Pubblicato il 24/03/2025

N. 00556/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01269/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di RN (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1269 del 2024, proposto da
OL ZZ, rappresentato e difeso dall'avvocato Adriano Tortora, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Cicerone 49;

contro

Ministero della Cultura, Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per Le Province di RN e Avellino, in persona del Ministro in carica e del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale di RN, domiciliataria ex lege in RN, c.so Vittorio Emanuele, 58;
Comune di Castellabate, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

a) del provvedimento prot. 13756-P del 03.06.2024 della Soprintendenza Archeologica Belle Arti e Paesaggio per le Province di RN e Avellino avente ad oggetto “Ditta IZ OL. Comune di Castellabate (SA) – Frazione S. Marco, Località Vallone Alto – N.C.E.U. Fg. 23, P.lla 116. Istanza di accertamento di compatibilità paesaggistica ai sensi degli artt. 167 e 181 del D. Lgs. N. 42 del 22.01.2004 “Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio” e s.m.i. per: Intervento di restauro e risanamento di un fabbricato. Pratica pervenuta in data 15/02/24 prot. N. 3911-A.- PARERE CONTRARIO” con il quale veniva reso parere contrario al richiesto accertamento di compatibilità paesaggistica;

ove e per quanto occorra:

b) del provvedimento prot. n. 12073-P del 14.05.2024 della Soprintendenza Archeologica Belle Arti e Paesaggio per le Province di RN e Avellino con il quale venivano comunicati i motivi ostativi all’accoglimento della predetta istanza di accertamento di compatibilità paesaggistica;

c) di ogni atto e/o provvedimento comunque presupposto, connesso e consequenziale anche se non conosciuto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Cultura e della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per Le Province di RN e Avellino;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 marzo 2025 la dott.ssa Anna Saporito e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con atto notificato e depositato il 30 luglio 2024, il sig. ZZ OL, proprietario di un immobile sito alla località Vallone Alto di San Marco di Castellabate (fg. n. 23, p.lla 116), ha impugnato il provvedimento in epigrafe indicato, recante parere negativo in ordine alla richiesta di accertamento di compatibilità paesaggistica, esponendo in fatto che:

- con S.C.I.A. prot. n. 4925 dell’11 marzo 2022, l’odierno deducente ha comunicato al Comune di Castellabate di procedere all’avvio dei lavori di recupero del suddetto immobile, chiedendo contestualmente l’emissione di apposita VINCA ex art. 5 d.P.R. 8 settembre 1997, n. 357 (ricadendo l’immobile all’interno della Zona di Protezione Speciale ZPS – IT8050048 del sito Natura 2000 denominato “Costa tra Punta Tresino e le Ripe Rosse” e SIC IT8050026 denominato “Monte Licosa e Dintorni”); non è stato invece richiesto il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica ex art 146 d.lgs. 42/2004 potendosi sussumere le opere a farsi nelle ipotesi previste dall’art. 17 d.P.R. n. 31/2017, Allegato A (A.2 e A.3);

- in data 14 marzo 2023 l’Ente Parco Nazionale del Cilento ha rilasciato il nulla osta per i lavori ai sensi dell’art. 13 l. n. 394 del 1991 emettendo parere favorevole ai fini della VINCA;

- inopinatamente, in data 19 ottobre 2023 il Comune di Castellabate ha adottato l’Ordinanza n. 2170, con cui è stata ingiunta la demolizione delle opere effettuate dal ricorrente, adducendo l’inefficacia della S.C.I.A. per la mancata preventiva acquisizione del parere favorevole VINCA nonché del parere favorevole della Commissione Locale del Paesaggio in merito alla sussumibilità dell’intervento nelle fattispecie di cui all’allegato A del d.P.R. n. 31/2017;

- la citata ordinanza, per gli aspetti relativi alla asserita mancata preventiva acquisizione della VINCA, è stata impugnata dal ricorrente innanzi a questo T.A.R., con ricorso incardinato al n. 63/2024 R.G.; parallelamente il deducente ha inoltrato istanza di accertamento di compatibilità paesaggistica degli eseguiti interventi di ristrutturazione edilizia ai sensi dell’art. 167 d.lgs. n. 42/2004;

- con nota prot. n. 12073-P del 14.05.2024 la Soprintendenza ha comunicato i motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza;

- nonostante le puntuali controdeduzioni dell’odierno ricorrente, trasmesse in data 23 maggio 2024, la Soprintendenza, con il provvedimento prot. n. 13756-P del 03.06.2024, in questa sede gravato, ha espresso parere contrario sul richiesto accertamento di compatibilità paesaggistica.

2. Il gravame è stato affidato a cinque motivi, così rubricati: “ i) violazione e falsa applicazione dell’art. 97 cost. – violazione e falsa applicazione dell’art. 167 d. lgs. 42/2004 – violazione e falsa applicazione dell’artt. 2 comma 8 bis l. 241/1990 - violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 3 l. 241/1990 - difetto di istruttoria – difetto di motivazione – ingiustizia – irragionevolezza e illogicità manifesta -– eccesso di potere; ii) violazione e falsa applicazione dell’art. 97 cost. – violazione e falsa applicazione dell’art. 167 d. lgs. 42/2004 – violazione e falsa applicazione dell’art. 3, comma 1, lett. d) del d.p.r. n. 380/01 – travisamento dei fatti - difetto di istruttoria – difetto di motivazione – eccesso di potere; iii) violazione e falsa applicazione dell’art. 167 d.lgs. 42/2004 – violazione del principio del dissenso costruttivo di cui all’art. 14 bis l. 241/1990 - difetto di istruttoria – difetto di motivazione – violazione del principio di proporzionalità – ingiustizia manifesta – eccesso di potere; iv) violazione e falsa applicazione dell’art. 97 cost. – violazione e falsa applicazione artt. 1 e 3 l. n. 241/90 – difetto di motivazione – eccesso di potere – contraddittorietà – irragionevolezza – ingiustizia manifesta; v) violazione e falsa applicazione dell’art. 97 cost. – violazione e falsa applicazione dell’art. 167 d.lgs. 42/2004 – violazione e falsa applicazione dell’art. 3 l. 241/1990 – incompetenza dell’amministrazione procedente ”.

3. Il Ministero della Cultura e la Soprintendenza si sono costituiti in giudizio con controricorso di forma.

4. Con memoria del 3 febbraio 2025 parte ricorrente – oltre a ribadire le censure già formulate in ricorso – ha richiamato la sentenza di questo TAR n. 2486 del 19 dicembre 2024 (che ha accolto il ricorso n. 63/2024 R.G. presentato dal sig. ZZ avverso l’ordinanza di demolizione n. 2170 del Comune di Castellabate) la quale da un lato “ sancisce che le opere de qua – per le quali si è chiesto l’accertamento della conformità paesaggistica ex art. 167 D.lgs. 42/2004 (accertamento negato dalla SABAP con il provvedimento qui impugnato) – sono state realizzate in virtù di un titolo abilitativo che doveva considerarsi pienamente efficace e legittimo ”, dall’altro, con la caducazione dell’ordinanza di demolizione, fa altresì venir meno “ la contestazione da parte dell’Autorità comunale circa la mancata sussumibilità delle opere realizzate sotto le fattispecie di cui al D.P.R. 31/2017 ”.

5. All’udienza del 5 marzo 2025 la causa è stata introitata in decisione.

6. In assenza di graduazione dei motivi, il Collegio ritiene di principiare dallo scrutinio del secondo e del quarto motivo, strettamente connessi e pertanto suscettibili di esame congiunto, a mezzo dei quali si deduce che la Soprintendenza, senza adeguatamente motivare sul punto, ha erroneamente qualificato quali opere di nuova costruzione gli interventi realizzati (resisi necessari in considerazione della compromissione strutturale degli edifici), riconducibili invece nell’alveo della ristrutturazione edilizia considerato che il fabbricato non ha subito trasformazioni in termini di sagoma, volume e area di sedime, e pertanto ricadenti a pieno titolo nei casi previsti dall’art. 167, comma 4, lett. c), d. lgs. n. 42/2004.

6.1. Le doglianze non hanno pregio.

6.2. In punto di fatto si premette che l’immobile interessato dagli interventi è ricadente in area dichiarata di notevole interesse pubblico giusta D.M. 4 luglio 1966, ricompresa nella zona C.I. (Conservazione Integrale) del Piano Territoriale Paesistico del Cilento Costiero e tutelata per legge ai sensi dell’art. 142, comma 1, lett. a. ed f. (poiché inclusa nella fascia della profondità dei 300 metri dalla linea di battigia e nella perimetrazione dell’Ente Parco Nazionale del Cilento Vallo di Diano e Alburni).

6.3. Tanto premesso, giova rammentare che nel corso degli anni l'art. 3, comma 1, lett. d), d.P.R. n. 380/2001 è stato interessato da progressivi interventi legislativi, che hanno inciso sulla configurazione dell'ambito di applicazione della ristrutturazione edilizia, ampliandone la portata e includendovi anche “ gli interventi di demolizione e ricostruzione di edifici esistenti con diversa sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, con le innovazioni necessarie per l'adeguamento alla normativa antisismica, per l'applicazione della normativa sull'accessibilità, per l'istallazione di impianti tecnologici e per l'efficientamento energetico. L'intervento può prevedere altresì, nei soli casi espressamente previsti dalla legislazione vigente o dagli strumenti urbanistici comunali, incrementi di volumetria anche per promuovere interventi di rigenerazione urbana. Costituiscono inoltre ristrutturazione edilizia gli interventi volti al ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza ”.

Il legislatore si è tuttavia premurato di prevedere alcuni pregnanti limiti all'esplicazione dell'attività edilizia privata ove essa vada ad impattare su preminenti interessi di matrice pubblicistica, prescrivendo, infatti, con riferimento agli immobili " sottoposti a tutela ai sensi del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 ", che gli interventi di demolizione e ricostruzione e gli interventi di ripristino di edifici crollati o demoliti costituiscono interventi di ristrutturazione edilizia soltanto ove “ siano mantenuti sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell'edificio preesistente e non siano previsti incrementi di volumetria ”.

6.3. Orbene, dalle ordinanze comunali nn. 2164 del 22/06/23 e 2170 del 19/10/23, come richiamate dalla Soprintendenza, emerge che “ in sede di sopralluogo si è potuto accertare che una parte dell’esistente manufatto (lato est) era stato demolito e sostituito con una nuova struttura in cls armato e tamponatura in pannelli di gas beton ed esternamente rivestiti in pietra locale a forma rettangolare. La struttura poggia su platea e travi rovesce di fondazione in cls. Vi sono poi n. 6 pilastri in cls armato chiusi, come detto, con pannelli di gas beton ed esternamente rivestiti in pietra locale a forma rettangolare. Il piano terra ha dimensioni interne di circa 4,50 x 7,40 ed altezza di circa 3,65. Il piano primo la le stesse dimensioni in pianta e sistema di copertura a doppia falda in cls armato con altezza minima di m 2,30 circa ed altezza al colmo, sempre misurate separatamente, di circa m 4,10 ”.

6.4. Secondo quanto indicato da parte ricorrente (cfr. ricorso e perizia asseverata in atti) le opere sul vecchio fabbricato e la pertinenza erano finalizzate ad un mero intervento di recupero “ senza la demolizione delle murature preesistenti, con la ricostruzione, ove occorreva, mediante il sistema tradizionale dello scuci e cuci delle porzioni più fatiscenti, mantenendo inalterata la volumetria preesistente degli immobili ”.

Tuttavia in fase di inizio lavori veniva riscontrata “ una situazione di dissesti a catena e piccoli crolli difficilmente contenibili e tali da non permettere il recupero puntuale della muratura esistente, fortemente ammalorata e slegata anche nei conci lapidei che la componevano ” e pertanto “ essendo crollate intere porzioni di fabbricato si procedeva con un diverso approccio costruttivo ”.

6.5. Dalla stessa ricostruzione fornita da parte ricorrente emerge quindi che il fabbricato preesistente è in parte crollato (“ il quadro fessurativo e la consistenza delle murature, non legate, al momento dei primi interventi ha generato crolli non controllabili ”) e che ne è stato realizzato uno nuovo con caratteristiche parzialmente diverse, anche rispetto al progetto originario (“ realizzando una fondazione protesa verso valle, realizzata al fine di sostenere la spinta del fabbricato, poggiato a ridosso della scarpata, e la copertura in laterocemento che chiude l'intero involucro costruttivo. Anche il piano di imposta del fabbricato necessitavano un livellamento, al fine di garantirne la stabilità, senza incidere sulle altezze interne così come previste e assentite dalla SCIA ”), con alterazione, quindi, delle caratteristiche tipologiche dell'edificio preesistente.

Per effetto dei lavori così come concretamente realizzati sono dunque riscontrabili, rispetto alla consistenza originaria, differenze tali da non potersi apprezzare quella continuità - tra il fabbricato preesistente all'intervento edilizio, e quello risultante dall'intervento - che ancora oggi costituisce, nelle zone soggette a vincolo, un elemento essenziale della ristrutturazione edilizia.

6.6. Poste tali premesse, da un lato nessun deficit motivazionale è dunque ravvisabile nel gravato parere (ove si legge che “ il nuovo edificio abusivamente eseguito si pone in evidente contrasto con il vigente strumento paesistico, trattandosi di un nuovo edificio realizzato a seguito della demolizione e ricostruzione del fabbricato preesistente, alterandone in maniera radicale la tipologia costruttiva e le caratteristiche morfotipologiche ”), dall’altro lato risulta fondato quanto osservato dalla locale Soprintendenza, secondo la quale l’intervento non è “ nemmeno astrattamente ammissibile all’accertamento di compatibilità paesaggistica, avendo generato nuove superfici utili e nuovi volumi ”, considerato che l'art. 167, comma 4, d. lgs. 42/2004, sancisce, in linea di principio, la regola della non sanabilità ex post degli abusi, sia sostanziali che formali, aventi rilevanza paesaggistica, con la ratio di precludere qualsiasi forma di legittimazione del "fatto compiuto", in quanto l'esame di compatibilità paesaggistica deve sempre precedere la realizzazione dell'intervento; il rigore del predetto precetto è ridimensionato da poche eccezioni tassative, tutte relative ad interventi privi di impatto sull'assetto del bene vincolato, fra i quali non può sussumersi l’intervento realizzato.

Del pari dirimente è il rilievo, formulato dalla Soprintendenza, che le norme tecniche di attuazione del vigente P.T.P. del Cilento Costiero per la zona di Conservazione Integrale, all’art. 11, vietano la realizzazione di nuove infrastrutture e/o edifici o l’incremento dei volumi esistenti, nonché l’esecuzione di movimenti o livellamenti di terreno, anche di modesta entità o di qualsiasi altra modifica dell’andamento morfologico naturale (“ lo stesso dicasi per i movimenti di terra abusivamente eseguiti che, ancorché qualificati come livellamento del piano di posa del fabbricato e non compiutamente rappresentati in esaustivi elaborati di rilievo planoaltimetrico, sono anch’essi vietati dal vigente P.T.P. del Cilento Costiero, in quanto le richiamate norme di attuazione vietano anche l’esecuzione di movimenti o livellamenti di terreno, anche di modesta entità o di qualsiasi altra modifica dell’andamento morfologico naturale ”).

6.7. In limine si osserva che, diversamente da quanto postulato da parte ricorrente, nessun rilievo assume nel presente giudizio la sentenza di questo TAR n. 2486 del 19 dicembre 2024, che ha accolto il ricorso avverso l’ordinanza di demolizione in quanto “ le emergenze istruttorie documentali, acquisite agli atti di causa, hanno consentito di accertare che, nel caso di specie, il ricorrente, unitamente alla SCIA, ha presentato all’amministrazione un’istanza per la concessione della VINCA. Su tale istanza l’Ente Parco Nazionale del Cilento, organo tecnico deputato per legge alla valutazione delle domande ai sensi dell’art. 5 del DPR 357/1994, ha emesso parere favorevole alla concessione del provvedimento di VINCA. Quindi, l’amministrazione comunale, stante il parere favorevole dell’ente Parco, era tenuta ad emettere il provvedimento di VINCA. Infatti, si deve correttamente ritenere che il parere espresso dall’Ente Parco ha natura vincolata e vincola nell’an e nel quid il successivo provvedimento di VINCA di competenza comunale ”.

Deve infatti rilevarsi che, come emerge dalla motivazione sopra riportata, la citata sentenza non si è affatto pronunciata sui profili di compatibilità paesaggistica; né, per altro verso, la presenza del titolo edilizio può legittimare l’opera sotto il profilo paesaggistico, considerato che l'art. 146, comma 4, del Codice dei beni culturali e del paesaggio espressamente prevede che " L'autorizzazione paesaggistica costituisce atto autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli legittimanti l'intervento urbanistico-edilizio ".

7. Proseguendo nell’esame del ricorso, da respingere sono anche le censure formulate con il primo motivo, incentrate sull’omessa acquisizione del parere della Commissione Locale per il Paesaggio, in assenza del quale la Soprintendenza non avrebbe potuto rendere l’impugnato parere considerato che l’art 167, comma 5, d.lgs. 42/2004 delinea un procedimento orizzontale pluristrutturato, equiparabile a tutti gli effetti a quello di autorizzazione paesaggistica ex art. 146 d.lgs. 42/2004.

7.1. In disparte la natura del procedimento ex art. 167, comma 5, d.lgs. 42/2004 (che denota significative differenze strutturali rispetto al modello dell’ordinaria autorizzazione paesaggistica ex art. 146, posto che, per espresso disposto normativo, l’autorità comunale non è tenuta ad elaborare uno schema di provvedimento da trasmettere alla Soprintendenza ai fini dell’espressione del parere di competenza ex art. 167, comma 5), la natura delle motivazioni a base del diniego rendono irrilevanti le dedotte violazioni procedimentali, dovendosi ritenere doveroso e vincolato l'esito del procedimento ed essendo pertanto palese che il provvedimento impugnato non avrebbe potuto avere, sul punto, un contenuto diverso, con conseguente applicazione dell'art. 21 octies , comma 2, l. n. 241/90.

8. Con il terzo motivo si lamenta la violazione del principio del c.d. “dissenso costruttivo” in relazione alla mancata indicazione, da parte della Soprintendenza, di alternative progettuali praticabili.

8.1. La doglianza non ha pregio.

8.2. L’istituto del dissenso costruttivo, ineludibile per ragioni di buona fede laddove si debba valutare un progetto ancora da assentire, non può trovare spazio nel modulo procedimentale di cui all'art. 167 d.lgs. n. 42/2004 poiché inapplicabile ai casi di sanatoria, ove l'attività costruttiva è già definita (Consiglio di Stato, sez. VI, 15 aprile 2021, n. 4006 del).

9. Con il quinto motivo parte ricorrente deduce che il parere è illegittimo laddove si sofferma su criticità prettamente edilizie dello stato dei luoghi, che esulano dalla competenza dell’amministrazione procedente.

9.1. La censura non può essere accolta, considerato che le motivazioni esaminate (e confermate) nei precedenti §§ 6 e ss. risultano da sole sufficienti a sorreggere il provvedimento gravato.

Venendo infatti in rilievo un provvedimento plurimotivato, in quanto basato su più ragioni giustificatrici tra loro autonome, logicamente indipendenti e non contraddittorie, la legittimità di una sola di esse è sufficiente a sorreggerlo, di modo che “ il giudice - ove ritenga infondate le censure indirizzate nei confronti di uno dei motivi assunti a base dell'atto controverso, idoneo di per sé a sostenerne e a comprovarne la legittimità, ha potestà di respingere il ricorso sulla sola scorta di tale rilievo, con assorbimento delle censure dedotte nei confronti degli altri capi del provvedimento, indipendentemente dall'ordine con cui i motivi sono stati articolati, in quanto la conservazione dell'atto implica la perdita di interesse del ricorrente all'esame delle altre doglianze ” (T.A.R. Lazio, Roma, sez. III, 8 aprile 2022, n. 4155).

10. In conclusione, il ricorso è infondato e deve essere respinto.

10.1. Le spese, nei rapporti tra le parti costituite, seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo. Nulla va dichiarato quanto alle spese per il Comune intimato, non costituito in giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania sezione staccata di RN (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna parte ricorrente al pagamento delle spese di lite in favore delle amministrazioni resistenti, che liquida in euro 1.000,00 (mille/00) oltre accessori di legge.

Nulla sulle spese per il Comune.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in RN nella camera di consiglio del giorno 5 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Antonio Andolfi, Presidente FF

Anna Saporito, Primo Referendario, Estensore

Rosa Anna Capozzi, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Anna Saporito	Antonio Andolfi

IL SEGRETARIO