Pubblicato il 24/11/2025

N. 02157/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01112/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1112 del 2022, proposto da Immobiliare O. LD s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t. , rappresentata e difesa dagli avv. Silvano Ciscato e Andrea Faresin, con domicilio eletto presso il loro studio in Vicenza, via Battaglione Framarin 14 e domicilio digitale eletto presso gli indirizzi p.e.c. silvano.ciscato@ordineavvocativicenza.it e andrea.faresin@ordineavvocativicenza.it;

contro

Comune di Vicenza, in persona del sindaco p.t. , rappresentato e difeso dall’avv. Ferruccio Lembo dell’avvocatura civica, presso i cui uffici è domiciliato in corso Palladio 98 domicilio digitale eletto presso l’indirizzo p.e.c. avvocatoferrucciolembo@pec.it;

nei confronti

Ministero della cultura, in persona del ministro p.t. , non costituito in giudizio;

per l’annullamento

1) della nota prot. n. 80751 del 18 maggio 2022, recante rilascio del permesso di costruire in sanatoria, nella parte in cui nega l’accertamento di conformità richiesto con riferimento agli interventi realizzati sulla copertura ed al piano interrato del fabbricato di proprietà della ricorrente ed applica una sanzione amministrativa pecuniaria ex art. 34, comma 2, d.P.R. 6 giugno 2001 n. 380, di euro 13.283,69;

2) della nota prat. n. UT 7095/2021 del 18 maggio 2022, recante la determinazione delle somme da corrispondere per il rilascio del titolo edilizio in sanatoria;

3) della presupposta proposta del responsabile del procedimento del 13 maggio 2022;

4) di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente, inclusa la nota prot. n. 114424 del 15 luglio 2022, con la quale è stata rigettata l’istanza di riesame in autotutela delle determinazioni già assunte.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Vicenza;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4- bis , cod. proc. amm.;

Relatore nell’udienza straordinaria di smaltimento del giorno 11 novembre 2025 il dott. AL RA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Immobiliare O. LD s.r.l. è proprietaria del complesso edilizio denominato Palazzo Ferro Fracanzan situato nel centro storico di Vicenza e sottoposto a vincolo ex art. 10, d.lgs. 22 gennaio 2004 n. 42, in relazione al quale ha posto in essere un intervento di restauro e risanamento conservativo e ristrutturazione edilizia. Detta attività, in particolare, è stata autorizzata dalla soprintendenza territorialmente competente con nota prot. 11383 del 26 maggio 2015 ed è sorretta, sotto il profilo urbanistico ed edilizio, dal permesso di costruire n. NUT 2218/2015 del 4 febbraio 2016, per il quale è stato corrisposto il contributo prescritto dall’art. 16, d.P.R. 6 giugno 2001 n. 280.

I lavori in questione sono iniziati il 3 febbraio 2017 e, successivamente, sono state eseguite le varianti di cui alla s.c.i.a. prot. n. NUT 3766/2017 del 20 ottobre 2017, presentata per la demolizione e fedele ricostruzione di una porzione del fabbricato, previo rilascio dell’autorizzazione della soprintendenza prot. n. 13466 del 7 giugno 2017. Inoltre, è stato rilasciato anche il permesso di costruire in variante prot. n. NUT 1834/2019 del 24 luglio 2019, preceduto dall’autorizzazione della soprintendenza prot. n. 14988 del 17 giugno 2018, per la realizzazione di ulteriori modifiche distributive interne e forometriche rispetto ai progetti autorizzati o presentati nonché la modifica di sagoma dell’edificio di cui era stata assentita la demolizione e successiva ricostruzione.

Un’ulteriore variante è stata sottoposta alla soprintendenza, che l’ha autorizzata con nota prot. n. 12567 del 3 aprile 2020, e quindi, previo esercizio della facoltà di proroga della durata dei lavori per tre anni consentita dall’art. 10, comma 4, d.l. 16 luglio 2020 n. 76, conv. nella l. 11 settembre 2020 n. 120, detta variante è stata fatta oggetto dell’istanza di accertamento di conformità prat. n. UT 7095/2021 del 6 dicembre 2021. In particolare, quest’ultima istanza concerne variazioni distributive interne, la modifica in ampliamento della scala del piano interrato, la parziale modifica della destinazione d’uso di progetto da residenziale a direzionale, variazioni prospettiche, la modifica in ampliamento di alcuni abbaini previa loro demolizione e ricostruzione, lo spostamento di scale interne e l’apertura di un nuovo passo carraio su contrà Zanella.

Esperita l’istruttoria prescritta ed acquisito l’assenso della soprintendenza competente, il Comune di Vicenza con nota prot. n. 80751 del 18 maggio 2022 ha rilasciato all’odierna ricorrente il permesso di costruire in sanatoria richiesto ma ha anche applicato una sanzione pecuniaria ex art. 34, comma 2, d.P.R. n. 380 del 2001, pari ad euro 13.283,69, relativamente all’ampliamento dei locali interrati e degli abbaini del piano di copertura. Con ulteriore nota prat. n. UT 7095/2021 del 18 maggio 2022 l’amministrazione procedente ha comunicato all’interessata che per il materiale ritiro del titolo de quo sarebbe stato necessario corrispondere la complessiva somma di euro 87.983,54 così ripartiti: a) sanzione amministrativa pecuniaria di euro 30.839,81 per la sanatoria di opere di restauro ex art. 36, comma 2, d.P.R. n. 380 cit.; b) sanzione amministrativa pecuniaria di euro 22.818,04 per opere di recupero dei sottotetti ex art. 36, comma 2, d.P.R. n. 380 cit.; c) sanzione amministrativa pecuniaria di euro 13.283,69 per la fiscalizzazione dell’ampliamento dei locali dell’interrato e degli abbaini ex art. 34, comma 2, d.P.R. n. 380 cit.; d) monetizzazione dei posti auto relativi ai nuovi locali oggetto di recupero nei sottotetti ex art. 22 n.t.o. del vigente piano degli interventi (p.d.i.) per euro 14.214,00; e) monetizzazione dei posti auto relativi all’incremento della destinazione d’uso direzionale ex art. 19 n.t.o. del vigente p.d.i. per euro 6.828,00.

Pur avendo regolarmente versato quanto richiesto, Immobiliare O. LD s.r.l. in data 31 maggio 2022 ha presentato al Comune di Vicenza un’istanza di riesame in autotutela delle sanzioni e dei contributi così a vario titolo applicati per il rilascio del permesso di costruire in sanatoria; istanza che l’amministrazione con nota prot. 114424 del 15 luglio 2022 ha rigettato, confermando le determinazioni già assunte.

Avuto riguardo a ciò, con il ricorso all’esame, notificato il 18 luglio 2022 e depositato il 12 settembre 2022, Immobiliare O. LD s.r.l. ha impugnato gli atti indicati in epigrafe lamentando:

I) violazione degli artt. 3, 7 8 e 21- nonies , l. 7 agosto 1990 n. 241 e 36, comma 2, d.P.R. n. 380 cit., perché il comune non ha calcolato l’oblazione a sanatoria sulla sola parte di opera difforme dal titolo abilitativo già rilasciato ma sul volume e sulla superficie dell’intero complesso edilizio, come se l’intervento complessivo non fosse stato mai autorizzato;

II) violazione dell’art. 3, l. reg. 23 dicembre 2019 n. 51 e dell’art. 23 della n.t.o. del p.d.i., approvato con delibera consiliare n. 16 del 4 marzo 2021, dato che il contributo per la monetizzazione dei posti auto per i nuovi locali oggetto di recupero nei sottotetti era già stato corrisposto;

III) violazione degli artt. 3 e 10- bis , l. n. 241 del 1990, 34 e 36, d.P.R. n. 380 cit., 36 n.t.o. del p.d.i., dato che: a) l’istanza di accertamento di conformità è stata implicitamente rigettata per alcune opere, sì che il titolo rilasciato ha anche valenza di parziale diniego per la diversa dislocazione delle scale di accesso a due cantine nell’interrato e per l’eliminazione sul tetto di due abbaini disomogenei sostituiti da due manufatti di identica fattura, essendo stata al riguardo applicata una sanzione pecuniaria a titolo di c.d. fiscalizzazione dell’abuso; b) detto diniego avrebbe dovuto essere preceduto dalla comunicazione del rituale preavviso di rigetto, il che non è avvenuto; c) i lavori eseguiti nell’interrato non determinano incrementi di superficie utile e volume né modifiche alla sagoma e per gli abbaini l’art. 36, comma 1, lett. h), n.t.o. cit. consente la ricomposizione delle coperture di edifici del centro storico soggetti a “ grado di protezione ”, ricomposizione che nella specie è avvenuta in accordo con la soprintendenza per migliorare il prospetto più importante dell’edificio;

IV) violazione degli artt. 14- quater e 21- nonies , l. n. 241 cit. e 20, comma 6, d.P.R. n. 380 cit., perché il parziale diniego di sanatoria adottato dal Comune di Vicenza si pone in contraddizione con la decisione assunta il 22 aprile 2022 in conferenza di servizi che aveva deliberato unanime ed incondizionato parere favorevole al rilascio del titolo abilitativo per tutti i profili di sanatoria richiesti, nessuno escluso.

Si è costituito in giudizio il Comune di Vicenza che ha controdedotto nel merito delle censure rivoltegli e concluso per il rigetto del gravame.

All’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato dell’11 novembre 2025, la causa è stata trattenuta per la decisione.

2. – Il ricorso è parzialmente fondato.

2.1 Per motivi di priorità logica, si procede all’immediato scrutinio del quarto ordine di censure, con il quale parte ricorrente ha denunciato che all’esito della conferenza di servizi del 22 aprile 2022 l’accertamento di conformità sarebbe stato rilasciato per tutte le opere oggetto di richiesta.

Il motivo è infondato.

Dalla lettura del verbale della suddetta seduta del 22 aprile 2022 si apprende che si trattava di conferenza preliminare ex art. 14, comma 3, l. n. 241 cit., vale a dire finalizzata “ a indicare al richiedente, prima della presentazione di una istanza o di un progetto definitivo, le condizioni per ottenere, alla loro presentazione, i necessari pareri, intese, concerti, nulla osta, autorizzazioni, concessioni o altri atti di assenso, comunque denominati ”. Difatti, l’oggetto del deliberato non era la definizione dell’istanza di accertamento di conformità del 28 marzo 2022, bensì la ricomposizione “ un dubbio interpretativo circa l’assetto vincolistico ” per la possibile rilevanza della fascia di rispetto del fiume Bacchiglione e, quindi, circa la necessità di procedere ad accertamento di compatibilità paesaggistica ex art. 167, d.lgs. n. 42 del 2004. In tal senso, l’unanime parere favorevole della conferenza si riferisce unicamente all’esclusione della necessità di autorizzazione paesaggistica, essendo stati gli interventi edificatori eseguiti dalla ricorrente ricondotti alle voci A2 e A13, all. A, d.P.R. 13 febbraio 2017 n. 31.

Ne consegue che alcun titolo abilitativo edilizio si è formato all’esito della suddetta conferenza di servizi.

2.2 Con il primo mezzo di gravame, Immobiliare O. LD s.r.l. ha contestato le modalità di calcolo dell’oblazione seguite dal Comune di Vicenza, che non si riferirebbero, come invece previsto dalla legge, alla sola parte di opera difforme dal permesso di costruire.

Il motivo è infondato.

L’art. 36, comma 2, d.P.R. n. 380 cit., nel testo vigente ratione temporis , dispone che “ 2. Il rilascio del permesso in sanatoria è subordinato al pagamento, a titolo di oblazione, del contributo di costruzione in misura doppia, ovvero, in caso di gratuità a norma di legge, in misura pari a quella prevista dall’articolo 16. Nell’ipotesi di intervento realizzato in parziale difformità, l’oblazione è calcolata con riferimento alla parte di opera difforme dal permesso ”.

Il Comune di Vicenza nella memoria del 10 ottobre 2025 ha dichiarato che il calcolo dell’oblazione è stato effettuato alla stregua di una valutazione dell’intervento complessivamente operato “ la cui portata travalica quella del mero restauro ” e che è stato qualificato dall’amministrazione come ristrutturazione, rideterminando conseguentemente il contributo di costruzione in relazione alla natura dei lavori eseguiti.

Avuto riguardo agli elaborati grafici relativi all’istanza di accertamento di conformità di cui è causa, versati in atti da parte ricorrente il 10 settembre 2025, ritiene il collegio corretta tale ricostruzione dell’intervento complessivamente operato alla stregua di una ristrutturazione edilizia. Infatti, l’art. 3, comma 1, lett. d), d.P.R. n. 380 cit., definisce ristrutturazione edilizia “ gli interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente. Tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell’edificio, l’eliminazione, la modifica e l’inserimento di nuovi elementi ed impianti ”. Nella specie, la portata degli interventi da sanare eseguiti da Immobiliare O. LD s.r.l. appare pervasiva, riguardando tutti i piani dell’edificio, ed incisiva, stanti il mutamento di destinazione d’uso e le consistenti variazioni prospettiche e degli spazi interni eseguite, si da superare i limiti di un semplice restauro. Del resto, giusto l’art. 3, comma 1, lett. c), d.P.R. n. 380 cit., gli interventi di restauro sono funzionali soltanto a “ conservare l’organismo edilizio e ad assicurarne la funzionalità mediante un insieme sistematico di opere che, nel rispetto degli elementi tipologici, formali e strutturali dell’organismo stesso, ne consentano anche il mutamento delle destinazioni d’uso purché con tali elementi compatibili, nonché conformi a quelle previste dallo strumento urbanistico generale e dai relativi piani attuativi ”.

Né l’art. 36, comma 4, n.t.o. del p.d.i. comunale vieta la ristrutturazione edilizia su “ edifici assoggettati a grado di protezione ”, qual è quello di sua proprietà, posto che questa tipologia di attività è consentita quando, come nella specie, si inserisce “ nell’ambito di interventi di restauro conservativo, estesi all’intero edifici ” corredati dalla documentazione storica ivi prescritta (cfr. la relazione storico-artistica a corredo del rilascio del citato permesso di costruire del 4 febbraio 2016 versata in atti dalla ricorrente).

2.3 Con il secondo motivo di gravame, Immobiliare O. LD s.r.l. ha contestato la spettanza del contributo per la monetizzazione dei posti auto per i nuovi locali oggetto di recupero nei sottotetti era già stato corrisposto.

Tale prospettazione può essere condivisa.

Come si è già detto, infatti, tra le opere da sanare ex art. 36, d.P.R. n. 380 cit., figurano ulteriori variazioni distributive interne, la modifica in ampliamento della scala del piano interrato, la parziale modifica della destinazione d’uso di progetto da residenziale a direzionale, ulteriori variazioni prospettiche, la modifica in ampliamento di alcuni abbaini previa loro demolizione e ricostruzione, lo spostamento di scale interne e l’apertura di un nuovo passo carraio su contrà Zanella.

Conseguentemente, la richiesta di monetizzazione di nuovi posti auto da parte dell’amministrazione, che sulla base delle difese articolate in giudizio si fonderebbe su nuovi interventi sui sottotetti che avrebbero fatto scattare l’obbligo di dotare l’immobile di ulteriori parcheggi, appare destituita di fondamento e priva di motivazione. Né, del resto, la dimostrazione della spettanza delle suddette somme è stata fornita in giudizio dal Comune di Verona, con susseguente accoglimento delle censure svolte dalla società ricorrente sul punto.

2.4 Con il terzo complesso mezzo di impugnazione violazione degli artt. 3 e 10- bis , l. n. 241 del 1990, 34 e 36, d.P.R. n. 380 cit., 36 n.t.o. del piano degli interventi comunale, dato che, tra l’altro, il diniego parziale avrebbe dovuto essere preceduto dalla comunicazione del rituale preavviso di rigetto, il che non è avvenuto.

Il motivo è fondato.

In primo luogo, dal punto di vista ricostruttivo, ritiene il collegio di dover precisare che non corrisponde al vero che l’istanza di accertamento di conformità sia stata solo “ implicitamente ” rigettata nella parte relativa agli interventi nell’interrato e sugli abbaini. Infatti, a pag. 2 della nota prot. n. 80751 del 18 maggio 2022 si dà esplicitamente atto della ritenuta non conformità di detti interventi e della loro assoggettabilità a fiscalizzazione ex art. 34, d.P.R. n. 380 cit., perché l’eventuale rimozione potrebbe compromettere parti dell’immobile conformi e, inoltre, perché si porrebbe in contrato con l’autorizzazione ministeriale già rilasciata.

Ciò premesso, ritiene il collegio di poter fare applicazione al caso di specie dei principi elaborati dalla giurisprudenza in materia di rilascio del permesso di costruire con prescrizioni o di diniego parziale su varianti in corso d’opera, ove è stato affermato che è illegittimo il provvedimento con cui l’amministrazione esprime un diniego parziale nel caso in cui tale provvedimento non sia stato preceduto dalla comunicazione del preavviso di rigetto (cfr. TAR Campania, Salerno, sez. III, 22 giugno 2022 n. 1757; sez. II, 31 ottobre 2018 n. 1536). Ciò in quanto il procedimento innescato dalla domanda di rilascio del permesso di costruire, anche ex art. 36, d.P.R. n. 380 cit., è informato al principio del contraddittorio, sì che l’amministrazione che intenda anche in parte rigettare l’istanza ha l’obbligo di far precedere la determinazione finale dal preavviso di diniego. Né tale omissione di garanzie partecipative è sanabile ex art. 21- octies , l. n. 241 cit., dato che a tale violazione delle garanzie partecipative non è applicabile la possibilità per l’amministrazione di dimostrare in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

Quanto appena stabilito implica assorbimento, ex art. 34, comma 2, cod. proc. amm., delle ulteriori questioni prospettate da parte ricorrente nel terzo motivo circa la doppia conformità degli interventi nell’interrato e sul tetto, che dovranno essere esaminate dall’amministrazione in contraddittorio con la società ricorrente prima di definire compiutamente l’istanza de qua .

3. – Le spese di lite possono essere compensate in ragione della reciproca soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (sezione quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte e, per l’effetto, annulla parzialmente gli atti impugnati nei sensi di cui in parte motiva.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 11 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

LO LL, Presidente

Marco Rinaldi, Consigliere

AL RA, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AL RA	LO LL

IL SEGRETARIO