Pubblicato il 18/10/2021

N. 01241/2021 REG.PROV.COLL.

N. 01234/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1234 del 2014, proposto da
IO ON, DA NO, rappresentati e difesi dall'avvocato Maura Negrello, con domicilio eletto presso il suo studio in Bassano Del Grappa, via Vittorelli, 57;

contro

Comune di Bassano del Grappa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Luigi Garofalo, con domicilio eletto presso il suo studio in Venezia, Piazzale Roma, 468/B;

per l'annullamento

- dell'atto a firma del Dirigente dell'Area V - Urbanistica del Comune di Bassano del Grappa 11 marzo 2014, pratica n. 2003/26525, recante "istanza di permesso di costruzione pervenuta in data 03/12/2003 prot. n. 26525. Permesso di costruire rilasciato in data 10/11/2004. Rettifica e rideterminazione dell'ammontare del contributo di costruzione. Richiesta di pagamento diconguaglio";

- nonché di ogni atto annesso, connesso o presupposto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Bassano del Grappa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 settembre 2021 la dott.ssa Mariagiovanna Amorizzo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

I ricorrenti deducono di aver ottenuto dal Comune di Bassano del Grappa, in data 10 novembre 2004, un permesso di costruire per demolizione e ricostruzione di un fabbricato di loro proprietà.

Nel rilasciare il titolo, il Comune ha quantificato il contributo di costruzione in complessivi € 5.576,00 (di cui € 583,33 per oneri di urbanizzazione primaria, € 851,19 per oneri di urbanizzazione secondaria e € 4.140,59 a titolo di costo di costruzione).

A distanza di oltre nove anni, il Comune ha chiesto un conguaglio pari ad € 7.516,57 (di cui € 1774,54 per costo di costruzione ed € 5.742,06 per oneri di urbanizzazione), affermando che l’originario importo era stato liquidato sulla base di una qualificazione errata dell’intervento. Ad avviso del Comune, infatti, l’intervento di demolizione e ricostruzione autorizzato avrebbe dovuto essere qualificato come nuova costruzione e non come ristrutturazione, poiché il progetto non prevedeva la fedele ricostruzione dell’edificio.

Il conguaglio veniva, altresì, richiesto per adeguare l’importo della quota di contributo relativo al costo di costruzione all’aliquota minima prevista dall’art. 16 D.P.R. 380/2001, essendo stata, in origine, erroneamente applicata l’aliquota regionale.

I ricorrenti, pur contestando la liquidazione, hanno corrisposto la maggiore somma richiesta a titolo di costo di costruzione, riservandone, comunque, la ripetizione.

Ritenendo illegittima la rideterminazione del contributo i ricorrenti hanno impugnato la nota di richiesta di conguaglio - con ricorso straordinario al Capo dello Stato, trasposto nella presente sede giurisdizionale - chiedendo l’annullamento dell’atto ed il rimborso della quota del maggiore contributo versato a titolo di costo di costruzione pari a € 1.470,52, per i seguenti motivi:

1. violazione degli art. 3, comma 1, lett. e.6 e 17 D.P.R. 380/2001, nonché dell’art. 3 L. 241/90, eccesso di potere per difetto di istruttoria e carenza di motivazione, perché il maggior volume realizzato nella ricostruzione sarebbe irrilevante, trattandosi di volume pertinenziale (autorimessa con volumetria, pari a 83 mc inferiore al 20% di quella dell’edificio principale) e non essendo più richiesto, ai fini della qualificazione degli interventi di demoricostruzione come ristrutturazione, l’identità di sagoma e di sedime.

2. violazione degli art. 7 e 3 L. 241/90, eccesso di potere per difetto di istruttoria e difetto di motivazione, violazione del principio del legittimo affidamento. La natura di provvedimento di secondo grado e comunque i principi di correttezza e buona fede applicabili anche nell’attività paritetica dell’amministrazione avrebbero richiesto una comunicazione di avvio del procedimento e una motivazione dettagliata sulle ragioni della diversa qualificazione dell’intervento, anche tenuto conto dell’affidamento ingenerato nel privato.

Con memoria di replica, valorizzando il fondamento causale del contributo di costruzione (compensare l’aumento di carico urbanistico) hanno insistito nelle domande proposte con il ricorso introduttivo e chiesto, in via subordinata, che il conguaglio sia limitato all’importo dovuto per la sola nuova costruzione della maggiore volumetria realizzata.

Si è costituito il Comune di Bassano del Grappa che ha controdedotto nel merito chiedendo il rigetto del ricorso.

All’udienza del 23 settembre 2021 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Occorre premettere che, per giurisprudenza ormai consolidata (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 30 agosto 2018, n. 12), gli atti con i quali la pubblica amministrazione determina e liquida il contributo di costruzione, previsto dall'art. 16 del d.P.R. n. 380 del 2001, non hanno natura autoritativa, non essendo espressione di una potestà pubblicistica, ma costituiscono l'esercizio di una facoltà connessa alla pretesa creditoria riconosciuta dalla legge al Comune per il rilascio del permesso di costruire, stante la sua onerosità, nell'ambito di un rapporto obbligatorio a carattere paritetico. Ne discende che “il privato non è tenuto ad impugnare gli atti determinativi del contributo nel termine di decadenza, potendo ricorrere al giudice amministrativo, munito di giurisdizione esclusiva ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a., nel medesimo termine di dieci anni, anche con un'azione di mero accertamento” .

Benchè i ricorrenti abbiano formalmente proposto una domanda di annullamento dell’atto con cui il Comune di Bassano del Grappa ha provveduto alla liquidazione del conguaglio, essa, tuttavia, va riqualificata come domanda di accertamento negativo del credito vantato dal Comune con condanna alla restituzione di quanto corrisposto.

2. La domanda così riqualificata è parzialmente fondata.

Osserva, anzitutto, il Collegio che la qualificazione dell’intervento edilizio, ai fini del calcolo del contributo di costruzione deve essere effettuata in base alla normativa vigente al momento del rilascio del titolo (cfr. ex multis , Consiglio di Stato sez. II, 09/01/2020, n.190, T.A.R. Toscana sez. III, 09/11/2020, n.1383). In base della formulazione dell’art. 3, comma 1, lett. d) D.P.R. 380/2001 precedente le modifiche apportate dal D.L. 21 giugno 2013, n. 69 ed applicabile ratione temporis alla fattispecie, non può disconoscersi che l’intervento in esame fosse da qualificare come nuova costruzione.

In base alla suddetta formulazione, infatti, gli interventi di demolizione e ricostruzione erano qualificabili come interventi di ristrutturazione edilizia solo in caso di ricostruzione con identità di volumetria, sagoma e sedime dell’edificio preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie per l'adeguamento alla normativa antisismica.

L’intervento in esame prevedeva, invece, una volumetria maggiore dell’edificio ricostruito rispetto al preesistente, corrispondente all’autorimessa di nuova edificazione.

A differente conclusione non potrebbe pervenirsi affermando che l’ampliamento realizzato fosse irrilevante ai fini della qualificazione giuridica dell’intervento, in ragione della natura pertinenziale dell’opera realizzata (autorimessa).

Per costante giurisprudenza, infatti, “ai fini edilizi, il manufatto può essere considerato una pertinenza quando, da un lato, sia preordinato ad un'oggettiva esigenza dell'edificio principale, essendo funzionalmente inserito al suo servizio, dall’altro, sia sfornito di un autonomo valore di mercato e non comporti carico urbanistico, esaurendo la sua finalità nel rapporto funzionale con l'edificio principale.” , con la precisazione che “Il collegamento tra pertinenza e bene principale non può essere, peraltro, apprezzato sul piano soggettivo, avuto riguardo al tipo di destinazione che il proprietario ha inteso imprimere nel caso concreto, dovendo sussistere un “oggettivo nesso che non consenta altro che la destinazione della cosa ad un uso servente durevole e sussista una dimensione ridotta e modesta del manufatto rispetto alla cosa in cui esso inerisce” (cfr., ex multis , Consiglio di Stato, 8 giugno 2020, n. 3634).

Un’autorimessa di volumetria pari a 83 mc e 45 mq non possiede le caratteristiche sopra compendiate ed, in particolare, non può ritenersi coessenziale al bene principale, ben potendo essere utilizzato anche in modo autonomo e separato (In termini cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, 23 agosto 2021, n. 5999, “perché un'opera edilizia possa essere annoverata tra le pertinenze, è necessario che la sua strumentalità rispetto all'immobile principale sia oggettiva, cioè connaturale alla sua struttura e non soggettiva, desunta cioè dalla destinazione data dal possessore. Ne deriva che la destinazione di una modesta costruzione (box) a garage (o autorimessa) non integra una pertinenza, poiché tale utilizzazione esorbita dal rapporto di servizio funzionale nei confronti dell'edificio stesso” (Consiglio di Stato, Sez. IV, 2 novembre 2016, n. 4577).”).

Tuttavia, i ricorrenti fondatamente sostengono che il Comune, ai fini della quantificazione della quota di contributo dovuto a titolo di oneri di urbanizzazione, avrebbe dovuto considerare l’effettivo carico urbanistico derivante dall’intervento.

La giurisprudenza pressoché costante, afferma, infatti, che, “ai fini dell'insorgenza dell'obbligo di corresponsione degli oneri concessori è rilevante il verificarsi di un maggior carico urbanistico quale effetto dell'intervento edilizio, se ne muti la realtà strutturale e la fruibilità urbanistica, con oneri conseguentemente riferiti all'oggettiva rivalutazione dell'immobile e funzionali a sopportare l'aggiuntivo carico socio-economico, che l'attività edilizia comporta, anche quando l'incremento dell'impatto sul territorio consegua solo a marginali lavori” (Consiglio di Stato, sez. V, 30 agosto 2013 n. 4326).

Da tanto consegue che, in caso di demolizione e ricostruzione di un volume preesistente, “dal contributo per gli oneri di urbanizzazione deve essere sottratto l'importo imputabile al carico urbanistico generato dall'edificio preesistente e, laddove la costruzione originaria sia stata realizzata in un periodo antecedente alla l. prov. 3 gennaio 1978 n. 1, che ha introdotto nell'ordinamento provinciale l'istituto del contributo concessorio, il relativo onere deve ritenersi assolto virtualmente, visto che, in caso contrario, verrebbe data un'inammissibile applicazione retroattiva alla sopravvenuta disciplina impositiva” (Consiglio di Stato sez. VI, 02/07/2015, n.3298).

Con la precisazione che “la possibilità di ritenere la neutralità dell'operazione dal punto di vista del carico urbanistico dipende strettamente dalla qualificazione che debba essere data all'intervento realizzato. La giurisprudenza ha sempre ritenuto che soltanto laddove il volume edilizio ricostruito si ponga comunque in continuità rispetto all'edificazione preesistente debba effettivamente riconoscersi un "credito", correlato alla costruzione precedente, da prendere in considerazione ai fini della determinazione del contributo concessorio (Consiglio di Stato, Sez. VI, 7.5.2015, n. 2294; Id., Sez. V, 13.5.2014, n. 243)” . (T.A.R. Marche (Ancona) sez. I, 26 novembre 2015, n.862).

Nel caso di specie, in disparte il maggior volume e superficie derivanti dalla realizzazione dell’autorimessa, l’intervento di demolizione e ricostruzione effettuato, come si desume dalle tavole descrittive dell’intervento (ed in particolare da quella comparativa), evidenzia una sostanziale continuità tra l’edificio originario e quello ricostruito.

Pertanto, una volta riqualificato correttamente l’intervento come nuova costruzione, il Comune avrebbe, comunque, dovuto scomputare dal maggiore importo del contributo, l’importo già corrisposto a titolo di oneri di urbanizzazione per la costruzione dell’originario edificio (o, se l’originario edificio fosse stato costruito prima della L. 10/1977, l’onere virtualmente assolto).

Non così per il costo di costruzione che è correlato al maggior valore conseguito dall’edificio per effetto dell’intervento edilizio.

A tal proposito va osservato che il conguaglio relativo a tale voce è stato determinato, in parte, in ragione della diversa qualificazione dell’intervento, in parte, in applicazione dell’aliquota minima prevista dall’art. 16 D.P.R. 380/2001, in origine non considerata.

Sulla fondatezza della suddetta pretesa non v’è contestazione.

E’, quindi, da rigettare integralmente la domanda di restituzione dell’importo di euro 1.470,52, pari al conguaglio della quota di contributo imputabile al costo di costruzione.

3. I residui motivi, invece, non sono fondati.

Dalla natura non autoritativa dell’atto con cui l'Amministrazione comunale determina o ridetermina, in relazione alle singole iniziative edilizie, la misura del contributo di costruzione - derivando dall’esercizio di un diritto di credito sulla base di parametri predeterminati nell'ambito di un rapporto di natura paritetica - la rideterminazione della misura del contributo può essere operata anche a distanza di tempo dal rilascio del titolo e dalla relativa, iniziale quantificazione purché entro il termine di prescrizione (Consiglio di Stato sez. IV, 30/06/2020, n.4134).

La natura paritetica ed interamente vincolata dell’atto esclude che possano rilevare vizi procedimentali quali la violazione dell’art. 7 L. 241/90 e la violazione dell’obbligo di motivazione sulle ragioni della riqualificazione dell’intervento.

4. In conclusione, il ricorso è parzialmente fondato. L’amministrazione dovrà rideterminare la quota di contributo dovuto a titolo di oneri di urbanizzazione sottraendo all’importo del contributo rideterminato per tener conto della qualificazione dell’intervento come nuova costruzione quanto già corrisposto (ovvero quanto virtualmente assolto) al medesimo titolo per l’originario edificio.

Sono respinte le domande di rideterminazione della quota di contributo dovuta a titolo di costo di costruzione e di restituzione dell’importo già pagato.

5. L’accoglimento solo parziale delle domande formulate giustifica l’integrale compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 23 settembre 2021 con l'intervento dei magistrati:

Alberto Pasi, Presidente

Marco Rinaldi, Primo Referendario

Mariagiovanna Amorizzo, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Mariagiovanna Amorizzo	Alberto Pasi

IL SEGRETARIO