del Regno Unito dall’Unione europea) e il 31 dicembre 2020 (data di scadenza del periodo transitorio dell’Accordo di recesso) beneficia dell’applicazione del diritto dell’Unione “ con gli stessi effetti giuridici ” e secondo gli “ stessi metodi e principi generali ” in virtù dell’Accordo di recesso.

27. Per quanto concerne invece il riconoscimento del periodo di anzianità di servizio successivo al 31 dicembre 2020 - che esula dall’applicazione dell’Accordo di recesso - non giova il richiamo del ricorrente all’art. 137 dell’Accordo sugli scambi commerciali e la cooperazione tra l’Unione europea e il Regno Unito (doc. 16 prod. ric.), concernente il “ trattamento nazionale ” dei prestatori di servizi.

Tale accordo è entrato in vigore nel 2021, dopo la scadenza del periodo transitorio dell’Accordo di recesso, che ha fatto seguito all’uscita del Regno Unito dall’Unione europea.

L’art. 137 in argomento non riguarda i lavoratori subordinati ma, come accennato, i “ prestatori di servizi ” (doc. 16 prod. ric., pag. 191 di 2.530 del file .pdf). Tale disposizione è infatti collocata nel Titolo II ( servizi e investimenti ), capo III ( scambi transfrontalieri di servizi ), ove l’art. 134 precisa che “ Il presente capo si applica alle misure di una parte che incidono sugli scambi transfrontalieri di servizi a opera di prestatori di servizi dell’altra parte ”.

Con riguardo al sopra richiamato Titolo II ( servizi e investimenti ), l’art. 123, al comma 3, stabilisce che “ Il presente titolo non si applica alle misure concernenti le persone fisiche di una parte che

intendono accedere al mercato del lavoro dell’altra parte né alle misure riguardanti la nazionalità, la cittadinanza, la residenza o l’occupazione a titolo permanente ”.

Pertanto, l’art. 137 dell’Accordo di scambio fa riferimento ad una nozione di “ trattamento nazionale ” dei prestatori di servizi che non può essere ritenuta coincidente con il principio di parità di trattamento sancito dall’anzidetto art. 45 del TFUE (richiamato dall’art. 24 dell’Accordo sul recesso). Ne deriva che l’art. 137 dell’Accordo di scambio non può essere invocato al fine di sostenere la parità di trattamento dei lavoratori subordinati del Regno Unito nei termini che l’art. 45 del TFUE prevede a favore dei lavoratori subordinati che hanno prestato l’attività in uno Stato membro dell’Unione europea.

28. Il periodo successivo alla scadenza del periodo di transizione non può essere neppure oggetto di valutazione da parte dell’Ateneo ai sensi dell’art. 103 del D.P.R. 382/1980.

In primo luogo, a ciò osta la circostanza che il ricorrente ha ritirato la richiesta presentata in tal senso all’Ateneo (doc. 12 prod. ric.).

In secondo luogo, la ricostruzione di carriera di cui all’art. 103 del D.P.R. 382/1980 non trova comunque applicazione ai professori assunti ai sensi della L. 240/2010 - e, quindi, all’odierno ricorrente - come si evince dal D.P.R. 232/2011 (art. 3, comma 1), attuativo dell’art. 8 della L. 240/2010. Più precisamente, l’art. 8 della L. 240/2010, recante in rubrica “ Revisione del trattamento economico dei professori e dei ricercatori universitari ”, al comma 3 ha affidato alla fonte regolamentare l’“ eliminazione delle procedure di ricostruzione di carriera e conseguente rivalutazione del trattamento iniziale ” (lettera b), consentendo anche ai professori e ai ricercatori nominati secondo il regime previgente di optare per tale regime (lettera c).

In base al D.P.R. 232/2011 è stata “ abolita la ricostruzione di carriera prevista dall'articolo 103 del decreto del Presidente della Repubblica 11 luglio 1980, n. 382 ” (art. 3, comma 1) con riferimento ai “ professori assunti ai sensi della legge n. 240 del 2010, (a) i professori assunti secondo le procedure di cui agli articoli 18 e 24, commi 5 e 6, della medesima legge ” (art. 1, comma 2, lettera c).

In terzo luogo, come correttamente chiarito dall’Ateneo nella nota confermativa in data 11 giugno 2024, il parere espresso dal CUN esamina la questione della corrispondenza della posizione di Reader rispetto a quella di Professore ordinario ai limitati fini della partecipazione alla procedura e - si aggiunge - alla data del 28 ottobre 2020, senza affrontare profili attinenti alla ricostruzione di carriera.

29. In conclusione, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile.

30. La parziale soccombenza, rilevata nei termini descritti, e la peculiarità delle questioni trattate giustificano la compensazione integrale delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

AE CI, Presidente FF

Gabriele La Malfa Ribolla, Referendario

RI GA, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RI GA	AE CI

IL SEGRETARIO