Pubblicato il 07/03/2025

N. 00444/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00825/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di LE (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 825 del 2024, proposto dalla Edilanzetta s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Marcello Fortunato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Montecorvino Pugliano, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall'avvocato Angela Ferrara, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero della Cultura, Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le province di LE e Avellino, in persona del Ministro in carica, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di LE, domiciliataria ex lege in LE, c.so Vittorio Emanuele, 58;

per l'annullamento

a – della determina n. 18 del 15.03.2024, avente ad oggetto “determinazione di conclusione negativa della Conferenza di Servizi decisoria ex art. 14, c. 2 Legge n. 241/90 – forma simultanea e modalità sincrona indetta con nota prot. 16988 del 20.11.2023” volta alla realizzazione di un intervento edilizio alla località Bivio Pratole;

b – del verbale di conferenza di servizi del 17.01.2024, richiamato nel provvedimento sub a);

c – della nota prot. n. 1147-P del 16.01.2024, con la quale la Soprintendenza ha espresso parere contrario;

d – ove e per quanto occorra della nota comunale prot. n. 140 del 03.01.2024;

e – ove e per quanto occorra della nota della Soprintendenza prot. 29614-P del 22.12.2023;

f – ove e per quanto occorra, della nota prot. n. 16988 del 20.11.2023, recante la convocazione della C.d.S.;

g – ove e per quanto occorra, del provvedimento prot. n. 15370 del 20.10.2023;

h – ove e per quanto occorra, del parere contrario del 04.10.2023;

i – di tutti gli atti anche non conosciuti, presupposti, connessi, collegati e consequenziali.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Montecorvino Pugliano, del Ministero della Cultura e della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le province di LE e Avellino;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 gennaio 2025 il dott. Raffaele Esposito e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato l’8 maggio 2024 e depositato il 21 maggio 2024, la ricorrente impugna il provvedimento con cui il Comune di Montecorvino Pugliano, sulla base del parere negativo reso dalla Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per le province di LE e Avellino, ha concluso negativamente la conferenza di servizi simultanea e sincrona convocata per l’esame dell’istanza di permesso di costruire convenzionato ai sensi dell’art. 7 della legge regionale n. 19/2009 e dell’art. 28 bis del d.P.R. n. 380/2001.

La ricorrente rappresenta di aver già presentato una prima istanza il 29 luglio 2022, ai fini dell’edificazione, in un’area originariamente occupata da una fabbrica di laterizi e da alcune piccole costruzioni, di quattro fabbricati per uso residenziale (con quote di E.R.S.) e di un capannone con destinazione commerciale, nell’ambito di un intervento di rigenerazione urbana; considerato che parte dell’intervento ricadeva in un’area vincolata ai sensi dell’art. 142, comma 1, lettera c, del d.lgs. n. 42/2004, la competente Soprintendenza ha ritenuto che la notevole altezza degli edifici, l’eccessiva volumetria e la ridotta distanza dei locali commerciali dal torrente, l’esigua previsione di essenze arboree e di interventi di mitigazione nonché la innaturale modifica del contesto paesaggistico e la riduzione del verde residuo dell’area già ampiamente urbanizzata impedissero il rilascio di un parere favorevole (cfr. atto del 3 ottobre 2023).

La citata Soprintendenza ha infatti rilevato che la prevista realizzazione di quattro edifici a uso residenziale di altezza superiore ai cinque piani e di un capannone di circa 2000 mq prospiciente il torrente Lama ostacolassero le visuali verso le poche aree verdi circostanti nonché verso il corso d’acqua protetto e le relative alberature; la realizzazione di edifici di notevole altezza e l’edificazione intensa non consentivano di tutelare le particolarità paesaggistiche e non salvaguardavano il contesto tutelato, creando altresì squilibrio rispetto all’edificato esistente (in quanto gli edifici da realizzare erano notevolmente più alti rispetto a quelli già presenti in zona). Si prospettava pertanto, a titolo collaborativo, la possibilità di ottenere un parere favorevole a seguito della riduzione dell’altezza degli edifici da realizzare, dell’utilizzo di materiali della tradizione locale e, nel percorso relativo al ruscello, dell’utilizzo di materiali diversi e della messa a dimora di essenze autoctone.

2. Con istanza del 13 novembre 2023, la ricorrente ha rimodulato il progetto e ha chiesto l’attivazione della conferenza di servizi, convocata dal Comune per il 20 dicembre 2023 e rinviata al 27 dicembre 2023; stante l’assenza della Soprintendenza e ritenendo acquisito il suo parere favorevole, in tale seduta è stata assunta la determinazione conclusiva della conferenza tenendo conto dell’unanimità dei pareri favorevoli.

3. L’Amministrazione comunale, tuttavia, avvedutasi della richiesta della Soprintendenza di differimento della seduta del 22 dicembre 2023, ha convocato un’ulteriore riunione il 17 gennaio 2024, nel corso della quale la citata Amministrazione ha espresso parere contrario, anche sulla base del parere già formalizzato il 16 gennaio 2024, chiedendo ulteriori modifiche, proposte dalla ricorrente il 24 gennaio 2024.

Il Comune ha quindi assunto la determinazione negativa di conclusione della conferenza, tenuto conto della posizione espressa dalla Soprintendenza, oggetto di impugnazione.

4. La ricorrente deduce:

- la tardività del parere espresso dalla Soprintendenza rispetto a quanto previsto dagli artt. 14 bis , comma 4, e 17 bis , comma 3, della legge n. 241/1990, tenuto conto di quanto previsto dall’art. 2, comma 8 bis , della citata legge nonché del termine di 45 giorni previsto dall’art. 146, comma 8, del d.lgs. n. 42/2004 (fatto salvo dal citato art. 17 bis , comma 3). La conferenza di servizi è stata infatti indetta con la nota del 20 novembre 2023 con la conseguenza che il parere avrebbe dovuto essere espresso entro il 4 gennaio 2024 mentre è stato reso solo il 16 gennaio 2024;

- la mancata valutazione delle ulteriori modifiche progettuali proposte il 24 gennaio 2024, sebbene il parere reso dalla Soprintendenza nell’ambito della seduta del 17 gennaio 2024 invitasse la ditta a provvedere alla presentazione di una nuova istanza accompagnata dalle modifiche indicate. Non vale sostenere che tale valutazione non è avvenuta in quanto la ricorrente avrebbe dovuto dimostrare la liceità paesaggistica del crollo o della demolizione ovvero acquisire la compatibilità paesaggistica ai sensi dell’art. 167 del d.lgs. n. 42/2004 in quanto tale rilievo non è stato opposto nell’ambito del provvedimento impugnato;

- la violazione dell’art. 10 bis della legge n. 241/1990 in quanto, prima dell’adozione del provvedimento impugnato, non è stata adottata la comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza;

- la mancata valutazione delle posizioni prevalenti, in quanto l’istanza è stata respinta sulla base del solo parere contrario della Soprintendenza e non sono stati valutati tutti i pareri favorevoli espressi dalle diverse Amministrazioni, senza motivare le ragioni per cui si ritiene il parere negativo espresso non superabile;

- la violazione del termine previsto dall’art. 14 bis , comma 2, della legge n. 241/1990 per la richiesta di integrazioni documentali e chiarimenti in quanto, sebbene la conferenza sia stata indetta con nota del 20 novembre 2023 e i chiarimenti avrebbero potuto essere richiesti fino al 6 dicembre 2024, la Soprintendenza ha chiesto la modifica del progetto soltanto il 16 gennaio 2024, tardivamente;

- la violazione dell’art. 14 ter , comma 7, della legge n. 241/1990 in quanto la questione relativa alla liceità paesaggistica del capannone demolito/crollato risulta estranea alla conferenza di servizi che verte infatti sulla realizzazione di nuovi edifici mediante sostituzione volumetrica, considerato che la legittimità dei volumi è pacifica in atti e tra le parti. Trattandosi di questioni estranee alla conferenza, l’Amministrazione avrebbe dovuto ritenere acquisito l’assenso senza condizioni;

- l’erroneità del rilievo secondo cui sussisterebbe l’illiceità paesaggistica di una parte degli immobili demoliti/crollati, in quanto la mera demolizione/crollo di un immobile legittimamente realizzato non richiede atti di assenso né a fini edilizi né a fini paesaggistici;

- la compatibilità del progetto con le esigenze di tutela e riqualificazione paesaggistica, in quanto la ricorrente ha ridotto le altezze e recuperato la volumetria mediante la realizzazione di un nuovo fabbricato, mantenendo inalterata la volumetria complessiva, mentre “la Soprintendenza prima ha contestato una eccessiva altezza, poi, una volta ridotta l’altezza, una eccessiva volumetria percepita … la Soprintendenza non può contestare la volumetria che si intende realizzare liddove si tratti di mera sostituzione di volumi legittimamente esistenti”, considerato anche che “tutte le aree limitrofe sono interessate da insediamenti residenziali (si cfr. documentazione fotografica allegata alla relazione paesaggistica 17531 del 29.11.2023); gran parte della volumetria, poi, viene ricostruita in area posta oltre la distanza di 150 metri dal Torrente Lama ovvero in un’area neanche sottoposta a vincolo paesaggistico. In tal modo, dunque, di fatto pronunciandosi rispetto ad aree per le quali non ha alcuna competenza”. Inoltre in presenza di un intervento di mera sostituzione edilizia non può essere contestata l’intensa urbanizzazione ed edificazione, considerato che il preesistente impianto produttivo copriva una maggiore superficie con una significativa sagoma e un ingombro maggiore di quello proposto, con conseguente miglioramento della percezione del contesto. Si evidenzia inoltre che l’applicabilità o meno della legge regionale n. 19/2009 esula dalla competenza della Soprintendenza ed è legata alla presentazione dell’istanza di assenso edilizio, depositata il 29 luglio 2022.

5. Si è costituito il Comune di Montecorvino Pugliano chiedendo il rigetto del ricorso.

6. Si è costituito il Ministero della Cultura depositando documenti.

7. Con ordinanza n. 203/2024 è stata respinta la domanda cautelare.

8. All’udienza pubblica del 22 gennaio 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

9. Il ricorso è infondato e va respinto.

9.1 È infondato il primo motivo di ricorso.

L’Amministrazione comunale ha indetto una conferenza di servizi in forma simultanea e in modalità sincrona, sulla base della richiesta della medesima ricorrente, ex art. 14 bis , comma 7, e 14 ter della legge n. 241/1990, con conseguente irrilevanza dei termini indicati in ricorso ai fini della formulazione delle determinazioni delle Amministrazioni coinvolte, chiamate invece a partecipare alle riunioni previste dal modulo procedimentale e ad esprimere in tale contesto la propria posizione (cfr. anche art. 14 ter , comma 7, della legge. n. 241/1990).

La competente Soprintendenza ha partecipato regolarmente alla seduta del 17 gennaio 2024 manifestando espressamente la propria contrarietà all’intervento sulla base di parere scritto del 16 gennaio 2024, illustrato e ribadito nei suoi contenuti nel corso dell’intervento dalla rappresentante della citata Amministrazione e allegato al verbale della seduta.

9.2 È infondato anche il secondo motivo di ricorso.

L’invito alla rimodulazione dell’istanza, contenuto nel parere elaborato a supporto della partecipazione del rappresentante dell’Amministrazione statale alla citata conferenza di servizi e ribadito dal predetto rappresentante nel corso della riunione del 17 gennaio 2024, è stato formulato con finalità collaborative, richiedendo varie modifiche progettuali nonché la “previa dimostrazione della liceità paesaggistica del crollo o avvenuta demolizione e in mancanza previa acquisizione della compatibilità paesaggistica ai sensi dell’art 167 del d.lgs. n. 42/2004”; in particolare, la ricorrente è stata invitata alla presentazione di una nuova istanza, volta ad attivare un nuovo procedimento, considerato che l’oggetto delle valutazioni e delle conseguenti determinazioni delle Amministrazioni coinvolte nella conferenza di servizi (quindi l’oggetto della conferenza stessa) era già fissato dall’istanza originariamente presentata e dal progetto così conformato.

Pertanto le modifiche progettuali proposte non potevano essere valutate nell’ambito della medesima conferenza di servizi, in ragione dell’impossibilità di modificare l’oggetto del procedimento già avviato e della conferenza ormai conclusa, facendosi peraltro questione di una vera e propria rimodulazione del progetto e non di semplici correzioni traducibili in prescrizioni o condizioni.

9.3 Non può trovare accoglimento il terzo motivo di ricorso.

Va ribadito, secondo la consolidata giurisprudenza, “il principio a mente del quale nell'ambito del procedimento amministrativo, affinché la violazione dell'art. 10 bis l. n. 241/1990 possa comportare l'illegittimità del provvedimento impugnato, il privato non può limitarsi a denunciare la lesione delle proprie garanzie partecipative, essendo tenuto ad indicare gli elementi, fattuali o valutativi, che avrebbero potuto influire sul contenuto finale del provvedimento, qualora fossero stati introdotti in fase procedimentale (cfr. ad es. Consiglio di Stato, sez. VI, 16 settembre 2022, n. 8043)” (cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, 15 febbraio 2023, n. 1577)

La ricorrente non indica quali elementi avrebbe apportato al procedimento qualora fosse risultata destinataria della comunicazione prevista dall’art. 10 bis della legge n. 241/1990, focalizzandosi unicamente sulle questioni relative alla liceità paesaggistica, nonostante le ben più ampie argomentazioni volte a escludere la compatibilità paesaggistica del progetto, spese dalla competente Soprintendenza.

9.4 Deve essere respinto anche il quarto motivo di ricorso.

È evidente che l’Amministrazione comunale ha considerato prevalente la posizione espressa dalla Soprintendenza, considerate le gravi e numerose criticità evidenziate dalla stessa in relazione al progetto, anche sotto il profilo della liceità dell’esistente e della proponibilità dell’istanza ai sensi della legge regionale n. 19/2009 (questione questa, richiamata dalla Soprintendenza ma sottoposta alla valutazione del Comune, competente per i profili urbanistico-edilizi). Infatti la determinazione conclusiva rinvia e fa proprie le motivazioni espresse dalla Soprintendenza nel corso della riunione del 17 gennaio 2024.

Peraltro alla conferenza di servizi sono state convocate e hanno partecipato unicamente l’Amministrazione comunale (come Amministrazione procedente), il Comando dei Vigili del Fuoco di LE e la Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le province di LE e Avellino, con la conseguenza che, alla luce dell'esiguo numero delle Amministrazioni partecipanti, le ampie e articolate argomentazioni espresse dalla Soprintendenza nell'ambito del parere e della seduta evidenziano ancor più il loro peso relativo e la prevalenza della posizione assunta.

9.5 Non può trovare accoglimento il quinto motivo di ricorso.

La Soprintendenza non ha chiesto integrazioni o chiarimenti ma ha suggerito modifiche progettuali volte a ridurre l’impatto dell’iniziativa e a salvaguardare i valori paesaggistici, proponendo una riduzione della volumetria e delle altezze, una maggiore presenza di aree verdi, una maggiore qualità architettonica, una maggiore distanza dal corso d’acqua tutelato, l’utilizzo di materiali diversi. Si tratta di interventi che, come espressamente indicato nel parere, nel verbale del 17 gennaio 2024 e nella determinazione conclusiva, impongono la presentazione di una nuova istanza.

La richiesta dell’Amministrazione, pertanto, non ha ad oggetto integrazioni o chiarimenti, normalmente volti a meglio precisare i dettagli dell’iniziativa, ma una rimodulazione del progetto in sé considerato, con la conseguenza che non risultano violati i termini indicati in ricorso.

9.6 Non sono suscettibili di favorevole apprezzamento il sesto, il settimo e l’ottavo motivo di ricorso.

Occorre premettere che, nell’ambito del parere, la Soprintendenza ha evidenziato che le particelle interessate dall’intervento non sono state correttamente individuate dalla ricorrente e ha provveduto quindi alla loro corretta identificazione; ha quindi rilevato che la fascia di 150 m dal torrente, oggetto di tutela, ricomprende “gran parte dell’area interessata dall’intervento e certamente quella in cui preesistevano i manufatti oggi demoliti”.

Peraltro, la stessa ricorrente nell’ambito delle controdeduzioni presentate a seguito della comunicazione ex art. 10 bis della legge n. 241/1990, relativa al primo procedimento, ha chiarito che “la costruzione programmata più prossima al torrente Lamia, consistente in un solo piano fuori terra, dista dall’asta circa 50 metri; - gli edifici pluripiano distano invece circa metri 100”.

Anche a voler prescindere dall’istanza di accertamento di compatibilità paesaggistica per le opere demolite, occorre considerare che il parere ha altresì evidenziato che la volumetria della fabbrica di laterizi poi crollata o demolita tra il 2006 e il 2012 non è accertata in quanto la descrizione del manufatto non ne indica le dimensioni, ricavate invece dagli elaborati assentiti con la concessione edilizia n. 367 del 12 dicembre 1977, relativa a fabbricati minori.

Di conseguenza risultano confutate in radice le argomentazioni relative alla mera sostituzione delle volumetrie preesistenti e al loro al maggiore ingombro.

La ricorrente, inoltre, ha proposto la realizzazione di edifici meno alti ma in numero superiore (con l’edificazione di un edificio in più), rispetto al precedete progetto. Appare di conseguenza logica e ragionevole la valutazione dell’Amministrazione che ha apprezzato il numero e la volumetria degli edifici in termini di complessivo impatto.

Al riguardo non risultano poi smentite le argomentazioni relative all’adozione di un modello insediativo “tipico delle periferie urbane” che non tiene conto dell'esigenza di tutela dell'area, prevedendo “la clonazione di cinque fabbricati tutti uguali, cui si aggiungono le estese opere di urbanizzazione (viabilità, parcheggi, ecc.) e l’insediamento di un’ulteriore struttura commerciale di 2000 [mq]” che “compongono un insieme edificato che, senza proporre soluzioni di qualità, è tale da cancellare definitivamente il paesaggio fluviale che - ancora presente in altri tratti del Torrente Lama – imporrebbe un approccio progettuale di maggiore rispetto”; a ciò si aggiunga che “il complesso così realizzato, del tutto assimilabile per tipi edilizi, articolazione planovolumetrica, impermeabilizzazione dei suoli, ecc., agli insediamenti intensivi suburbani che caratterizzano negativamente le nostre città, sarebbe ampiamente percepibile dai numerosissimi punti di vista costituiti dalla viabilità che lambisce l’area di intervento”.

Pertanto, l'Amministrazione statale articola argomentazioni che si incentrano principalmente sulla qualità del modello architettonico e sulla capacità dello stesso di preservare i valori tutelati, facendo questione non solo dell’impatto volumetrico delle opere ma della compatibilità del paradigma progettuale con le caratteristiche dell'area, seppur ampiamente edificata.

9.7 Devono essere respinti anche il sesto e il settimo motivo di ricorso.

Come rilevato dall’Amministrazione comunale nel corso dell’udienza, la stessa ricorrente ha presentato istanza di accertamento di compatibilità paesaggistica per la demolizione del capannone originariamente posto nell’area in questione.

Anche a voler prescindere da tale profilo, occorre tuttavia rilevare che anche la demolizione di opere presenti in aree soggette a vincolo è soggetta ad autorizzazione, sebbene semplificata, tenuto conto della previsione derivante dal combinato disposto dell’art. 3 del d.P.R. n. 31 del 2017 e dell’allegato B al predetto decreto, punto B.15. “interventi di demolizione senza ricostruzione di edifici, e manufatti edilizi in genere, privi di interesse architettonico, storico o testimoniale”.

La preventiva verifica della legittimità paesaggistica di quanto esistente (specie di quanto già demolito) risulta inoltre necessaria ai fini della realizzazione di un intervento di demolizione e ricostruzione che intenda peraltro riutilizzare la volumetria esistente.

Considerato che la verifica della legittimità paesaggistica di quanto già presente nell’area oggetto di intervento costituisce una verifica preliminare rispetto al rilascio di una nuova autorizzazione paesaggistica (cfr. TAR Campania – LE, Sez. II, 27 aprile 2023, n. 986), ciò è ancor più vero nel caso in cui l'intervento preveda la demolizione e la ricostruzione di volumi, in quanto una nuova autorizzazione rilasciata senza la preventiva verifica della sussistenza di titoli paesaggistici a sostegno di quanto già edificato rischierebbe di legittimare volumi originariamente illegittimi e destinati a essere riprodotti nell’ambito del nuovo intervento.

Di conseguenza, la legittimità dell'avvenuta demolizione di parte delle opere già presenti nell’area non può dirsi questione estranea all'oggetto della conferenza di servizi, posto che l'autorizzazione paesaggistica risulta necessaria anche ai fini della demolizione dell’esistente.

10. In conclusione, il ricorso è infondato e va respinto.

Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, sezione staccata di LE (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la ricorrente al pagamento delle spese di lite nei confronti dell’Amministrazione comunale e di quella statale, liquidate rispettivamente in euro 3.000,00 (tremila/00) ed euro 1.000 (mille/00), oltre spese generali nella misura del 15%, IVA e CPA come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in LE nella camera di consiglio del giorno 22 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Salvatore Mezzacapo, Presidente

Anna Saporito, Primo Referendario

Raffaele Esposito, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Raffaele Esposito	Salvatore Mezzacapo

IL SEGRETARIO