Pubblicato il 12/12/2025

N. 02011/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00470/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 470 del 2023, proposto da Sviluppo Campese Ambiente Turismo s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Giuseppe Lepore, con domicilio digitale come da PEC risultante dal Registro di Giustizia;

contro

Comune di Campo nell’Elba, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Duccio IA Traina, con domicilio digitale come da PEC risultante dal Registro di Giustizia;
Ministero della Cultura, in persona del legale rappresentante pro tempore , ex lege rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Firenze, con domicilio digitale come da PEC risultante dal Registro di Giustizia;

nei confronti

Agenzia del Demanio, in persona del legale rappresentante pro tempore , ex lege rappresentata e difesa dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Firenze, con domicilio digitale come da PEC risultante dal Registro di Giustizia;
Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per Le Province di Pisa e Livorno, in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituito in giudizio;

per l’annullamento:

- deliberazione n. 3 del 28/01/2023 del Consiglio Comunale del Comune di Campo nell’Elba, avente ad oggetto l’esercizio del “ diritto di prelazione dell’immobile denominato “Ex Batteria di Capo Poro ”, sito in località Capo Poro del Comune di Campo nell'Elba, distinto al NCEU al foglio 51 partt. A sub 1 e 200 sub 1”;

- di ogni altro atto presupposto, connesso o comunque consequenziale, ancorché di data e tenore sconosciuti, che incida sfavorevolmente sulla posizione del ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Campo nell’Elba, dell’Agenzia del Demanio e del Ministero della Cultura;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 24 settembre 2025 la dott.ssa TE PO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. SCAT s.r.l. ha impugnato la delibera n. 3 del 28.07.2023 del Consiglio Comunale del Comune di Campo nell’Elba avente a oggetto l’esercizio del diritto di prelazione sull’immobile denominato “Ex Batteria di Capo Poro” per i seguenti motivi:

I. “ Violazione di legge, eccesso di potere, difetto di motivazione, mancata ed errata applicazione del D. Lgs. 42/2004. Violazione della Legge n. 394/1991, con riferimento all’art. 15. Mancata applicazione delle norme del Piano del Parco Nazionale Arcipelago Toscano, artt. 35 e segg. ”.

Si contesta la delibera impugnata, esponendo che la vendita intercorsa tra la società ricorrente e il sig. De TO AN è conforme alle norme sulla dismissione dei beni, anche a prescindere dalla legittimità del vincolo culturale imposto sui manufatti costituenti l’ex Batteria di Capo Poro. Da un lato, secondo SCAT s.r.l., il vincolo statale imposto nel 2022 non può infatti intaccare la legittimità della vendita, che a quella data risulta ormai perfezionata, con cessazione dell’uso governativo del bene, così come di ogni concessione in essere o di altro eventuale diritto spettante ai terzi, ai sensi di quanto stabilito dall’art. 1, comma 433, della legge n. 311/2004. Dall’altro lato, la ricorrente eccepisce la tardività dell’iniziativa comunale, atteso che i manufatti in questione sono stati inizialmente venduti dall’Agenzia del Demanio che denunciò la vendita sia all’Ente Parco Nazionale Arcipelago Toscano, sia ai privati proprietari delle zone limitrofe (cfr. doc. 17), senza che questi ultimi abbiano inteso esercitare il diritto di prelazione (doc. 16). Inoltre, l’area in questione - che è compresa tra quelle naturali protette - non è mai stata oggetto di segnalazione, recupero, riuso e valorizzazione da parte dell’Ente Parco e dal Comune, di concerto con la Soprintendenza e, pertanto, anche sotto questo aspetto la prelazione comunale è tardiva.

II. “ Violazione di legge, eccesso di potere, difetto di motivazione, mancata ed errata applicazione del D. Lgs. 42/2004 ”.

Si contesta la legittimità dell’esercizio dello ius prelationis da parte del Comune, che vorrebbe avocare a sé i beni oggetto del decreto di interesse culturale, difettando il presupposto di tale iniziativa, ossia la preesistenza di un vincolo debitamente notificato e trascritto in capo all’alienante o ai suoi aventi causa. Inoltre, l’esercizio della prelazione da parte del Comune di Campo nell’Elba sarebbe comunque tardivo in quanto la delibera non è stata notificata ad entrambe le parti (venditore e acquirente) entro il termine perentorio di sessanta giorni dalla sua adozione, ai sensi dell’art. 61, comma 3, D. Lgs. n. 42/2004.

2. Si sono costituiti in giudizio l’Agenzia del Demanio, il Ministero della Cultura e il Comune di Campo nell’Elba, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , per resistere al ricorso.

3. Le parti hanno depositato memorie difensive e di replica ai sensi dell’art. 73 D. Lgs. n. 104/2010.

4. All’udienza del 24.09.2025 il Collegio ha trattenuto la causa in decisione.

DIRITTO

1. Il Collegio ritiene preliminarmente di dover ricostruire il quadro normativo di riferimento evidenziando che la vicenda traslativa oggetto del presente giudizio e il procedimento di esercizio del diritto di prelazione riservato all’amministrazione, in ragione dell’attuale qualità dell’immobile cui afferisce il diritto conteso, trova disciplina nel codice dei beni culturali

1.1. Ai sensi dell’art. 59 del Codice dei Beni Culturali “ gli atti che trasferiscono, in tutto o in parte, a qualsiasi titolo, la proprietà o, limitatamente ai beni mobili, la detenzione di beni culturali sono denunciati al Ministero ” e i successivi artt. 60-62 disciplinano la cd. prelazione artistica. Trattasi della facoltà per il Ministero - o, nel caso di rinuncia da parte dell’organo statale prevista dall’articolo 62, comma 3, per la Regione o gli altri Enti pubblici territoriali interessati - di acquistare “ in via di prelazione i beni culturali alienati a titolo oneroso o conferiti in società, rispettivamente, al medesimo prezzo stabilito nell’atto di alienazione o al medesimo valore attribuito nell’atto di conferimento” (art. 60, comma 1, D. Lgs. n. 42/2004) e tale facoltà deve essere esercitata - mediante notifica all’alienante e all’acquirente - entro il termine perentorio di sessanta giorni dalla ricezione della denuncia prevista dall’art. 59 (artt. 61, commi 1 e 3 D. Lgs. n. 42/2004). “ La proprietà passa allo Stato dalla data dell’ultima notifica… In pendenza del termine prescritto dal comma 1, l’atto di alienazione rimane condizionato sospensivamente all’esercizio della prelazione e all’alienante è vietato effettuare la consegna della cosa ” (art. 61 D. Lgs. n. 42/2004).

1.2. Per quanto di interesse per il giudizio, occorre altresì evidenziare che ai fini indicati dal citato art. 62 D. Lgs. n. 42/2004 è previsto che una volta ricevuta la denuncia di un atto soggetto a prelazione, il soprintendente ne dia immediata comunicazione alla Regione e agli altri Enti pubblici territoriali nel cui ambito si trova il bene, i quali - nel termine di venti giorni dalla denuncia - “ formulano al Ministero una proposta di prelazione, corredata dalla deliberazione dell’organo competente che predisponga, a valere sul bilancio dell’ente, la necessaria copertura finanziaria della spesa indicando le specifiche finalità di valorizzazione culturale del bene” (art. 62, comma 2) . Inoltre, è previsto che il “ Ministero può rinunciare all’esercizio della prelazione, trasferendone la facoltà all’ente interessato entro venti giorni dalla ricezione della denuncia. Detto ente assume il relativo impegno di spesa, adotta il provvedimento di prelazione e lo notifica all’alienante ed all’acquirente entro e non oltre sessanta giorni dalla denuncia medesima. La proprietà del bene passa all’ente che ha esercitato la prelazione dalla data dell’ultima notifica” (art. 62, comma 3) . La giurisprudenza ha comunque chiarito che: “ Non è pertanto necessario che il bene su cui si eserciti la prelazione sia già ricompreso in un progetto di valorizzazione, essendo sufficiente che siano indicate “le specifiche finalità di valorizzazione culturale del bene” e la copertura finanziaria della spesa.

Il che ben si comprende, ove si consideri il ristretto termine per l’esercizio della prelazione, termine perentorio, la cui brevità non consentirebbe di approntare un progetto di utilizzo.

L’atto di esercizio della prelazione in ordine alle alienazioni di beni di interesse storico - artistico necessita di congrua motivazione (Cons. St., sez. VI, 23 marzo 1982, n. 129), che dia conto degli interessi pubblici attuali all’acquisizione del bene (Cons. St., sez. VI, 18 luglio 1997, n. 1125), senza, peraltro, che si esiga un particolare rigore nella puntuale definizione degli scopi cui il bene è destinato (Cons. St., sez. VI, 30 settembre 2004, n. 6350).

La prelazione, essendo prevista in un’ottica di tutela del patrimonio storico - artistico nazionale, presuppone che l’acquisizione del bene al patrimonio statale ne consenta una migliore tutela, e in particolare, una migliore valorizzazione e fruizione del pregio storico - artistico (Cons. St., sez. VI, 21 febbraio 2001, n. 923) ” (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 29.05.2012, n. 3209).

1.3. In definitiva, la prelazione artistica si differenzia dalla prelazione contrattuale innanzitutto per la natura pubblicistica del soggetto che può esercitarla (solo lo Stato, la Regione e gli Enti Locali nei termini indicati) e tale qualità non è irrilevante perché l’amministrazione si atteggia “come portatrice d’interessi collettivi, per la cui tutela può decidere di acquisire i beni all’esito di una valutazione altamente discrezionale, a fronte della quale le parti private si trovano in posizione di soggezione, nell’ambito di una vicenda procedimentale di stampo pubblicistico che culmina in un provvedimento di tipo autoritativo, della cui legittimità non può che conoscere il giudice amministrativo” (così Cass. civ. Sez. Un., ord. 1° aprile 2020, n. 7643) . Inoltre, la prelazione artistica si caratterizza per la circostanza che non è necessario che sussista un particolare rapporto di vicinanza con il bene (se non nei limiti indicati dalla normativa per gli enti locali), per la circostanza che il soggetto che può esercitare la prelazione venga informato in ordine a un atto di alienazione o di conferimento già posto in essere e, infine, per il fatto che l’ente pubblico adotta un provvedimento con esercizio del potere di acquisizione, senza subentrare nel rapporto negoziale; nel caso infine in cui la denuncia sia stata omessa o presentata tardivamente o risulti incompleta, il termine previsto per l’esercizio della prelazione è di novanta giorni e i termini stabiliti per l’esercizio della prelazione dagli enti locali sono rispettivamente, di centoventi e centottanta giorni e decorrono dal momento in cui il Ministero ha ricevuto la denuncia tardiva o ha comunque acquisito tutti gli elementi costitutivi della stessa ai sensi dell'articolo 59, comma 4 (art. 62, comma 4, D. Lgs. n. 42/2004). È stato in proposito chiarito che con la prelazione artistica, diversamente dalla prelazione contrattuale, “ [n]on si realizza, infatti, il subentro nel rapporto negoziale come accade nel meccanismo ordinario della prelazione (convenzionale, ma anche legale), ma l’acquisto diretto del bene alla mano pubblica per via di un provvedimento amministrativo, in correlazione del quale il privato vanta una situazione di interesse legittimo (di modo che il negozio traslativo può essere qualificato come “mero presupposto” con conseguente irrilevanza dell’eventuali vicende estintive o modificative del contratto a monte, cfr. Cons. Stato, sez. VI, 27 agosto 2014, n. 4337); ne è prova la previsione secondo cui le clausole del contratto di alienazione non vincolano lo Stato o gli altri enti pubblici territoriali, e, in caso di omessa o difettosa denuncia, si prevede la possibilità di esercitare il diritto di prelazione senza limiti temporali e senza che la parte privata possa eccepire l’intervenuta usucapione (cfr. Cons. Stato n. 4667 del 2018 ). La differenza rispetto alle altre modalità di acquisto coattivo del bene, allora, sta solo nel fatto che l’esercizio del potere qui non rimuove completamente la volontà del proprietario del bene, che è libero di decidere di vendere o meno, ma, nel caso in cui si determini per la vendita, si impone la preferenza in favore dello Stato e delle altre amministrazioni rispetto alla parte contrattuale acquirente ” (così Cons. Stato sez. V, 04.01.2022, n. 261) .

2. Così ricostruita la cornice normativa di riferimento, il Collegio reputa anzitutto che il ricorso sia ammissibile.

2.1. L’interesse a impugnare l’iniziativa comunale sorge sin dall’adozione della delibera del consiglio comunale, che è l’organo competente ai sensi del combinato disposto degli artt. 42, comma 2, lett. l, D. Lgs. n. 267/2000 e 62 D. Lgs. n. 42/2004 a esercitare la prelazione artistica, mentre la successiva determina dirigenziale si configura come meramente esecutiva della decisione consiliare (cfr. TAR Veneto, sentenza del 17.05.2023, n. 661), con conseguente rigetto dell’eccezione di inammissibilità del ricorso per carenza di interesse sollevata dal Comune di Campo nell’Elba

3. Ciò posto in via preliminare, il Collegio ritiene che i motivi di ricorso possano essere trattati congiuntamente e che il gravame sia fondato nel merito e debba, pertanto, essere accolto.

3.1. Non ricorre, infatti, nel caso in esame la fattispecie del legittimo esercizio della prelazione c.d. tardiva, atteso che alla data di adozione della delibera consiliare risultavano decorsi tutti i termini stabiliti dall’art. 62 D. Lgs. n. 42/2004.

3.2. Né si può ritenere che ricorra l’ipotesi di omessa denuncia, atteso che le norme sopra indicate disciplinano l’esercizio della prelazione artistica rispetto ad atti dispositivi intercorsi tra soggetti privati e prevedono che il trasferimento venga denunciato al Ministero. In proposito la giurisprudenza ha infatti chiarito che il procedimento volto a esercitare la prelazione artistica non abbisogna della previa comunicazione di avvio del procedimento, proprio in quanto trattasi di un procedimento che - all’origine - è di iniziativa privata, su cui si innesta l’eventuale scelta pubblica di acquisire il bene (così Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza n. 3209 del 29.05.2012 che ha precisato che “ in tema di prelazione sulle alienazioni di beni di interesse storico-artistico, non occorre la comunicazione dell’avvio del procedimento, in quanto il procedimento stesso scaturisce da una serie di atti di iniziativa privata, quali il trasferimento negoziale del bene e la successiva denuncia all’amministrazione, per cui un’ulteriore fase partecipativa degli stessi soggetti privati autori dell’atto negoziale su cui si innesta il diritto di prelazione non avrebbe alcun risvolto di utilità, essendo rimessa all’esclusiva valutazione tecnico-discrezionale dell’amministrazione la consistenza e l’importanza dell’interesse generale in base al quale si esercita la prelazione medesima (Cons. St., sez. II, 8 giugno 2005, n. 4019; Id., sez. VI, 4 aprile 2008, n. 1430; sez. VI, 19 gennaio 2011, n. 362) ”). 3.3. Non si può peraltro nemmeno ritenere che nel caso di specie il Ministero non avesse avuto contezza della dismissione dei beni dell’ex fortificazione di Capo Poro, atteso che gli stessi erano inizialmente di proprietà statale ed è stata proprio l’Agenzia del Demanio a trasferirli al sig. De TO AN, dante causa dell’odierna ricorrente. In particolare, i beni di cui si discute sono stati oggetto, dapprima, del decreto con cui il Ministero per la Difesa, di concerto con il Ministero per le Finanze, ha disposto che l’area non avesse più alcun interesse per la difesa dello Stato e, conseguentemente, cessasse dalla destinazione di uso pubblico per passare al patrimonio dello Stato (doc. 2 depositato da SCAT s.r.l.). Successivamente, in data 28.11.2016 gli stessi beni sono stati trasferiti dall’Agenzia del Demanio al sig. De TO AN, previa notifica dell’intenzione di alienazione all’Ente Parco Nazionale Arcipelago Toscano “ al fine dell’eventuale esercizio del diritto di prelazione, ai sensi dell’art. 15, comma 5, della legge n. 394/91” , nonché previa notifica dell’intenzione di alienare i beni per cui è causa ai signori De TO MA CO, De TO IN, De TO ON, De TO AR, AK VI, De TO AN e De TO AS RO con invito a manifestare l’interesse all’acquisto (doc. 3 depositato da SCAT s.r.l.).

3.4. Di ciò è ben consapevole anche il Comune resistente, come risulta proprio dall’atto impugnato ove si dà espressamente conto che “ Quando lo Stato, nel 2016, decise di vendere Capo Poro ad un privato nessuno chiese all’Amministrazione comunale di Campo nell’Elba di esercitare il diritto di prelazione. Atto dovuto trattandosi di un territorio di proprietà Demaniale ed è certo che, se al tempo lo Stato avesse dato al Comune la possibilità di acquistare quel bene oggi non ci sarebbe una privata proprietà ma un Museo della Memoria incorniciato da un paesaggio di incredibile Bellezza”.

E che “Da non dimenticare che tutta l’area è inserita all’interno del perimetro del Parco Nazionale

dell’Arcipelago Toscano al quale all’epoca fu chiesto di esercitare il diritto di prelazione in virtù di quanto previsto dalla legge 394, ma in quell’occasione i vertici dell’Ente decisero che non era di interesse e quindi rinunciarono ”.

3.5. Reputa il Collegio che spettava semmai all’Agenzia del Demanio farne denuncia agli altri organi eventualmente interessati ai beni, stante la prevalenza dell’interesse pubblico che si ricava anche dalla normativa in materia di tutela di beni culturali, la quale subordina la prelazione degli enti territoriali diversi dallo Stato alla rinuncia da parte di quest’ultimo di esercitare il diritto sul bene culturale. A questo proposito si richiama l’orientamento giurisprudenziale secondo cui “ il Ministero e l’ente pubblico territoriale svolgono due procedimenti autonomi tra loro connessi nei sensi precisati dal legislatore, ossia con prevalenza del potere statale su quello dell’ente territoriale ” (cfr. Cons. Stato, sez. V, 14.01.2022, n. 261).

4. Inoltre, se è vero che la disciplina contenuta nel codice dei beni culturali (artt. 59-62) configura una prelazione legale che, come più volte chiarito dalla giurisprudenza, “ si caratterizza per la fonte attributiva della facoltà riconosciuta al beneficiario di essere preferito ad altri a parità di condizioni nel subentro in una determinata situazione giuridica” e che “ attribuisce all’amministrazione una posizione riconducibile alla figura del diritto potestativo che conferisce ad un soggetto (in questo caso l’ente pubblico) il potere di realizzare una modificazione giuridica quale risultato di una manifestazione unilaterale di volontà” e “ di subentrare, a parità di condizioni, nella situazione giuridica soggettiva di un terzo” (cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, 02.07.2025, n. 5697), è anche vero che, nel caso di specie, risulta pacificamente dagli atti di causa che il vincolo culturale (a prescindere dalla sua legittimità, che è oggetto di separato giudizio) è stato apposto con decreto del 22 dicembre 2022, ossia cinque anni dopo rispetto all’atto di trasferimento del bene tra privati e, pertanto, non può retroagire i propri effetti e travolgere gli atti compiuti in epoca antecedente allo stesso, addirittura gravando sul diritto di proprietà, già legittimamente acquisito dalla società ricorrente. Il vincolo non incide dunque sulla proprietà e sulla validità degli atti passati, ma potrà semmai venire in rilievo in caso di futuri ed eventuali atti dispositivi che la società istante intenderà porre in essere. E’ pertanto illegittima l’iniziativa comunale che intende far decorrere il termine per l’esercizio della prelazione dal momento dell’apposizione del vincolo, ritenendo di non aver mai ricevuto la denuncia del trasferimento del bene in precedenza.

4.1. Ad abundantiam , reputa il Collegio che la fondatezza del ricorso è a maggior ragione da affermare alla luce della recente sentenza di questo Tribunale che ha annullato il vincolo culturale per vizi procedurali, con la conseguenza che l’atto di prelazione esercitato sulla base di quel vincolo non trova ormai ragione giustificativa e deve, conseguentemente, essere annullato.

5. Il ricorso è dunque complessivamente fondato, con annullamento degli atti impugnati e con assorbimento di ogni altra censura.

6. La regolamentazione delle spese di lite tra la società ricorrente e il Comune di Campo nell’Elba segue la soccombenza ed è indicata in dispositivo. Possono invece essere compensate le spese tra le altre parti in causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.

Condanna il Comune di Campo nell’Elba al pagamento in favore della società ricorrente delle spese di lite, che liquida in euro 3000,00 (tremila/00), oltre accessori di legge e rimborso del contributo unificato, se dovuti.

Compensa le spese tra le altre parti in causa.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 24 settembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

TO IA UC, Presidente

Raffaello Gisondi, Consigliere

TE PO, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
TE PO	TO IA UC

IL SEGRETARIO